Административная ответственность за нарушения законодательства в сфере бюджетных отношений наступает по статье 11.16 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП).
Правовое регулирование рассматриваемых отношений.
Бюджетное законодательство основывается на Конституции Республики Беларусь. К основным актам законодательства, регулирующим сферу бюджетных отношений, относятся: Бюджетный кодекс Республики Беларусь (далее — БдК), постановление Совета Министров Республики Беларусь от 19.07.2013 N 641 «Об утверждении Положения о порядке формирования внебюджетных средств, осуществления расходов, связанных с приносящей доходы деятельностью, направлениях и порядке использования средств, остающихся в распоряжении бюджетной организации» (далее — постановление N 641), постановления Министерства финансов Республики Беларусь от 31.12.2008 N 208 «О бюджетной классификации Республики Беларусь» (далее — постановление N 208), от 30.01.2009 N 8 «О порядке составления, рассмотрения и утверждения бюджетных смет, смет доходов и расходов внебюджетных средств бюджетных организаций», от 29.06.2000 N 66 «Об утверждении Инструкции о порядке оплаты бюджетных обязательств, принятых получателями бюджетных средств, и обязательств, принятых получателями средств бюджета государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь» и др.
Определения понятий «бюджетные отношения», «незаконное получение средств из бюджета», «нецелевое использование средств бюджета», «использование средств бюджета с нарушением бюджетного законодательства» раскрываются в статье 1, пункте 1 статьи 136, пункте 1 статьи 137, пункте 1 статьи 138 БдК.
Типичные нарушения (основные виды).
К основным совершаемым в сфере бюджетных отношений административным правонарушениям относятся нарушения, составы которых перечислены в частях первой и второй статьи 11.16 КоАП.
Примеры нарушений.
По части первой статьи 11.16 КоАП.
- В ходе проверки было установлено, что предприятие незаконно получило средства бюджета в счет оплаты выполненных в период с января по июнь 2015 г. работ по текущему ремонту, виды которых не включены в перечень работ текущего ремонта жилищного фонда, производимого за счет средств бюджета, приведенный в абзацах втором — седьмом части первой пункта 12 Методических рекомендаций по планированию текущего ремонта жилищного фонда, утвержденных приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь от 02.10.2006 N 160 (далее — Методические рекомендации N 160).
Предприятием излишне были получены средства бюджета в сумме 50 млн.бел.руб. вследствие завышения в расчетах сумм, подлежащих получению средств бюджета для оплаты работ по текущему ремонту. Основанием для получения средств бюджета явились дефектные акты с указанием объекта текущего ремонта (в том числе в виде группы жилых домов, расположенных в разных географических частях города) и бухгалтерские справки о сумме фактических затрат на ремонтно-строительные работы, выполненные собственными силами.
Так, в обоснование получения средств городского бюджета по платежному поручению от 28.11.2015 на сумму 50 млн.бел.руб. была представлена бухгалтерская справка о сумме фактических затрат на ремонтно-строительные работы, выполненные силами предприятия по текущему ремонту общежития на сумму 50 млн.бел.руб., дефектный акт, утвержденный главным инженером предприятия, о том, что в результате обследования объекта было установлено, что на окнах и дверных переплетах имеются видимые следы грибка, нарушено сопряжение переплетов, местами отсутствуют створки, износ более 60%, в связи с чем необходимо произвести замену оконных и дверных блоков.
В обоснование выполнения работ по указанному объекту был представлен акт выполненных работ за апрель 2015 г. на общую сумму стоимости работ 50 млн.бел.руб. Согласно представленному акту на объекте были выполнены следующие виды работ: разборка деревянных заполнений проемов оконных с подоконными досками; разборка деревянных заполнений проемов дверных и воротных; установка оконных блоков с деревянными переплетами; установка дверных блоков деревянных на распорных дюбелях в бетонных стенах; установка подоконных досок; смена дверных петель; смена дверных замков врезных; герметизация мест примыкания к кирпичным стенам полиуретановой пеной; ремонт штукатурки наружных прямолинейных откосов по камню и бетону цементно-известковым раствором; ремонт штукатурки прямолинейных откосов внутри здания по камню и бетону цементно-известковым раствором; снятие наличников; установка наличников; нашивка брусков на дверные коробки.
Данные виды работ по текущему ремонту не включены в перечень работ, финансируемых за счет средств бюджета и указанных в абзацах втором — седьмом части первой пункта 12 Методических рекомендаций N 160. Кроме того, работы по текущему ремонту производились на объекте, который является общежитием. Согласно части первой пункта 40 Положения об общежитиях, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 05.04.2013 N 269 «Об утверждении Положения об общежитиях и типового договора найма жилого помещения государственного жилищного фонда в общежитии и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь», текущий ремонт жилых помещений в общежитии, предназначенных для проживания одиноких граждан (кроме изолированных жилых помещений, находящихся в обособленном владении и пользовании), производится за счет средств государственной организации и иных источников, не запрещенных законодательством.
Таким образом, стоимость произведенных работ подлежала включению в состав затрат на содержание общежития и незаконно включена в расчет стоимости текущего ремонта, подлежащего оплате за счет средств городского бюджета.
Соответственно в органы казначейства были представлены документы, содержащие недостоверные сведения о затратах на проведение текущего ремонта, финансирование которого производилось по статье расходов городского бюджета «Текущий ремонт жилищного фонда» (параграф 148 функциональной классификации расходов бюджета по параграфам, утвержденной постановлением N 208), чем был нарушен порядок использования средств местных бюджетов.
- Согласно пункту 5 Положения о порядке определения размера арендной платы при сдаче в аренду капитальных строений (зданий, сооружений), изолированных помещений, машино-мест, их частей, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 29.03.2012 N 150 «О некоторых вопросах аренды и безвозмездного пользования имуществом» (далее — Положение N 150), расходы арендодателя по содержанию, эксплуатации, текущему ремонту арендуемого недвижимого имущества, отоплению, энергоснабжению, связи, коммунальным и другим услугам не включаются в арендную плату и оплачиваются арендатором отдельно по договоренности сторон на основании фактических затрат.
Согласно пункту 4 Рекомендаций Межведомственной рабочей группы для обеспечения оперативного рассмотрения вопросов распоряжения государственным имуществом, арендных отношений, привлечения инвестиций в реформируемые организации, а также подготовки предложений о совершенствовании нормативной правовой базы в этой сфере от 06.07.2012 N 16 «По расчетам расходов по содержанию, эксплуатации, текущему ремонту сданного в аренду (переданного в безвозмездное пользование) недвижимого имущества, затрат на коммунальные и другие услуги» (далее — Рекомендации N 16), расходы по эксплуатации, текущему ремонту сдаваемого в аренду недвижимого имущества, коммунальным и другим услугам делятся на две группы:
расходы на работы по эксплуатации, текущему ремонту сдаваемого в аренду недвижимого имущества, коммунальным и другим услугам, производимые для организации-арендодателя (ссудодателя) сторонними организациями на основании заключенных договоров с организацией-арендодателем (ссудодателем) либо непосредственно с арендаторами по согласованию с организацией-арендодателем (ссудодателем);
расходы на работы по эксплуатации, текущему ремонту сдаваемого в аренду недвижимого имущества, производимые организацией-арендодателем (ссудодателем), ее штатными работниками.
Согласно пункту 5 Рекомендаций N 16 оплата арендатором (ссудополучателем) расходов на работы по эксплуатации, текущему ремонту сдаваемого в аренду недвижимого имущества, коммунальным и другим услугам, производимым для организации-арендодателя (ссудодателя) сторонними организациями на основании заключенных договоров с организацией-арендодателем (ссудодателем) либо непосредственно с арендаторами по согласованию с организацией-арендодателем (ссудодателем), производится путем оплаты арендодателю (ссудодателю) определенной части этих расходов исходя из фактической оплаты организацией-арендодателем (ссудополучателем) их стоимости сторонним предприятиям и организациям, либо непосредственно сторонней организации на основании фактических затрат. При этом определение части данных расходов, предъявляемой арендатору (ссудополучателю) для оплаты, осуществляется с учетом расходов арендодателя (ссудодателя), приходящихся на места общего пользования, пропорционально размеру арендуемой площади, находящейся в пользовании арендатора (ссудополучателя).
Согласно пункту 6 Рекомендаций N 16 при наличии отдельно установленных для арендуемых помещений приборов учета теплоснабжения, водоснабжения, электроснабжения, газоснабжения оплата арендатором (ссудополучателем) расходов за указанные услуги производится на основании показаний этих приборов с учетом расходов арендодателя (ссудодателя) по данным услугам, приходящимся на места общего пользования, оплата которых производится арендатором (ссудополучателем) пропорционально арендуемой площади.
Согласно пункту 10 Рекомендаций N 16 работы по эксплуатации сдаваемого в аренду недвижимого имущества, другие работы, производимые штатными работниками организации-арендодателя (ссудодателя), оплачиваются арендатором (ссудополучателем) на основании фактических затрат, налогов и неналоговых платежей.
В нарушение пункта 5 Положения N 150 учреждением не было обеспечено взыскание с арендаторов расходов учреждения по содержанию и эксплуатации арендуемого ими недвижимого имущества на основании фактических затрат (учреждением арендаторам не выставлялись счета по фактическим затратам учреждения на содержание и эксплуатацию арендуемого ими недвижимого имущества).
Таким образом, вследствие завышения в бюджетных сметах расходов учреждения на содержание и эксплуатацию сданного в аренду государственного имущества учреждением было допущено незаконное получение средств из областного бюджета.
- В соответствии с пунктом 3 Положения о порядке формирования внебюджетных средств, осуществления расходов, связанных с приносящей доходы деятельностью, направлениях и порядке использования средств, остающихся в распоряжении бюджетной организации, утвержденного постановлением N 641 (далее — Положение N 641), под внебюджетными средствами от приносящей доходы деятельности бюджетной организации понимаются денежные средства, в том числе в иностранной валюте, полученные от деятельности по изготовлению товаров, выполнению работ, оказанию услуг, предназначенных для реализации иным физическим и юридическим лицам, и от иной приносящей доходы деятельности.
Согласно пункту 17 Положения N 641 расходы бюджетной организации, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, делятся:
- на прямые расходы, связанные с производством определенного вида товаров, выполнением определенного вида работ, оказанием определенного вида услуг, которые могут быть прямо включены в себестоимость определенного вида товаров, работ, услуг (в том числе оплата труда работников, непосредственно осуществляющих вид деятельности, приобретение и (или) потребление в процессе осуществления определенного вида деятельности материальных ресурсов (сырья, материалов, оборудования, энергоносителей));
- косвенные расходы, связанные с производством нескольких видов товаров, выполнением нескольких видов работ, оказанием нескольких видов услуг, которые включаются в себестоимость определенного вида товаров, работ, услуг по определенной базе распределения (в том числе оплата коммунальных услуг, услуг связи, хозяйственные и прочие текущие расходы).
Пунктом 18 Положения N 641 установлено, что для разделения расходов бюджетной организации по источникам финансирования (средства бюджета и внебюджетные средства) расходы, необходимые для функционирования бюджетной организации, распределяются между расходами бюджета и расходами по предпринимательской деятельности.
При этом при осуществлении бюджетной организацией приносящей доходы деятельности, аналогичной финансируемой за счет средств бюджета основной деятельности, распределение косвенных расходов бюджетной организации осуществляется исходя из пропорции (удельного веса в общем объеме) по планируемым объемным показателям (количество обслуживаемых, занимаемая площадь, время эксплуатации помещения и другое), применяемым при осуществлении данного вида экономической деятельности.
В случае если распределить косвенные расходы в соответствии с частью второй пункта 18 Положения N 641 невозможно, применяется пропорция, устанавливаемая исходя из сложившегося за предыдущий финансовый год удельного веса источника доходов к общей сумме поступлений внебюджетных средств и кассовых расходов по средствам бюджета.
В соответствии с пунктом 19 Положения N 641 порядок распределения расходов по приносящей доходы деятельности устанавливается в учетной политике бюджетной организации.
В нарушение пункта 19 Положения N 641 учреждением в учетной политике на 2013 — 2015 гг. порядок распределения расходов при осуществлении приносящей доходы деятельности не устанавливался.
В нарушение пункта 18 Положения N 641 учреждением в 2013 — 2015 гг. при осуществлении приносящей доходы деятельности в виде оказания платных образовательных услуг физическим лицам и организации, проживания и общественного питания (предпринимательская деятельность), аналогичной финансируемой за счет средств бюджета основной деятельности, распределение косвенных расходов между расходами бюджета и расходами по указанному виду предпринимательской деятельности исходя из установленной частями второй и третьей пункта 18 Положения N 641 пропорции не осуществлялось. В результате в расходной части сметы доходов и расходов внебюджетных средств в 2013 — 2015 гг. не были в полном объеме предусмотрены расходы на оплату коммунальных услуг по статьям 1.10.07.01 «Оплата потребления тепловой энергии», 1.10.07.03 «Оплата потребления электрической энергии» и 1.10.07.04 «Прочие коммунальные услуги» экономической классификации расходов бюджета согласно приложению 6 к постановлению N 208.
Таким образом, учреждением было незаконно получено финансирование из бюджета вследствие включения в бюджетную смету завышенных сумм косвенных расходов на оплату коммунальных услуг.
По части второй статьи 11.16 КоАП.
- В соответствии с абзацем третьим пункта 2 Инструкции о порядке предоставления из областного бюджета и возврата бюджетного займа, бюджетной ссуды, утвержденной решением Минского областного Совета депутатов от 26.04.2006 N 205 «Об оказании государственной поддержки юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям» (утратило силу с 15.07.2016) (далее — Инструкция N 205), бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые ссудополучателям из областного бюджета на возвратной и безвозмездной основе для осуществления определенных целевых расходов. Согласно пункту 19 Инструкции N 205 заемщик, ссудополучатель несут ответственность за целевое использование займа, ссуды, своевременность их возврата, соблюдение иных условий предоставления займа, ссуды и ежемесячно представляют в главное финансовое управление облисполкома и уполномоченным органам отчет. Займы, ссуды, использованные заемщиком, ссудополучателем не по целевому назначению либо с нарушением иных условий их предоставления, подлежат возврату (взысканию) с применением мер согласно законодательным актам Республики Беларусь.
В соответствии с частью первой пункта 7 Инструкции о порядке расчета коэффициентов платежеспособности и проведения анализа финансового состояния и платежеспособности субъектов хозяйствования, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь, Министерства экономики Республики Беларусь от 27.12.2011 N 140/206 (далее — Инструкция N 140/206), коэффициент обеспеченности собственными оборотными средствами определяется как отношение суммы собственного капитала и долгосрочных обязательств за вычетом стоимости долгосрочных активов к стоимости краткосрочных активов.
Из установленного Инструкцией N 140/206 экономического понятия обеспеченности собственными оборотными средствами следует, что оборотные средства субъекта хозяйствования есть не что иное, как его краткосрочные активы, соотношение которых с суммой собственного капитала и долгосрочных обязательств за вычетом стоимости долгосрочных активов и дает такой показатель, как коэффициент обеспеченности собственными оборотными средствами, который показывает, какая часть всех оборотных активов субъекта хозяйствования является собственной, т.е. обеспечена собственным капиталом, например прибылью.
В пункте 24 Инструкции о порядке составления бухгалтерской отчетности, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 31.10.2011 N 111 «Об установлении форм бухгалтерской отчетности, утверждении Инструкции о порядке составления бухгалтерской отчетности и признании утратившими силу постановления Министерства финансов Республики Беларусь от 14 февраля 2008 г. N 19 и отдельного структурного элемента постановления Министерства финансов Республики Беларусь от 11 декабря 2008 г. N 187», раскрыт состав краткосрочных активов или оборотных средств.
На пополнение именно этих составляющих оборотных средств было нацелено использование бюджетной ссуды, выделенной и предоставленной обществу.
В то же время полученная по решению облисполкома ссуда в сумме 5 млрд.бел.руб. была направлена открытым акционерным обществом (ОАО) «М» на погашение кредита банка, т.е. на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным Инструкцией N 205, согласно части второй пункта 4 которой займы, ссуды не предоставляются, если целью получения займа, ссуды является погашение банковского кредита, ранее выданных из республиканского и местных бюджетов займа, ссуды, уплаты в республиканский и местные бюджеты платежей.
Погасив предоставленной бюджетной ссудой кредит, общество не только лишило себя возможности использовать их в производственном обороте (закупка сырья — изготовление продукции — выручка, в том числе прибыль), но и лишило себя источника возврата ее в бюджет, т.к. ни денежных средств, ни ликвидных активов (сырья, продукции и т.д.) ввиду погашения кредита не осталось.
- В 2015 году между государственным учреждением образования и обществом с ограниченной ответственностью (ООО) «Т» был заключен договор строительного подряда на сумму 1 млрд.бел.руб. на проведение текущего ремонта, к которому позже были заключены дополнительные соглашения: N 1, согласно которому лимит бюджетного финансирования установлен в сумме 400 млн.бел.руб., и N 2, согласно которому лимит бюджетного финансирования увеличен до 900 млн.бел.руб. При этом в 2015 году бюджетной сметой на проведение ремонтов были предусмотрены ассигнования в сумме 400 млн.бел.руб.
Кроме того, бюджетной сметой были утверждены ассигнования в сумме 50 млн.бел.руб. на осуществление текущего ремонта зданий и помещений. При этом только по состоянию на 31.12.2015 указанная сумма была увеличена до 500 млн.бел.руб.
Таким образом, назначенные в 2015 году учреждению образования бюджетные ассигнования на проведение текущих ремонтов составляли: на 01.06.2015 — 400 млн.бел.руб., на 31.12.2015 — 900 млн.бел.руб.
В то же время в результате заключения вышеуказанного договора строительного подряда на 1 млрд.бел.руб., а также дополнительных соглашений к нему на суммы, превышающие выделенные ассигнования, учреждением образования в 2015 году принимались бюджетные обязательства, превышающие сумму назначенных и выделенных бюджетных ассигнований.
По части третьей статьи 11.16 КоАП.
- Учреждением образования по смете расходов для пополнения компьютерного класса за счет средств бюджета было предусмотрено приобретение 5 компьютеров общей стоимостью 15 млн.бел.руб. В то же время было установлено, что указанные компьютеры с момента приобретения не были установлены в компьютерном классе, а фактически используются руководством учреждения. Таким образом, материальные ресурсы в виде компьютеров общей стоимостью 15 млн.бел.руб., приобретенные за счет средств бюджета, использовались не по целевому назначению.
- Согласно решению райисполкома ОАО «Р» была выделена финансовая помощь на приобретение запасных частей для текущих ремонтов производственной автотехники в размере 50 млн.бел.руб. На основании названного решения с унитарным предприятием (УП) «З» был заключен договор на поставку запасных частей на сумму 25 млн.бел.руб. и произведена оплата. Согласно указанному договору на склад общества поступили аккумуляторы в количестве 35 ед. Один из поступивших аккумуляторов был использован для ремонта служебной машины, которая находилась у общества в аренде. Таким образом, указанный аккумулятор был использован обществом не по целевому назначению.
- По решению райисполкома ОАО «Р» была выделена финансовая помощь для приобретения плитки ГРЕС и растворной сухой смеси облицовочной для текущего ремонта производственного здания в размере 100 млн.бел.руб. На основании названного решения с ООО «М» был заключен договор на поставку указанных материалов на сумму 20 млн.бел.руб. и произведена оплата. Согласно указанному договору на склад общества поступили клей для плитки усиленной фиксации в количестве 25 кг и фуга в количестве 5 кг. Проверкой было установлено, что часть материалов на сумму 1 млн.бел.руб. была использована обществом на ремонт общежития. Следовательно, указанные материалы были использованы обществом не по целевому назначению.
Предупреждение правонарушений в рассматриваемой сфере.
Предупреждение административных правонарушений в рассматриваемой сфере осуществляется путем обеспечения контроля за целевым расходованием бюджетных средств в рамках исполнения бюджета и соблюдением нормативных правовых актов по ведению бюджетного учета и составлению бюджетной отчетности; пресечения нецелевого и неэффективного расходования выделенных средств бюджета; выработки мер по предупреждению и устранению нарушений финансовой дисциплины; оценки надежности внутреннего финансового контроля в подведомственных учреждениях и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности; оценки достоверности бюджетной отчетности и соответствия ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов Республики Беларусь; подготовки предложений о повышении экономности и результативности использования средств бюджета.
В связи с этим основными задачами контроля по расходованию средств бюджета и внутреннего финансового аудита являются: установление соответствия финансовых документов требованиям нормативных правовых актов в части расходования средств бюджета; определение правомерности совершенных финансовых и хозяйственных операций; подтверждение полного, обоснованного и своевременного отражения финансовых и хозяйственных операций в бюджетном учете и достоверности отчетности; подтверждение соблюдения внутренних стандартов и процедур при составлении и исполнении бюджета по доходам и расходам подведомственными учреждениями.
При этом предметом контроля за расходованием средств бюджета и внутреннего финансового аудита является совокупность финансовых и хозяйственных операций. При планировании контроля учитываются: значимость операций (действий по формированию документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры), групп однотипных операций объектов аудита, которые могут оказать значительное влияние на годовую и (или) квартальную бюджетную отчетность в случае неправомерного исполнения этих операций; факторы, влияющие на объем выборки проверяемых операций (действий по формированию документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры) по тестированию эффективности (надежности) внутреннего финансового контроля, к которым в том числе относится и частота выполнения визуальных контрольных действий, существенность процедур внутреннего финансового контроля и уровень автоматизации бюджетных процедур; наличие значимых бюджетных рисков после проведения процедур внутреннего финансового контроля; иные сведения и материалы, в том числе поступившие от правоохранительных и иных органов государственной власти.
Внутренняя проверка включает изучение и анализ документов (справок, расчетов, актов, смет, решений распорядительного характера о выделении бюджетных средств, договоров и иных документов, составляющих их неотъемлемую часть, платежных поручений, документов, подтверждающих поставку товара (выполнение работ, оказание услуг), статистическую отчетность, и т.д.), подтверждающих соответствие финансовых документов требованиям нормативных правовых актов, регламентирующих расходование средств бюджета (исполнение бюджета); принятие и исполнение бюджетных обязательств, соответствие принятых бюджетных обязательств лимитам бюджетных обязательств, доведенных получателям бюджетных средств, бюджетной смете; соответствие расходов бюджета нормативным затратам на обеспечение функций подведомственных учреждений; соответствие порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов; формирование финансовых и первичных учетных документов; соответствие бюджетной отчетности принятым к учету первичным учетным документам (сводным учетным документам), отражения информации, указанной в первичных учетных документах и регистрах бюджетного учета, проведенной оценки имущества и обязательств, а также инвентаризаций; соблюдение нормативных правовых актов при составлении бюджетной отчетности, ее достоверность; соблюдение периодичности выполнения операции и периодичности контрольных действий; соблюдение методов и способов финансового контроля.
В целом ошибки в использовании бюджетных средств могут быть обусловлены неправильным применением бюджетного законодательства, бюджетной классификации, неправильными расчетами и т.д. Выявленные нарушения могут быть устранены путем надлежащего оформления (переоформления) соответствующих документов, корректировки принятых решений о выделении и использовании бюджетных средств, добровольного возмещения бюджетных средств. Бюджетные организации осуществляют возврат средств, незаконно полученных из бюджета либо использованных не по целевому назначению или с нарушением бюджетного законодательства, в доход соответствующего бюджета за счет внебюджетных средств, а при их отсутствии либо недостаточности — за счет бюджетных средств текущего года, предусмотренных в смете расходов бюджетной организации по статье, по которой допущено нарушение, а при недостаточности либо отсутствии средств по данной статье — за счет общей экономии средств по смете бюджетной организации.