Понятие дисциплины и дисциплинарной ответственности в административном процессе

Вопрос о дисциплине в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления является значимым. Особенно актуальной эта тема является для Республики Беларусь, в которой государственный аппарат является многочисленным, имеет централизованное управление и функционирует по так называемой системе поощрений и наказаний.

Дисциплина в реализации государственных функций является важнейшей формой общественных связей, отношений, признанных и соблюдаемых в виде принятых норм, правил, традиций, алгоритмов и процедур реализации действий и операций в объеме своих полномочий. Дисциплина тесно связана с законностью, и, по существу, нарушению законности в большинстве случаев предшествуют дисциплинарные проступки. По справедливому мнению Г.В.Атаманчука, дисциплина имеет при этом самостоятельный смысл и значение, свой набор элементов, место и роль применения в области производства по административным делам, порядка привлечения лиц к административной ответственности, государственного управления в целом.

Существуют два различных мнения о дисциплине:

  1. под дисциплиной понимаются связи, отношения субъектов и объектов управления, регулируемые совокупностью норм, правил, алгоритмов, процедур и операций, выработанных в процессе рационального управления и утвержденных в виде определенных требований, то есть эти целесообразные связи, отношения формируются с помощью различных внешних форм и средств воздействия;
  2. под дисциплиной в государственном управлении понимается фактическое поведение государственных служащих, которое отражается в управленческих решениях и действиях, а также в служебном общении (в данном случае соблюдение своих полномочий при составлении протокола об административном нарушении — привлечении виновного лица к ответственности, рассмотрения административного дела по существу в органе, ведущем административный процесс).

Хотя автор и указывает на взаимосвязь этих двух мнений, но целесообразным считает выделить именно поведенческий аспект как реальное отношение государственных служащих к требованиям, выраженным в различных формах и средствах, направленных на обеспечение государственной дисциплины. На наш взгляд, здесь речь идет о форме и содержании государственной дисциплины и их следует рассматривать в процессе целостного единства, реализуемого не только индивидуально каждым государственным служащим, но и всеми вместе в объеме своих полномочий. Это выражается во взаимодействии всех участников административного процесса, т.к. объектом регулирования административно-правовых норм является поведение участвующих сторон (субъектов и объектов управления) в процессе разбирательства по административному правонарушению.

Дисциплина, по существу, является не только важнейшим компонентом обеспечения системности организации деятельности органа исполнительной власти, государственного управления, но и гарантией целостности их функционирования.

Дисциплина существенно влияет на эффективность управленческой деятельности, это особенно важно при оснащении аппаратов государственных органов, реализующих свои функции управления с помощью компьютерной техники и информационных технологий.

Не менее важным аспектом дисциплины в организации управленческой деятельности является рациональность действий, которая хотя и близка к понятию эффективности, но имеет другой смысл. Например, цель как рациональный желаемый результат определяют затрачиваемые на ее достижение ресурсы (финансовые, кадровые, временные, информационные и др.). Рациональность предполагает, прежде всего, минимально возможные затраты ресурса на достижение желаемого результата (рациональное использование времени очень важно в рамках административного процесса, ибо оперативность и качественность рассмотрения административных дел позволяет удовлетворить интересы наибольшего круга заинтересованных граждан). В этом плане рациональность ближе по смыслу к оптимальности, нежели к понятию эффективности.

Учитывая, что дисциплина в процессе организации и осуществления административного процесса имеет первостепенное значение, ее исследованию следует уделять большое внимание, т.к. должностное лицо государственного органа, привлекающее к административной ответственности гражданина, обязано качественно и добросовестно исполнять свои обязанности и обладать высокоморальными качествами. При отсутствии всего этого невозможна объективная оценка деяний других граждан.

Прежде всего подлежат изучению все формы, отражающие различные требования к дисциплине в сфере реализации функций и задач государственного управления, в первую очередь в органах исполнительной власти, государственного управления, так как они осуществляют повседневную оперативную деятельность по осуществлению внешних и внутренних функций и задач государства. Другим направлением является разработка и развитие различных форм и средств повышения личной ответственности за нарушение дисциплины и стимулирования высокой исполнительной дисциплины должностных лиц, осуществляющих административное производство. Необходима разработка и принятие Закона «О дисциплинарном уставе государственных служащих». На первом этапе к должностным лицам более высокого уровня государственного управления следует применять более жесткие требования к исполнительской дисциплине, учитывая застарелость этой наиболее актуальной проблемы. Наибольшее внимание в реализации требований дисциплины отводится нормам административного права. Эти нормы призваны под угрозой административных наказаний регулировать и охранять не только отношения в сфере административного права и административного процесса, но и общественные отношения в иных отраслях права.

Что касается непосредственно Республики Беларусь, то ярким примером контроля за соблюдением дисциплины является Директива Президента Республики Беларусь от 11.03.2004 N 1 «О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины», в которой одной из причин чрезвычайных ситуаций, нарушений трудовой дисциплины, производственного травматизма и дорожно-транспортных происшествий указано пьянство. Отмечено о наличии серьезных недостатков в функционировании системы обеспечения общественной безопасности, о неполном выполнении органами государственного управления своих задач в данной сфере и поручено исполнительным органам и организациям провести следующие меры дисциплинарного характера:

— повсеместно провести обследование объектов социально-бытового и культурного назначения независимо от форм собственности и принять необходимые решения о выполнении ремонтных работ и об эксплуатации строений, находящихся в аварийном и ветхом состоянии;

— организовать во всех коллективах и по месту жительства граждан обучение действиям в условиях чрезвычайных ситуаций;

— включить в перечень критериев оценки работы руководящих кадров всех уровней показатели состояния трудовой и исполнительской дисциплины, обеспечения безопасного труда в возглавляемых ими отраслях, областях, городах, районах и организациях;

— обеспечивать безусловное и немедленное расторжение контрактов с работниками за нарушение правил охраны труда и техники безопасности, повлекшее увечье или смерть, за причинение государству, юридическим или физическим лицам имущественного ущерба, за распитие спиртных напитков в рабочее время или по месту работы, а с руководителями — за необеспечение должной трудовой дисциплины подчиненных, сокрытие фактов нарушения ими трудовой и исполнительской дисциплины либо за непривлечение виновных лиц к ответственности, установленной законодательством;

— регулярно анализировать практику реагирования на обращения граждан. По выявлении фактов бюрократизма и волокиты, нарушения порядка рассмотрения обращений, определенного законодательством, незамедлительно принимать к виновным лицам меры материального и административного воздействия;

— принять необходимые решения:

  • о повышении персональной ответственности руководителей за выпуск и реализацию продукции, не соответствующей требованиям стандартов, неосуществление мер по соблюдению производственной дисциплины;
  • об усилении контроля за качеством разрабатываемой проектно-сметной документации, строительства, ремонта и реконструкции объектов производственного и социально-бытового назначения;
  • о возмещении материального ущерба, причиненного в результате нарушения законодательства, непринятия надлежащих мер по защите жизни и здоровья людей;

— принять необходимые решения либо в установленном порядке внести проекты соответствующих нормативных правовых актов:

  • о повышении безопасности дорожного движения и надежности эксплуатации транспортных средств, ответственности должностных лиц за незаконную регистрацию автотранспортных средств и необоснованную выдачу водительских удостоверений;
  • об усилении ответственности за управление транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения;
  • об увеличении платы за пользование природными ресурсами и оказание воздействия на окружающую среду, расширении применения мер стимулирования природоохранной деятельности.

В целом административное право осуществляет различные функции в определении, установлении и реализации дисциплинарной ответственности. В первую очередь это касается определения перечня субъектов (органов и должностных лиц), имеющих право налагать дисциплинарные взыскания.

У преобладающего большинства работников дисциплинарная ответственность регламентируется, как правило, нормами трудового и административного права. Для других категорий государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц эти отношения регламентированы специальными уставами, где указаны виды дисциплинарной ответственности и порядок их применения.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих — это установленные в законном порядке меры принудительного воздействия, применяемые к государственным служащим в порядке служебной соподчиненности, виновным в нарушениях норм и правил по осуществлению функций и задач государственной службы. Например, к нормативным актам, регулирующим порядок, виды и пределы наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, относятся: Закон Республики Беларусь от 14.06.2003 N 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» (далее — Закон о государственной службе); Указ Президента Республики Беларусь от 09.03.2011 N 98 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенных органов Республики Беларусь»; Указ Президента Республики Беларусь от 27.03.2008 N 181 «Об утверждении Положения о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь» и другие. В каждом из них содержатся основания привлечения к дисциплинарной ответственности, права органов исполнительной власти и их должностных лиц по наложению на своих подчиненных этих взысканий, виды дисциплинарных взысканий, а также порядок их наложения и способы обжалования.

В соответствии с п. 1 ст. 57 Закона о государственной службе за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей к государственным служащим могут применяться следующие меры дисциплинарного взыскания:

  • 1.1. замечание;
  • 1.2. выговор;
  • 1.3. предупреждение о неполном служебном соответствии;
  • 1.4. понижение в классе государственного служащего на срок до шести месяцев;
  • 1.5. увольнение с занимаемой должности в соответствии с Законом о государственной службе, законодательством о труде и иными законодательными актами.

Право же выбора меры дисциплинарного взыскания принадлежит руководителю соответствующего государственного органа. При выборе меры дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть дисциплинарного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая служба и поведение государственного служащего на государственной службе. Порядок и сроки применения дисциплинарных взысканий, органы, руководители, правомочные применять дисциплинарные взыскания, порядок обжалования, снятия и погашения дисциплинарных взысканий определяются законодательством о труде и иными актами законодательства.

В свою очередь, отмечается, что основания, порядок и особенности привлечения к дисциплинарной ответственности судей, прокурорских работников, работников таможенных органов устанавливаются законодательством.

Дисциплинарное взыскание может быть наложено только за дисциплинарный проступок, при совершении других деяний законом предусмотрена иная юридическая ответственность (административная, уголовная, материальная). Каждый государственный служащий несет персональную дисциплинарную ответственность за неправомерность только своих действий.

Законодательством определяется порядок проведения служебных расследований, применения дисциплинарных взысканий и обжалования. Например, до применения дисциплинарного взыскания от служащего должно быть затребовано письменное объяснение о причинах и условиях совершения проступка. Это способствует выявлению вины и является, по существу, одной из гарантий обоснованности наложения взыскания. Однако отказ государственного служащего, совершившего административный проступок, дать объяснение не препятствует возможности наложения на служащего дисциплинарного взыскания. Законодательством определено, что взыскания налагаются не позднее одного месяца со дня обнаружения (длящегося) или совершения проступка, при этом в этот срок не засчитывается время болезни служащего или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка, с которого начинается отсчет срока для наложения взыскания, считается день, когда лицу (руководителю), которому подчинен государственный служащий, стало известно о совершении дисциплинарного проступка. Законодательством определено, что дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения или обнаружения проступка. За каждый проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

Руководитель, наложивший на государственного служащего дисциплинарное взыскание, объявляет об этом в приказе (распоряжении) и объявляет о наказании служащему под расписку. При этом отказ от ознакомления с характером взыскания не влияет на обязательность исполнения объявленного взыскания.

Как правило, приказ (распоряжение) о наложении взыскания на служащего доводится до сведения личного состава государственного органа, где проходит службу привлекаемый к ответственности. Дисциплинарные взыскания в отличие от поощрений в трудовую книжку не записываются, за исключением случаев увольнения с государственной службы за нарушения трудовой дисциплины. Кроме того, законодательством о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий работников также и другие дисциплинарные взыскания.

При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника.

До решения вопроса о привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности он может быть временно (но не более чем на месяц) отстранен от исполнения своих должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Срок действия дисциплинарной ответственности — один год со дня вынесения взыскания. При этом если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то дисциплинарное взыскание снимается автоматически. Взыскание может быть снято и ранее года, если служащий проявит себя по службе исключительно с положительной стороны.

Служащий по своему усмотрению может обжаловать правомерность наложения дисциплинарного взыскания в административном (вышестоящему руководителю) или судебном порядке в соответствии с Трудовым кодексом Республики Беларусь.

Так, дисциплина и дисциплинарная ответственность являются важными категориями в административном процессе и требуют постоянного изучения и детализации.