Одной из важнейших политико-правовых проблем, имеющих не только научно-теоретическое, но и большое практическое значение, является дефиниция административной ответственности. Этому понятию уделяется особое внимание. Эта тема остается актуальной, приковывает к себе внимание юристов и в настоящее время.
Специалистами справедливо отмечается, что административная ответственность, так же как и уголовная, гражданская и дисциплинарная, является одним из видов юридической ответственности, которая устанавливается государством через издание правовых норм, определяющих основания ответственности, меры, применяемые к правонарушителям, порядок рассмотрения дел о правонарушениях, исполнения мер ответственности [1, с. 292].
В административном праве, как и в правовой литературе, существует дискуссия относительно соотношения следующих понятий: “меры административного принуждения” и “административная ответственность”, “административно-правовая санкция” и “административная ответственность”. На наш взгляд, указанные понятия требуют своего рассмотрения и более точной дефиниции.
Стоит отметить, что в научной литературе группа авторов рассматривает административную ответственность как меру административного взыскания и восстановительную меру. Другие ученые излагают позицию, что административная ответственность есть реализация мер взыскания, мер пресечения и восстановительных мер, то есть учитывают еще меру пресечения. Третья группа авторов к административной ответственности относит меру взыскания и меру пресечения. В свою очередь противоречивую позицию занимает И.А.Галаган, который утверждает, что “меры административно-предупредительные и соответствующие им санкции никоим образом не могут относиться к объему административной ответственности” [2, с. 40]. Автор придерживается узкой трактовки объема административной ответственности, при этом характеризуя ее как реализацию административных взысканий. На его взгляд, под административной ответственностью следует понимать применение в установленном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами административных взысканий, которые сформулированы в санкциях административно-правовых норм, содержащих государственное и общественное осуждение, порицание личности и противоправного деяния, выражающееся в негативных для них последствиях, которые они обязаны исполнить, и преследующие цели их наказания, исправления и перевоспитания, а также охраны общественных отношений в сфере советского государственного управления [2, с. 41]. Такое определение понятия “административная ответственность” достаточно емко, оно рассматривает административную ответственность в качестве сложного, многогранного явления, затрагивая все его аспекты. Но понятие административной ответственности должно быть определено и с другой стороны, а именно как правового института, призванного регулировать все отношения и вопросы борьбы с административными правонарушениями. Соответственно нужно различать понятия административной ответственности как правового явления и как административно-правового института [2, с. 41].
Однако И.И.Веремеенко, к примеру, отмечает, что административная ответственность представляет собой реализацию всех административно-правовых санкций [3, с. 161]. Но данное определение может быть приемлемо для так называемой материальной ответственности, когда установленные обязанности следуют из санкций определенного правонарушения, а также могут быть выполнены правонарушителем добровольно. При этом вышеизложенное не следует относить к административной ответственности, поскольку предъявление конкретному лицу обвинения в правонарушении, исследование обстоятельств дела государственными органами и (или) должностными лицами предшествуют реализации санкции.
Считаем, что применение в соответствии с законом административно-правовых санкций к правонарушителю, а также мер государственного принуждения есть лишь процессуальный аспект административной ответственности. В соответствии с Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП) главным требованием является законность и обоснованность применения административной ответственности к правонарушителю, а именно: установление самого факта совершения им противоправного деяния, а также применение соответствующей правонарушению меры ответственности. Поскольку понятие административной ответственности более широкое и содержит в себе и материальный аспект, то, полагаем, определение, данное И.И.Веремеенко, не полное и не исчерпывающее. Необходимо также отметить, что обязанность лица, совершившего правонарушение, быть приверженным мерам государственного принуждения и есть сам материальный аспект административной ответственности. К тому же материальный закон сводится к тому, что административная ответственность может применяться только за деяние, которое предусмотрено Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), и только в порядке, определенном КоАП.
Даже если исходить из того, что нормы административного законодательства изложены идеально, то все равно необходимо детальное исследование понятия административной ответственности. Анализ литературы, посвященной административной ответственности, позволяет отметить, что она выступает одним из способов правовой защиты общественных отношений, что обусловлено потребностью развития этих отношений. Д.Н.Бахрах утверждает, что административная ответственность – это особый вид юридической ответственности, которому присущи все ее признаки [4, с. 517]. Он отмечает, что административная ответственность как средство охраны правопорядка определена на законодательном уровне и заключается в следующем: 1) применении административно-правовых санкций; 2) применяется за виновное общественно опасное административно наказуемое деяние; 3) сопровождается государственным и общественным осуждением в отношении правонарушителя; 4) связана с неблагоприятными последствиями для правонарушителя.
Административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами. Административное принуждение – это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении органами государственного управления в порядке, закрепленном нормами административного права, принудительных мер к правонарушителям с целью защиты охраняемых правом общественных отношений [5, с. 9]. Целесообразно констатировать, что административная ответственность является составляющей административного принуждения, в научном понимании они соотносятся как часть и целое соответственно. Однако административное принуждение входит в объем понятия государственного принуждения. Если государственное принуждение – это совокупность мер психического, физического и иного воздействия, применяемых уполномоченными субъектами для того, чтобы обеспечить общественный порядок, то административное принуждение основано на нормах административного законодательства. В связи с тем что юридическая ответственность является правовой формой государственного принуждения, В.М.Манохин административную ответственность отождествлял с административным принуждением, что, на наш взгляд, недопустимо, поскольку нельзя сравнивать целое и его составляющую [6, с. 8].
Многие ученые дифференцируют указанные понятия через призму мер принуждения. Так, Б.М.Лазарев утверждает, что нельзя отождествлять понятия “административная ответственность” и “административное принуждение”, поскольку второе значительно шире. Меры административного принуждения делятся на административные взыскания, меры административного пресечения и административно-предупредительные меры [7, с. 21].
В свою очередь, меры административной ответственности являются лишь одной из множества составляющих административно-правового принуждения. Их реализация в сфере государственного управления является вспомогательным средством для наиболее оптимального решения задач управления. Приоритет убеждения в государственном управлении, наличие иных мер принуждения помимо мер ответственности предопределяют назначение ответственности как крайнего средства государственно-управленческой деятельности [8, с. 69].
Общеизвестно, что в сферу административного принуждения помимо реакции государства на правонарушение входят меры предупреждения и пресечения соответствующих правонарушений. Так, реализация последних представляет собой сферу вне рамок административной ответственности, что может иметь место в применении их административно-юрисдикционными органами для охраны общественного порядка.
При этом не стоит административную ответственность отождествлять с мерой государственного принуждения или реакцией государства на нарушение административно-правовых норм. В научной литературе распространена точка зрения, что административная ответственность имеет по отношению к правонарушителю государственно-властный, принудительный характер. Однако стоит отметить, что ученые, придерживающиеся вышеизложенной точки зрения, не принимают во внимание то, что административная ответственность и государственное принуждение – разные, не тождественные понятия. Само слово “мера” не дает дифференцировать ответственность как таковую. Наконец, наказание можно определить через государственное принуждение. Очевидно, что ответственность и наказание – одно и то же, а их отождествление само по себе недопустимо. Поэтому представляется необходимым поиск новых подходов к понятию административной ответственности.
Стоит обратиться к словарю по административному праву, где под административной ответственностью понимается самостоятельный вид юридической ответственности физических и юридических лиц, установленной законодательными актами в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций, охраны природных ресурсов, всех форм собственности, безопасности, охраны общественного порядка, а также порядка осуществления государственной власти [9, с. 8]. В этом определении под административной ответственностью понимается вид юридической ответственности, субъектами которой могут быть физические и юридические лица. Такая ответственность устанавливается административным законом и направлена на охрану общественного порядка, прав и свобод человека, собственности.
Из обилия определений административной ответственности следует то, что мнения большинства ученых-административистов по этому вопросу разнятся. Ученые не пришли к общей точке зрения в отношении этого понятия. Однако все они солидарны с тем, что административная ответственность реализуется в наложении административных взысканий. Как видно из многообразия емких определений, в научной литературе даются разные понятия административной ответственности, которые определяют разные ее черты. Административную ответственность можно определить через форму, но это нежелательно. Если же административная ответственность – это форма, то ее содержанием является применение административных взысканий. Другими словами, административные взыскания применяются в рамках административной ответственности. Значит, не форма проявляется, а административные меры воздействия проявляются через эту форму. Форма не может проявляться. Она – внешнее очертание, наружный вид административных взысканий [10, с. 197].
Некоторые ученые конкретизируют понятие административной ответственности, включая в ее определение субъектов. Так, Б.Н.Габричидзе пишет, что административная ответственность применяется “к лицам (физическим и юридическим лицам), совершившим административное правонарушение” [11, с. 266].
Особенно дискуссионным является вопрос о юридических лицах как субъектах административной ответственности.
Так, А.Н.Крамник, анализируя это определение, не соглашается с тем, что юридические лица являются субъектами административных правонарушений. Он говорит, что совершают деяния их работники, которых нельзя отождествлять с самим юридическим лицом [10, с. 267]. На наш взгляд, юридическое лицо – это в первую очередь организация (лицо), которая обладает обособленным имуществом, правами на него, выступает от своего имени, имеет обязанность и несет ответственность от имени юридического лица. Можно отметить, что впервые административная ответственность юридических лиц была введена КоАП. Ранее советское административное законодательство не признавало юридические лица в качестве субъекта административной ответственности, за определенным исключением юридические лица не относились к числу субъектов административной ответственности.
Поскольку административная ответственность основывается на принципе виновной ответственности, наличие вины юридического лица является обязательным условием наступления административной ответственности. В статье 3.5 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что этим юридическим лицом не были соблюдены нормы (правила), за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и данным лицом не были приняты все меры по их соблюдению.
Другим важнейшим принципом административной ответственности является принцип равенства перед законом. В соответствии с частью 4 статьи 4.2 КоАП юридические лица, привлекаемые к административной ответственности, равны перед законом и подлежат административной ответственности независимо от формы собственности, места нахождения, организационно-правовой формы и подчиненности, а также других обстоятельств. Согласно части 9 статьи 4.2 КоАП административное взыскание, налагаемое на юридические лица, не имеет целью причинение вреда их деловой репутации.
Важным проблемным вопросом административной науки продолжает оставаться выработка не просто концептуальных идей, а концепции вины юридического лица в случае привлечения к административной ответственности за нарушение таможенного, хозяйственного, налогового законодательства.
В свою очередь, в отношении юридических лиц в качестве признака административной ответственности предусмотрен критерий “степень общественной опасности” административного правонарушения. В таком случае применительно к юридическому лицу проблемно сформулировать понятие и сами признаки его вины как коллективного субъекта и органа управления.
В соответствии с требованиями пункта 3 части 1 статьи 6.2 ПИКоАП по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность юридического лица в случае, когда статьей Особенной части КоАП предусмотрена ответственность юридического лица.
В отличие от вины физического лица вина юридического лица является составляющей объективной стороны совершенного административного правонарушения. Презюмируется, что, будучи субъектом таких правоотношений, лицо знает о существовании установленных правил и оно обязано обеспечить их выполнение. Поэтому при доказывании вины юридического лица следует определять и доказывать материалами дела все указанные обстоятельства в совокупности.
Необходимо отметить, что при отсутствии вины юридического лица административная ответственность к нему применяться не может. Поэтому нужно определить понятие и содержание термина “вина юридического лица”.
Проблема понимания термина заключается в том, что вина касательно юридических лиц толкуется по-другому, чем вина физических лиц. Общеизвестно, что юридическое лицо не имеет разума и психики. Полагаем, что тогда само определение степени вины юридических лиц через термины “умысел” или “неосторожность” с учетом интеллектуального и волевого моментов в некоторых случаях оказывается бессмысленным.
В юридической литературе наличествует двойственная природа термина “вина юридического лица” с объективной и субъективной точек зрения. Так, объективная вина – это вина организации с учетом характера виновного противоправного совершенного (непредотвращенного) деяния юридического лица, такая вина обусловлена объективной стороной состава правонарушения.
Субъективная вина – это вина должностного лица организации (работника), совершившего противоправное деяние в своей организации.
При уяснении объективной или субъективной вины необходимо учитывать специфику правоотношений. Есть такие публично-правовые правоотношения, при которых невозможно привлечь к административной ответственности одно должностное лицо как субъективную сторону правонарушения. Например, в сфере таможенных правоотношений при привлечении к административной ответственности следует учитывать множественность субъектного состава правонарушения и соответственно при доказывании вины субъектов правоотношений их четко разграничить, к примеру собственников товаров, перемещаемых через таможенную границу, или лиц, действующих по поручению собственника. В случае нарушения организацией таможенных правил перевозок появляется проблема выбора вины (объективного или субъективного аспекта изложенного выше).
Субъективный подход к вине и вытекающее из него конструирование вины юридического лица через представителей можно обосновать тем, что правоспособность юридического лица реализуется через его органы. Другими словами, если юридическое лицо – это мнимая организация, то вину следует применить к представителям юридического лица как физическим лицам, учитывая их реальную вину и психическое отношение к содеянному, то есть вина рассматривается как субъективный признак состава правонарушения.
В свою очередь, такая конструкция вины (через субъективный аспект) имеет противоречивый характер в сфере нарушений таможенных правил. С одной стороны, она позволяет считать виновной ответственность собственника товаров за противоправные действия (бездействие) своих представителей по гражданско-правовым договорам (таможенного брокера, лица, перемещающего товары) при нарушении ими (представителями) таможенных правил при перемещении товаров собственника (вину этих представителей – юридических лиц можно сконструировать через вину их представителей – физических лиц). С другой стороны, возможны и в корне противоположные рассуждения. Так, вина юридического лица за действия своих представителей (юридических лиц, являющихся таможенными брокерами или декларантами) отсутствует, поскольку в гражданских правоотношениях (а именно они имеют место между представителем и представляемым: договоры поручения, комиссии и другие) действует презумпция добросовестности участников гражданского оборота (Гражданский кодекс Республики Беларусь).
Таким образом, к примеру, показывается, что привлечение к административной ответственности за нарушение таможенных правоотношений является затруднительным, поскольку, как излагалось выше, вина юридического лица в субъективном аспекте представляет собой вину представителей этого юридического лица. Более того, руководствуясь принципом презумпции невиновности, привлечь лицо к административной ответственности за совершение таможенного правонарушения при вине в субъективном понимании фактически невозможно.
Сущность вины юридического лица может быть рассмотрена через совокупность индивидуального, психического, социального и правового аспектов. Психический аспект вины юридического лица проявляется через поступки физических лиц. Основой волевой деятельности юридического лица служит поступок физического лица. В нем отражаются волевой, интеллектуальный и эмоциональный моменты сознательного волевого акта.
Индивидуальный аспект вины юридического лица отражает связь деятельности юридического лица и его ответственности. Лицо ответственно в той степени, в какой правонарушение субъектно, то есть является его деянием, выражает его отрицательное отношение к общественным ценностям. Социальный аспект вины юридического лица проявляется в отрицательном отношении юридического лица как организации физических лиц к общественным ценностям. Это отношение вызывает осуждение (порицание), а значит, и негативную оценку обществом и государством противоправного деяния и лица, его совершившего. Способность осуществлять деятельность самостоятельно, согласовывать ее с требованиями общества служит основой реакции со стороны общества и государства. Правовой аспект вины юридического лица отождествляет его отрицательное отношение к общественным ценностям и обществу в целом, вызывающее осуждение (порицание) от имени общества и государства. Таким образом, вина юридического лица выступает как отрицательное отношение юридического лица, основанное на психическом отношении его физических лиц к совершенному деянию, его последствиям, к общественным ценностям и обществу в целом, вызывающее осуждение (порицание) от имени общества и государства. Она может быть установлена в каждом конкретном правонарушении [8, с. 62].
Стоит отметить, что юридическое лицо может действовать, а действия разумные требуют волевого процесса. Однако юридическое лицо бестелесно, следовательно, о наличии какой бы то ни было реальной воли речи идти не может. Поскольку воля участвует в формировании такого основополагающего понятия, как вина, то, следовательно, отсутствие реальной воли означает отсутствие вины и в итоге – отсутствие полного состава правонарушения.
Волю юридического лица в итоге выражают физические лица, в пределах компетенции наделенные полномочиями по управлению его делами. Здесь можно использовать понятие “групповая воля”. Групповая воля в отличие от индивидуальной представляет собой арифметическое суммирование волеизъявлений физических лиц. Совпадение и согласование желаний образуют общие или доминирующие желания, а затем коллективное волеизъявление. К примеру, на общем собрании участников общества с ограниченной ответственностью формируется групповое волеизъявление по вопросам деятельности общества.
Волю юридического лица может формировать и один человек – единоличный руководитель организации, например учредитель частного унитарного предприятия, принявший на себя руководство предприятием. В таком случае возможно применение категории “компетенция”.
Введение в КоАП понятия ответственности юридических лиц породило еще одну проблему – двойной ответственности.
Так, в соответствии с частью 7 статьи 4.8 КоАП наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное должностное лицо юридического лица, равно как и привлечение к административной ответственности должностного лица юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
По мнению отдельных юристов, деяния юридического лица должны идентифицироваться с действием либо бездействием его представителей, которые могут совершать административные проступки в соответствии с традиционным пониманием вины как умышленно, так и неосторожно. Таким образом, по их мнению, вина юридического лица выражается в виновном поведении его представителей и работников, действовавших от имени юридического лица в его интересах при исполнении своих трудовых обязанностей.
Коллективное волеизъявление юридического лица либо компетенция его органа не идентичны понятию вины физического лица. А именно понятие вины является ключевым в определении степени противоправности того либо иного деяния. КоАП, предусмотревший вину юридического лица, на наш взгляд, необоснованно применил принцип двойной ответственности, преследуя, в первую очередь государственный интерес и подведя под этот интерес дискуссионную теоретическую базу виновности юридического лица.
В науке также стоит вопрос о привлечении юридического лица, находящегося в процессе реорганизации, к административной ответственности. Ответственность может быть наложена лишь на лицо, совершившее административное правонарушение. Необходимо в этом случае иметь в виду, что правопреемство бывает двух форм: генеральное и сингулярное. Так, при генеральном правопреемстве к ответственности будет привлечено то юридическое лицо, к которому в результате реорганизации переходят права и обязанности, то есть вновь возникшее (присоединение, слияние, преобразование). При сингулярном правопреемстве (разделение, выделение) права и обязанности реорганизованного юридического лица переходят к вновь образуемым юридическим лицам. Однако проблемой является факт определения того лица, которое будет нести административную ответственность за правонарушение: при выделении – то юридическое лицо, из которого выделяется новое. По мнению Д.А.Плетенева, при разделении юридических лиц необходимо уделять внимание непосредственно выявлению совершенных ими правонарушений. В том случае, когда правонарушение не выявлено до окончания процедуры реорганизации в форме разделения и вновь создаваемые юридические лица прошли регистрацию в установленном порядке, дело об административном правонарушении должно быть прекращено в связи с ликвидацией юридического лица – правонарушителя. Если правонарушение выявлено в процессе реорганизации, то реорганизация должна быть приостановлена до вынесения решения по делу и исполнения взыскания. Лучшим решением вопроса о наложении административного взыскания при реорганизации юридического лица является отказ от применения мер административной ответственности тогда, когда процесс реорганизации завершен. Выявление административного правонарушения, процедура его рассмотрения и исполнения должны приостанавливать реорганизацию [8, с. 37]. Представляется, что такой подход является наиболее верным и согласованным со всеми требованиями законодательства.
В КоАП дано легальное определение административной ответственности. Так, административная ответственность выражается в применении административного взыскания к физическому лицу, совершившему административное правонарушение, а также к юридическому лицу, признанному виновным и подлежащему административной ответственности в соответствии с КоАП (статья 4.1 КоАП).
Очевидно, что определение административной ответственности, закрепленное в законодательстве, недостаточно емкое и не учитывает всех признаков административной ответственности. Однако это объясняется тем, что в законодательстве не учтешь всех признаков, т.к. определение будет объемным, что составит некоторые трудности для правоприменителей.
Однако в КоАП предусмотрено два существенных признака административной ответственности:
- административная ответственность выражается в применении административного взыскания;
- основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения, то есть совершение проступка влечет административную ответственность.
Кроме того, в этом определении отражены субъекты административной ответственности. Также неправильно будет отождествлять административную ответственность только в качестве применения мер наказания. Такое рассмотрение вопроса значительно уже. В связи с этим в науку административного права переносятся положения уголовного права. В уголовном праве ответственность существует не отдельно от меры наказания. Применение административного взыскания в системе ответственности выступает в качестве конкретной меры административного взыскания. Можно полагать, что не совсем правильно понимать под административной ответственностью административное взыскание, налагаемое должностным лицом в отношении лица, совершившего административное правонарушение. Неверно данное утверждение в отношении административной ответственности, поскольку в соответствии с законодательством военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам. Однако есть исключение: за нарушение правил дорожного движения, правил охоты и в некоторых других случаях данные субъекты несут административную ответственность.
Рассмотрев определения административной ответственности в научной литературе и законодательстве, мы считаем, что наиболее полным является подход к этому вопросу И.А.Галагана. Автор попытался отразить черты административной ответственности, как основные, так и специальные, а также включить в определение административной ответственности последствия совершения противоправного виновного деяния и цели наложения административной ответственности. Отметим, что при этом единственным упущением является отсутствие в нем самих субъектов административной ответственности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гавриленко, Д.А. Административное право: учеб. пособие / Д.А.Гавриленко, С.Д.Гавриленко; под ред. Д.А.Гавриленко. – Минск: Амалфея, 2002. – 416 с.
2. Галаган, И.А. Административная ответственность в СССР / И.А.Галаган. – Воронеж: Изд. Воронежского ун-та, 1970. – 252 с.
3. Веремеенко, И.И. Административно-правовые санкции / И.И.Веремеенко. – М.: Юридическая литература, 1985. – 192 с.
4. Бахрах, Д.Н. Административное право: учеб. для вузов / Д.Н.Бахрах, Б.В.Россинский, Ю.Н.Старилов; под ред. Д.Н.Бахраха. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА, 2005. – 800 с.
5. Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н.Бахрах. – М.: БЕК, 1996. – 355 с.
6. Административная ответственность в СССР: монография / В.М.Манохин [и др.]; под общ. ред. В.М.Манохина, Ю.С.Адушкина. – Саратов: Изд. Саратовского ун-та, 1988. – 160 с.
7. Лазарев, Б.М. Административная ответственность / Б.М.Лазарев. – М.: Знание, 1985. – 64 с.
8. Плетенев, Д.А. Проблемы административной ответственности юридических лиц: дис. … канд. юрид. наук.: 12.00.14 / Д.А.Плетенев; Белорус. гос. ун-т. – Минск, 2004. – 190 с.
9. Словарь административного права / И.Л.Бачило [и др.]; под общ. ред. И.Л.Бачило. – М.: Фонд “Правовая культура”, 1999. – 318 с.
10. Крамник, А.Н. Административно-деликтное право. Общая часть: пособие для студентов вузов / А.Н.Крамник. – Минск: Тесей, 2004. – 288 с.
11. Габричидзе, Б.Н. Административное право Российской Федерации: учеб. пособие / Б.Н.Габричидзе, А.Г.Чернявский. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2008. – 677 с.