Статья посвящена изучению правового механизма осуществления контроля (надзора) за деятельностью контролирующих (надзорных) органов, не являющихся государственными органами, в части выполнения возложенных на них контрольных (надзорных) функций. На основании проведенного формально-логического анализа и исследования правоприменительной практики выявляются пробелы в законодательстве, регулирующем указанную сферу деятельности.
В Республике Беларусь за последние годы проделана огромная работа по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности. Закрепление правового механизма ее осуществления является важной гарантией защиты прав и законных интересов подвластных субъектов, предпосылкой для преодоления усмотрения должностных лиц контролирующих (надзорных) органов. В условиях создания эффективной правовой базы на первый план выходит задача по осуществлению контроля (надзора) за законностью деятельности контролирующих (надзорных) органов по выполнению возложенных на них функций. Однако усиление надзора возможно только в рамках правового поля.
Цель настоящей статьи – исследование правового механизма осуществления контроля (надзора) за деятельностью контролирующих (надзорных) органов, не являющихся государственными органами, в части выполнения возложенных на них контрольных (надзорных) функций.
Рассматриваемое направление контрольно-надзорной деятельности не было самостоятельным объектом исследования, в силу чего автор в своей работе опирался на посвященные контролю и надзору в целом труды таких ученых, как Г.А.Василевич, А.Н.Крамник, А.В.Мартынов, С.М.Зырянов, И.В.Потокин и др.
Основная часть
В результате совершенствования контрольно-надзорной деятельности в Республике Беларусь разработаны формы осуществления контроля (надзора), урегулирован порядок осуществления проверок и мониторинга, закреплен исчерпывающий перечень мероприятий технического (технологического, поверочного) характера. Обратная связь, характеризующая состояние правоприменительной практики, а также эффективность реализации механизма контрольно-надзорной деятельности, осуществляется двумя уполномоченными органами. Так, в соответствии с п. 28 Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” [1] (далее – Указ N 510) контроль за выполнением функций контролирующими органами, осуществляющими контроль за финансово-хозяйственной деятельностью субъектов, возложен на Комитет государственного контроля Республики Беларусь, а надзор – на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров.
Следует отметить, что согласно абзацу двадцать шестому п. 21 Указа N 510 его действие не распространяется на осуществление контроля (надзора) за выполнением контрольных (надзорных) функций, возложенных на контролирующие (надзорные) органы, не являющиеся государственными органами.
В силу ст. 3 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 года N 204-З “О государственной службе в Республике Беларусь” [2] государственный орган – это образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, которая осуществляет государственно-властные полномочия в определенной сфере (области) государственной деятельности.
Деятельность Комитета государственного контроля Республики Беларусь по контролю за выполнением функций контролирующих (надзорных) органов частично регламентирована Порядком составления и исполнения координационных планов контрольной (надзорной) деятельности, утвержденным приказом Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 28 октября 2009 г. N 94 [3]. Так, в соответствии с п. 17 указанного Порядка органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь осуществляют текущий контроль за реализацией координационных планов, анализируют отчеты. Информация о нарушениях, допущенных контролирующими (надзорными) органами при выполнении координационных планов, направляется в адрес государственных органов для принятия мер реагирования.
Что касается проверок реализации контрольных (надзорных) функций контролирующими (надзорными) органами, не являющимися государственными органами, то комплексное изучение законодательства позволяет сделать вывод, что специальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения таких проверок, отсутствует. В данной ситуации целесообразно обратиться к положениям Закона Республики Беларусь от 1 июля 2010 года N 142-З “О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах” [4] и Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 года N 220-З “О прокуратуре Республики Беларусь” [5].
В силу ст. 1 Закона Республики Беларусь от 1 июля 2010 года N 142-З “О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах” Комитет государственного контроля Республики Беларусь – это государственный орган, осуществляющий государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента Республики Беларусь, Парламента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, финансовые, хозяйственные и налоговые отношения, а также контроль по иным вопросам в соответствии с законами Республики Беларусь и решениями Президента Республики Беларусь.
Согласно ст. 1 Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 года N 220-З “О прокуратуре Республики Беларусь” прокуратура Республики Беларусь – единая и централизованная система органов, от имени государства осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь, а также выполняющих иные функции, установленные законодательными актами.
Исследование указанных законодательных актов позволяет прийти к заключению, что в них определен лишь круг правомочий. Таким образом, действующим законодательством фактически не урегулированы основания, периодичность, сроки и другие важнейшие аспекты надзора за выполнением контрольных (надзорных) функций, возложенных на контролирующие (надзорные) органы, не являющиеся государственными органами.
В то же время контроль (надзор) независимо от того, за кем он осуществляется, свою сущность не меняет. В связи с указанным, как справедливо отмечает А.Н.Крамник, “его осуществление возможно только в предусмотренных правом пределах и компетентными на то органами (лицами)” [6, с. 640]. А.Мыцыков подчеркивает, что, “наряду с нормой, определяющей предмет надзора, обязательно должна быть норма и о его основаниях и пределах” [7].
На наш взгляд, ситуация усугубляется двойным статусом контролирующих (надзорных) органов, не являющихся государственными органами. Так, исходя из анализа перечня контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утвержденного Указом N 510 [1], некоторые из данных органов являются юридическими лицами, осуществляющими хозяйственную деятельность, в том числе коммерческую. Например, в соответствии с п. 4 Положения о государственном энергетическом надзоре в Республике Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 января 1998 г. N 26 [8], к органам, осуществляющим государственный энергетический надзор, относится:
- Министерство энергетики Республики Беларусь;
- ГПО “Белэнерго”;
- РУП электроэнергетики “Брестэнерго”, “Витебскэнерго”, “Гомельэнерго”, “Гродноэнерго”, “Минскэнерго” и “Могилевэнерго” (далее – РУП-облэнерго).
ГПО “Белэнерго” и РУП-облэнерго осуществляют коммерческую деятельность, вследствие чего включаются в координационный план контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь, формируемый органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь, и подлежат проверке.
Таким образом, указанные субъекты, с одной стороны, проверяются как коммерческие структуры, а с другой – как надзорные органы. Причем предусмотренный п. 12 Указа N 510 запрет на проверку контролирующим (надзорным) органом проверяемого субъекта по одному и тому же вопросу за один и тот же период, в том числе в ходе совместной проверки, формально распространяется только на проверки, проводимые в ГПО “Белэнерго” и РУП-облэнерго как коммерческих организациях.
Например, в конце 2014 г. городской межрайонной прокуратурой была проведена проверка осуществления надзорных функций одним из структурных подразделений РУП-облэнерго. Указанная проверка проводилась на основании плана работы прокуратуры – локального нормативного правового акта, не являющегося общедоступным документом.
Со ссылкой на абзац двадцать шестой п. 21 Указа N 510 в предмет проверки были включены вопросы не только осуществления надзорных функций, но и соблюдения требований Директивы Президента Республики Беларусь от 11 марта 2004 г. N 1 “О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины” [9], в том числе работа с обращениями граждан и юридических лиц. Причем в представлении прокуратуры содержалась оценка работы с книгой замечаний и предложений с 2005 г., т.е. фактически проверяемый период составил более трех лет.
В 2015 г. в координационном плане контрольной (надзорной) деятельности запланировано проведение плановой проверки того же РУП-облэнерго. Причем одним из проверяющих органов снова указана прокуратура (но уже другого города). Среди прочих вопросов, вошедших в предмет проверки, – вопросы соблюдения требований Директивы Президента Республики Беларусь от 11 марта 2004 г. N 1 “О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины”.
В силу части второй п. 8 Указа N 510 в рамках проведения плановой проверки организации может быть осуществлена плановая проверка обособленного подразделения по вопросам, которые не были проверены в течение календарного года в ходе проведенной плановой проверки этого обособленного подразделения. Проведение в течение календарного года плановой проверки обособленного подразделения организации не исключает возможности проведения в том же календарном году плановой проверки данной организации, а также ее иного обособленного подразделения.
В рассматриваемом нами случае обособленное подразделение РУП-облэнерго в целом проверено не было. Прокуратурой проводилась проверка лишь одного из структурных подразделений, удаленного территориально. Следовательно, если приравнивать проверку структурного подразделения к проверке обособленного подразделения в целом, то представляется, что в силу п. 12 Указа N 510 проверку этого же обособленного подразделения по аналогичным вопросам проводить нельзя. Если применить аналогию закона, то в силу части второй п. 8 Указа N 510 то же обособленное подразделение может быть проверено в ходе плановой проверки, за исключением уже проверенного структурного подразделения.
Исходя из назначения проверки более верным представляется второй вариант. Между тем подобный подход негативно сказывается на деятельности проверяемых субъектов, которые в связи с проверками вынуждены пересматривать текущие планы работы, а также нарушает положения законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности, ориентированного на систематизацию проверочной деятельности.
В то же время отметим, что в законодательстве предписывается принять меры по недопущению проведения проверок коммерческими организациями (подп. 5.4 п. 5 Указа Президента Республики Беларусь от 26 июля 2012 г. N 332 “О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” [10]). В научной среде также высказываются суждения (С.М.Зырянов [11, с. 211]) о недопустимости возложения административно-надзорных полномочий на государственные учреждения, т.к. они по организационно-правовой форме не являются органами исполнительной власти. А.Н.Крамник подчеркивает, что “учреждения создаются для осуществления хозяйственной деятельности, оказания социальных услуг”. Они не наделены властными полномочиями, не осуществляют исполнительной и распорядительной деятельности [6, с. 211]. И.В.Потокин, изучив административно-правовой статус федеральных государственных учреждений, осуществляющих административный контроль (надзор), приходит к выводу, что они “по своему правовому статусу сходны с федеральными административно-контрольными (надзорными) органами исполнительной власти”. В связи с указанным данный автор полагает, что такие учреждения следует наделить статусом федеральных органов исполнительной власти [12, с. 26, 27].
Единственным нормативным правовым актом, регламентирующим контроль (надзор) за выполнением возложенных на контролирующие (надзорные) органы, не являющиеся государственными органами, контрольных (надзорных) функций, является законодательный акт, определяющий правовой статус данных органов. Вследствие этого в действующем законодательстве не определены основания, пределы, периодичность, сроки, порядок и другие важнейшие аспекты проведения проверок такими органами. Наличие пробела в законодательстве приводит к возникновению коллизий в правоприменительной практике, к несогласованности действий проверяющих органов, ущемлению прав и законных интересов проверяемых субъектов.
Законодателю следует исключить усмотрение властного субъекта в такой важной сфере, которая связана с неблагоприятными правовыми последствиями для проверяемых субъектов. Представляется целесообразным разработать специальный нормативный правовой акт, закрепляющий механизм осуществления контроля (надзора) за выполнением контрольных (надзорных) функций, возложенных на контролирующие (надзорные) органы, не являющиеся государственными органами.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь [Электронный ресурс]: Указ Президента Респ. Беларусь, 16 окт. 2009 г., N 510
2. О государственной службе в Республике Беларусь [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 14 июня 2003 г., N 204-З: с изм. и доп. от 14 июля 2014 г. N 190-З
3. Порядок составления и исполнения координационных планов контрольной (надзорной) деятельности [Электронный ресурс]: утв. приказом Ком. гос. контроля Респ. Беларусь, 28 окт. 2009 г., N 94
4. О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 1 июля 2010 г., N 142-З: с изм. и доп. от 11 июля 2014 г. N 177-З
5. О прокуратуре Республики Беларусь [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 8 мая 2007 г., N 220-З: с изм. и доп. от 10 июля 2012 г. N 401-З
6. Крамник, А.Н. Административное право / А.Н.Крамник. – Минск: Тесей, 2008. – Ч. 1: Управленческое право. – 670 с.
7. Мыцыков, А. Смысл реформ – повышение эффективности надзора / А.Мыцыков
8. Положение о государственном энергетическом надзоре в Республике Беларусь [Электронный ресурс]: утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 10 янв. 1998 г., N 26
9. О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины [Электронный ресурс]: Директива Президента Респ. Беларусь, 11 марта 2004 г., N 1
10. О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь [Электронный ресурс]: Указ Президента Респ. Беларусь, 26 июля 2012 г., N 332
11. Зырянов, С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.14 / С.М.Зырянов. – М., 2010. – 497 л.
12. Потокин, И.В. Административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и административного надзора: автореф. … дис. канд. юрид. наук: 12.00.14 / И.В.Потокин; С.-Петерб. ун-т МВД РФ. – СПб., 2008. – 30 с.