Окончание дела составлением протокола об административном правонарушении является одним из основных видов окончания дела об административном правонарушении. Именно этот вид окончания дела является главным критерием качества выявления и пресечения административных правонарушений и эффективности деятельности органов и должностных лиц, ведущих административный процесс. Составление протокола об административном правонарушении подытоживает стадию подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, создает предпосылки к всестороннему, объективному и полному рассмотрению дела и вынесению по нему справедливого решения. В силу этого указанный документ по сути своей играет самую важную роль в процессуальном оформлении административно-правовых притязаний органа, ведущего административный процесс, к виновному лицу. Однако этим значение протокола об административном правонарушении не исчерпывается. Имея комплексную правовую природу, он также:
- представляет собой процессуальное решение об окончании стадии подготовки дела к рассмотрению;
- предопределяет предмет рассмотрения дела об административном правонарушении;
- закрепляет имеющиеся по делу доказательства;
- систематизирует и конкретизирует правовую квалификацию совершенного административного правонарушения в рамках дела об административном правонарушении;
- способствует реализации прав, свобод и законных интересов заинтересованных участников административного правонарушения путем ознакомления с обстоятельствами вменяемого административного правонарушения и иными значимыми по делу обстоятельствами.
Не следует забывать, что в отдельных случаях, предусмотренных абз. 2 ст. 9.5 «Начало административного процесса» Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП), указанный протокол ознаменует собой принятие процессуального решения о начале административного процесса.
Протокол об административном правонарушении составляется при наличии следующих оснований:
- установление лица, подлежащего привлечению к административной ответственности;
- наличие исчерпывающих доказательств вины лица, в отношении которого ведется административный процесс, а также в отношении иных обстоятельств, входящих в предмет доказывания;
- отсутствие обстоятельств, указанных в п. 2 ч. 1 ст. 10.26 «Окончание подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения» ПИКоАП.
Представляется достаточно важным определить, что же является исчерпывающими доказательствами вины соответствующего лица, совершившего административное правонарушение, если протокол об административном правонарушении одновременно является первым и последним документом, составленным на стадии подготовки дела к рассмотрению. Здесь, на наш взгляд, уместно рассмотрение ситуации с получаемыми доказательствами в двух аспектах:
- доказательства собраны непроцессуальными средствами и способами и приобщены к протоколу об административном правонарушении в порядке ст. 6.11 «Иные документы и другие носители информации» ПИКоАП;
- доказательства собраны при проведении процессуальных действий, предусмотренных ПИКоАП, и отражены в самом протоколе об административном правонарушении.
В первом случае речь идет, например, об актах ведомственной проверки, ревизии и т.п. Будучи составленными в порядке, установленном законодательством, все эти документы и иные носители информации признаются доказательствами, если их наличие отражено в протоколе об административном правонарушении, а сами эти документы и носители информации приобщены к материалам дела об административном правонарушении. При этом не требуется специального постановления, чтобы процессуально оформить факт приобщения их к материалам дела.
Второй случай представляет гораздо больший интерес с точки зрения процессуальных сроков и процессуальной формы. Согласно абзацам 2 и 3 ст. 9.5 ПИКоАП административный процесс считается начатым с момента составления протокола об административном правонарушении или с момента составления протокола о процессуальном действии. Таким образом, образуется ситуация, когда административный процесс еще не начат, а процессуальные действия (осмотр, опрос, освидетельствование, административное задержание, личный обыск и др.) уже проведены. Следует ли это считать законным? Являются ли полученные в ходе таких процессуальных действий доказательства законными? Представляется, что да. Но с одной оговоркой. Административный процесс де-факто начинается уже с момента начала проведения любого процессуального действия. И именно с этого момента должны начинать течь все процессуальные сроки, в особенности если речь идет об административном задержании. А факт проведения, результаты проведенных процессуальных действий и применение технических средств отражаются в протоколе об административном правонарушении.
Протокол об административном правонарушении составляется и в отношении каждого административного правонарушения, и в отношении каждого лица, его совершившего. В дальнейшем такие материалы подлежат рассмотрению в порядке ст. 11.3-1 «Соединение дел об административных правонарушениях» ПИКоАП.
В соответствии с ч. 2 ст. 10.2 «Протокол об административном правонарушении» ПИКоАП протокол об административном правонарушении должен содержать в себе следующие сведения:
- дату и место его составления;
- должность, фамилию, имя и отчество лица, составившего протокол;
- сведения о лице, в отношении которого ведется административный процесс;
- время, место и обстоятельства совершения административного правонарушения с указанием на часть статьи, статью Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), предусматривающую ответственность за данное правонарушение;
- фамилии, имена и отчества, адреса потерпевших и свидетелей, если они имеются;
- отметку о том, что лицу, в отношении которого ведется административный процесс, разъяснены его права и обязанности;
- перечень материалов, прилагающихся к протоколу об административном правонарушении;
- иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Дата и место составления протокола об административном правонарушении должны соответствовать именно тем, которые имеют место на момент составления именно данного протокола. Тот факт, что доказательства собирались в иное время и в других административно-территориальных единицах, не имеет значения.
Составляет протокол и соответственно указывает себя в качестве лица, ведущего административный процесс, только то лицо, которое имеет на это полномочия в соответствии с ПИКоАП, а также ведомственными документами, которые наделяют такой компетенцией должностных лиц государственных органов. Вместе с тем, поскольку до момента составления протокола об административном правонарушении могут проводиться процессуальные действия, ПИКоАП не обязывает, чтобы все процессуальные действия проводились на стадии подготовки к рассмотрению и протокол об административном правонарушении составлялся одним и тем же лицом. Эти лица могут быть различными, но должны обладать аналогичной компетенцией по подготовке дела к рассмотрению и составлению протокола об административном правонарушении. В силу этого на практике зачастую имеют место случаи, когда подготовка дела ведется последовательно несколькими должностными лицами. При этом не всегда понятно, на основании чего, с какого момента и до какого момента материалы дела находились у того либо иного лица, ведущего административный процесс. Приемлемым в данном случае представляется положение, используемое в уголовном процессе, согласно которому о передаче дела и получении его к своему производству составляется отдельное постановление. ПИКоАП же пока не дает возможности для подобного упорядочивания процедуры обращения с делом об административном правонарушении.
Как уже было ранее указано, протокол об административном правонарушении составляется лишь в том случае, когда установлено лицо, подлежащее привлечению к административной ответственности. Это касается как конкретного обнаружения того либо иного виновного физического, юридического лица или индивидуального предпринимателя, так и установления всех необходимых данных о нем.
Сведения о лице, в отношении которого ведется административный процесс, варьируются в зависимости от того, является им физическое лицо, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель.
В отношении физического лица отражаются следующие сведения: фамилия, имя, отчество; число, месяц и год рождения; пол; идентификационный номер; место рождения (страна, область, район, населенный пункт); место жительства (страна, область, район, населенный пункт, адрес, телефон); гражданство; образование; место работы (учебы), рабочий телефон; занимаемая должность; семейное положение; документ, удостоверяющий личность, дата его выдачи и государственный орган, его выдавший.
Применительно к индивидуальному предпринимателю заполняются следующие сведения: фамилия, имя, отчество; число, месяц и год рождения; пол; идентификационный номер; место рождения (страна, область, район, населенный пункт); место жительства (страна, область, район, населенный пункт, адрес, телефон); гражданство; образование; место работы (полное наименование индивидуального предпринимателя, свидетельство о государственной регистрации и адрес государственной регистрации индивидуального предпринимателя, государственный орган, выдавший свидетельство); учетный номер плательщика; семейное положение; документ, удостоверяющий личность, дата его выдачи и государственный орган, его выдавший; реквизиты расчетного счета.
В отношении юридического лица: полное наименование; место нахождения; учетный номер плательщика; сведения о государственной регистрации; фамилия, имя, отчество руководителя; фамилия, имя, отчество представителя юридического лица; документ, подтверждающий полномочия представителя юридического лица; юридический и фактический адреса.
Обстоятельства совершенного правонарушения включают полное изложение всех признаков, входящих в объективную (действие или бездействие, время, место, способ, орудия и средства, имеющиеся последствия и их характер, причинно-следственная связь между деянием и последствиями и др.) и субъективную стороны (умысел или неосторожность) состава административного правонарушения, с указанием на лицо, в отношении которого ведется административный процесс, а также (при наличии) на предмет административного правонарушения и потерпевшего. После изложения указанных обстоятельств обязательна квалификация совершенного административного правонарушения со ссылкой на соответствующую часть и статью Особенной части КоАП.
Далее в протоколе должен быть отражен факт ознакомления лица, в отношении которого ведется административный процесс, с его правами и обязанностями, предусмотренными ст. 4.1 ПИКоАП, а также наличие или отсутствие ходатайства об участии в деле об административном правонарушении защитника (представителя). Лицом, в отношении которого ведется административный процесс, может быть заявлено ходатайство об участии как любого, так и конкретного лица в качестве защитника. При участии при составлении протокола об административном правонарушении в качестве защитника (представителя) указываются также наименование юридической консультации и номер ордера на участие в деле. Кроме того, здесь же должна находиться отметка о разъяснении защитнику (представителю) его прав и обязанностей, предусмотренных ст. 4.4 — 4.5 ПИКоАП. Если же в деле участвует представитель юридического лица, то в протоколе об административном правонарушении ставится отметка об ознакомлении его с правами и обязанностями по ст. 4.4 ПИКоАП.
Если физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, или представитель юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, не владеют языком, на котором ведется производство, то в протоколе об административном правонарушении отражается также и приглашение переводчика. Переводчику под роспись разъясняются его права, обязанности и ответственность за дачу заведомо ложного перевода или за отказ от исполнения своих обязанностей. Указываются его фамилия, имя, отчество, место жительства и работы, а также документ, подтверждающий его квалификацию. В качестве такого документа могут указываться диплом о наличии высшего образования по соответствующей специальности и квалификации, сертификат о прохождении образовательных курсов и т.п. В случаях привлечения так называемого натурального носителя языка его знание может подтверждаться наличием паспорта соответствующего государства.
При отсутствии заявленных ходатайств, а также необходимости приглашения указанных участников процесса в протоколе об административном правонарушении должна быть сделана либо запись «ходатайств не заявлено» в строке о ходатайствах, либо запись «не участвовал» напротив строки о наличии соответствующих участников.
Совершенным административным правонарушением физическому лицу может быть причинен вред жизни или здоровью либо имущественный или моральный вред, а также юридическому лицу — имущественный вред или вред деловой репутации. Такие лица признаются в соответствии с ч. 1 ст. 4.2 ПИКоАП потерпевшими. Отдельное решение в виде постановления в таком случае не принимается, но потерпевший или представитель юридического лица — потерпевшего могут опрашиваться протоколом опроса. В отношении потерпевшего в протоколе об административном правонарушении указываются его фамилия, имя, отчество, адрес проживания. Несмотря на то, что в ст. 10.2 ПИКоАП нет указания на отметку об участии представителя юридического лица — потерпевшего, представляется, что аналогичные сведения должны быть указаны и о нем. Это связано с тем, что именно представитель юридического лица должен опрашиваться и выступать в деле в качестве законного участника от имени потерпевшего юридического лица.
Если потерпевший является несовершеннолетним или недееспособным, то его интересы в деле представляет законный представитель. Как и в отношении потерпевшего, об участии в деле законного представителя не выносится отдельного постановления. Он участвует в порядке личной явки и фиксации его как законного представителя в каком-либо протоколе. В протоколе об административном правонарушении этот участник административного процесса должен расписаться об ознакомлении его с правами, обязанностями по ст. 4.3 ПИКоАП.
При доказывании в деле об административном правонарушении могут также использоваться объяснения свидетелей (как зафиксированные в протоколах опроса, так и нет). В этом случае сведения о фамилии, имени, отчестве и месте жительства свидетелей отражаются в протоколе об административном правонарушении. Если в материалах дела об административном правонарушении отсутствуют протоколы опроса указанных свидетелей, то в протоколе об административном правонарушении, кроме прочего, свидетелям под роспись разъясняются их права, обязанности, предусмотренные ст. 4.6 ПИКоАП, а также административная ответственность за дачу заведомо ложных объяснений и за отказ от исполнения своих обязанностей.
Все собранные по делу об административном правонарушении доказательства, подтверждаемые соответствующими документами и вещественными доказательствами, перемещаются вместе с материалами дела. В силу этого в протоколе об административном правонарушении указывается перечень документов, которые прилагаются к данному протоколу. К этим документам могут относиться: акты и иные материалы проверок и ревизий, рапорты о выявленном административном правонарушении, протоколы процессуальных действий, заключения экспертов, справки специалистов, материалы служебных проверок и служебных расследований, материалы уголовных дел и любые другие документы, могущие содержать в себе доказательственную информацию.
В протоколе об административном правонарушении также могут отражаться результаты проведенных процессуальных действий, если протоколы их осуществления не составлялись. Это касается, прежде всего, административного задержания, личного обыска задержанного лица, осмотра места совершения административного правонарушения и др. Такой способ фиксации целесообразен в случае очевидности факта административного правонарушения, установления и наличия лица, его совершившего, а также наличия достаточных доказательств виновности такого лица (при отсутствии обстоятельств, указанных в ст. 10.3 ПИКоАП).
В зависимости от наличия или отсутствия при составлении протокола об административном правонарушении физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, представителя юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, возможно наличие нескольких ситуаций, влекущих различный порядок составления данного протокола:
- лицо, в отношении которого ведется административный процесс, известно, протокол составляется непосредственно по совершении административного правонарушения в присутствии физического лица или представителя юридического лица;
- лицо, в отношении которого ведется административный процесс, известно, оно в установленном порядке извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, физическое лицо или представитель юридического лица прибыли для составления протокола;
- лицо, в отношении которого ведется административный процесс, известно, оно в установленном порядке извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, физическое лицо или представитель юридического лица не явились для составления протокола.
В первом случае составление протокола об административном правонарушении и ознакомление с ним не составляет проблем, поскольку все материалы составляются на месте и в присутствии необходимых лиц. Во втором и третьем случаях обязательным является извещение лица, в отношении которого ведется административный процесс, о точных времени, дате и месте составления протокола об административном правонарушении. Извещение должно производиться заблаговременно, в письменной форме, через почтовые отделения на адрес постоянного проживания (местонахождения) физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, по его месту работы (в случае необходимости) или на адрес регистрации юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс.
В соответствии с ч. 4 ст. 10.2 ПИКоАП физическое лицо и представитель юридического лица, в отношении которых ведется административный процесс, имеют право делать замечания и давать объяснения по поводу содержания протокола об административном правонарушении. Эти замечания и объяснения могут касаться любых сведений, содержащихся в данном протоколе, но не должны выходить за предмет его содержания. Так, объяснения указанных лиц могут касаться совершенного административного правонарушения и его обстоятельств лишь в том случае, если по данному поводу ранее не составлялся протокол опроса. В иных случаях протокол об административном правонарушении не должен подменять собой протоколы проведенных процессуальных действий. Не должен он также подменять и поводы к началу административного процесса. Так, если в объяснениях лица содержится информация о совершении данного или иного административного правонарушения конкретным другим лицом, то от опрашиваемого должно отбираться отдельное заявление о совершении административного правонарушения или должен составляться отдельный протокол устного заявления.
Замечания и объяснения физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, представителя юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, вносятся в протокол об административном правонарушении. По желанию указанных участников процесса они могут собственноручно отразить свои замечания и объяснения как в этом протоколе, так (при необходимости) и в отдельном приложении к нему.
Кроме того, в протоколе могут быть указаны дата, время и место рассмотрения дела об административном правонарушении, если дело рассматривается компетентным (вышестоящим) должностным лицом соответствующего государственного органа.
После заполнения протокола должностным лицом, ведущим административный процесс, ознакомления с ним физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, представителя юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, внесения замечаний, дополнений, изложения объяснений указанные лица подтверждают факт ознакомления собственной подписью. В случае отказа от подписи этих участников процесса должностное лицо, ведущее административный процесс, делает об этом запись в протоколе. Примерное содержание ее может быть следующим: «Представитель юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, Иванов И.И. от подписи отказался». Хотя законом это не предусмотрено, но здесь же может быть указана и мотивировка отказа от подписи или запись о ее отсутствии. Копия протокола об административном правонарушении под расписку вручается физическому лицу, в отношении которого ведется административный процесс, представителю юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс.
После этого протокол об административном правонарушении следует считать составленным. С данного момента у должностного лица, ведущего административный процесс, в соответствии со ст. 10.26 ПИКоАП возникает обязанность принять решение об окончании подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения. Это, в свою очередь, влечет необходимость уведомить о принятом решении всех заинтересованных участников административного процесса. Уведомление можно сделать устно, если эти участники присутствовали при составлении протокола об административном правонарушении, или письменно — в иных случаях с учетом времени для их прибытия и ознакомления с материалами дела.
С момента уведомления физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, представитель юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, потерпевший, законный представитель, представитель, защитник при заявлении ходатайства должностному лицу, ведущему административный процесс, имеют право ознакомиться с материалами дела об административном правонарушении. Это ходатайство может заявляться как устно, так и письменно. Факт ознакомления, заявленные ходатайства по делу об административном правонарушении отражаются в протоколе об административном правонарушении и подтверждаются подписью соответствующего участника административного процесса.
На практике все вышеуказанные действия безо всякого нарушения процессуальной формы обычно сводятся в единую запись:
- о получении копии протокола об административном правонарушении;
- об уведомлении об окончании подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению;
- об ознакомлении с материалами дела об административном правонарушении;
- о наличии или отсутствии ходатайств и замечаний по делу об административном правонарушении.
Под этой записью соответствующий участник административного процесса ставит дату ознакомления и свою подпись.
Если физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, или представитель юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, извещенные должным образом о необходимости прибыть для составления протокола, не прибыли или не заявили ходатайства о перенесении сроков составления протокола по заслуживающим внимания обстоятельствам, то вынесенный протокол об административном правонарушении вступает в законную силу и подготовка дела об административном правонарушении оканчивается. Копия данного протокола для подписи отправляется указанным лицам в течение трех дней со дня его составления. При этом в срок трех дней засчитывается и день составления протокола.
С момента окончания подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения само дело должно быть направлено в суд, орган, ведущий административный процесс, уполномоченный его рассматривать. Дело направляется в подшитом виде, с пронумерованными страницами, со всеми материалами, прилагаемыми к протоколу об административном правонарушении, и вещественными доказательствами. Указанные материалы и объекты должны быть указаны в соответствующем сопроводительном письме.
Сроки направления дела различны. Если дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в течение суток с момента поступления (ч. 2 ст. 11.2 ПИКоАП), оно должны быть направлено немедленно по принятии процессуального решения об окончании дела об административном правонарушении и исчерпании всех иных связанных с этим вопросов. Слово «немедленно» представляет собой не какой-либо определенный срок, а оценочную категорию. Она означает, что при отсутствии каких-либо иных препятствий дело должно быть направлено в срок, необходимый в процессе нормального функционирования документооборота и делопроизводства в государственных органах. Все иные категории дел об административных правонарушениях направляются в орган, уполномоченный их рассматривать, в течение пяти суток с момента окончания подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения. При этом началом исчисления этих пяти суток является следующий день после окончания подготовки дела к рассмотрению. Такая трактовка вытекает из легального толкования термина «процессуальный срок», определяемого ст. 1.4 ПИКоАП.