Прокурорский надзор за исполнением законодательства при ведении административного процесса

1. Законодательное регулирование вопросов прокурорского надзора в административном процессе

Одной из основных задач административного процесса является обеспечение правильного и единообразного применения закона с тем, чтобы каждый, кто совершил административное правонарушение, был подвергнут справедливому административному взысканию (либо освобожден от административной ответственности в установленном законом порядке) и ни один невиновный не был привлечен к административной ответственности.

Выполнение указанной задачи возможно только при условии соблюдения органами, ведущими административный процесс, принципа законности.

В обеспечении реализации этого принципа при производстве по делам об административных правонарушениях органам прокуратуры принадлежит особая роль, переоценить которую трудно, так как, в отличие от внутриведомственного контроля, прокурорский надзор не связан ведомственными интересами и позволяет соблюсти максимальную объективность.

Правовой основой деятельности прокуратуры в данной сфере являются Конституция Республики Беларусь, Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП), Закон Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее — Закон о прокуратуре), приказ Генерального прокурора Республики Беларусь от 08.04.2002 N 5 «Об организации надзора за исполнением законодательства и законностью правовых актов» и приказ Генерального прокурора Республики Беларусь от 06.09.2007 N 32 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при ведении административного процесса» (далее — приказ N 32).

Прокурорский надзор за исполнением законодательства при производстве по делам об административных правонарушениях осуществляется в рамках надзора за исполнением законодательства (так называемый общий надзор).

Одним из основных и главных предметов надзора является законность принимаемых государственными органами (должностными лицами) постановлений по делам об административных правонарушениях, поскольку этими правовыми актами конфликтная ситуация разрешается по существу.

В соответствии со ст. 12.11 ПИКоАП постановления судов по делам об административных правонарушениях после вступления их в законную силу могут быть отменены и изменены лишь председателями Верховного Суда Республики Беларусь и Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь. С учетом этого согласно приказу N 32 правом принесения протестов названным лицам наделены Генеральный прокурор Республики Беларусь и его заместители. Территориальные прокуроры, прокуроры областей и г. Минска могут принести протест на такие постановления до вступления их в законную силу.

К предмету прокурорского надзора в административном процессе, помимо законности постановлений по делам, относятся действия и решения органов, ведущих административный процесс, в ходе подготовки дела об административном правонарушении. При этом особое внимание уделяется мерам процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, таким как административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов, задержание и принудительная отбуксировка транспортного средства и т.п.

В ходе прокурорского надзора также выявляются факты сокрытия органами, ведущими административный процесс, правонарушений, непринятия должных мер по их выявлению и пресечению, привлечению виновных к установленной законодательством ответственности. Выявление органами прокуратуры подобных фактов наряду с мерами реагирования в отношении должностных лиц органов, ведущих административный процесс, влечет принятие мер по привлечению к административной ответственности лиц, совершивших правонарушения.

На органы прокуратуры возложена обязанность по осуществлению надзора за исполнением законодательства органами, исполняющими постановления о наложении взысканий.

Согласно п. 2 приказа N 32 надзор за исполнением законодательства при ведении административного процесса осуществляется как путем разрешения жалоб на действия должностных лиц и постановлений по делам об административных правонарушениях, так и путем проведения надзорных проверок соблюдения требований Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) и ПИКоАП.

Кроме того, надзор за исполнением названного законодательства должен осуществляться при даче в случаях, предусмотренных ПИКоАП, санкций на проведение процессуальных действий и применение мер обеспечения административного процесса.

С вышеуказанными предметами прокурорского надзора в рассматриваемой сфере тесно связан такой предмет надзора за исполнением законодательства, как меры организационно-методического характера органов, ведущих административный процесс, судов по профилактике и выявлению административных правонарушений, а также нарушений законности в деятельности самих государственных органов.

Говоря о полномочиях прокурора в административном процессе, важно отметить следующее.

Статьей 33 Закона о прокуратуре предусмотрено, что «при осуществлении надзора за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении прокурор имеет полномочия, предусмотренные процессуальным законодательством».

Однако понятие «прокурорский надзор за исполнением законодательства при применении административной ответственности» шире понятия «прокурорский надзор за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении» и не ограничивается последним.

Поэтому органы прокуратуры, осуществляя надзор за производством по делам об административных правонарушениях, обладают комплексом полномочий, перечисленных не только в ст. 2.4, 2.15, 3.30, 8.4, 8.9, 10.13, 12.1, 12.11, 12.12, 14.6, 18.7, 20.3 ПИКоАП (процессуальное законодательство), но и в ст. 27 Закона о прокуратуре (общие полномочия), которые позволяют своевременно выявлять и реагировать на нарушения законности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий нарушений, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц.

Согласно статье 2.15 ПИКоАП прокурор при осуществлении надзора за исполнением законодательства при ведении административного процесса наделен следующими полномочиями:

1. требовать от должностного лица органа, ведущего административный процесс, представления материалов об административном правонарушении;
2. давать письменные указания по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, и направлять их органам, ведущим административный процесс;
3. санкционировать производство процессуальных действий и применение мер обеспечения административного процесса в случаях и порядке, установленных ПИКоАП (например, производство изъятия документов, содержащих сведения, составляющие государственные секреты или иную охраняемую законом тайну, а равно осмотра жилища и иного законного владения при отсутствии на то согласия собственника или проживающего в нем совершеннолетнего лица);
4. проверять законность применения административного задержания физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, и иных мер обеспечения административного процесса, а также наложения административных взысканий;
5. освобождать своим постановлением физическое лицо, незаконно подвергнутое административному задержанию;
6. отменять своим постановлением противоречащие законодательным актам Республики Беларусь постановления о производстве процессуальных действий и применении мер обеспечения административного процесса, за исключением постановлений, вынесенных судом;
7. опротестовывать противоречащие законодательным актам Республики Беларусь постановления по делам об административных правонарушениях;
8. поручать органу, ведущему административный процесс, подготовку дела об административном правонарушении для рассмотрения (по административным правонарушениям, протоколы по которым не составляются прокурором);
9. истребовать из соответствующих суда, органа, ведущего административный процесс, дела об административных правонарушениях;
10. приостанавливать исполнение вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, за исключением постановлений о наложении административного взыскания в виде административного ареста или депортации.

ПИКоАП содержит и иные полномочия прокурора — освобождать лиц, административно арестованных свыше срока, предусмотренного законом или постановлением о наложении административного взыскания (ст. 2.4 ПИКоАП), составлять протоколы об административных правонарушениях (п. 7 ч. 2 ст. 3.30 ПИКоАП) и другие.

Кроме полномочий, предоставленных ПИКоАП, прокурору принадлежат также общие полномочия, содержащиеся в ст. 27 Закона о прокуратуре. В п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре перечислены возможные меры прокурорского реагирования, в том числе внесение в установленном порядке представлений, вынесение предписаний и официальных предупреждений, обязательных для исполнения соответствующими государственными органами и иными организациями, их должностными лицами и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, вынесение постановлений о возбуждении дисциплинарного производства, о возбуждении уголовного дела и другие.

Любой акт прокурорского надзора должен содержать описание установленных фактических обстоятельств, вывод о соответствии их законодательству, требования по устранению имеющихся нарушений.

При выявлении в ходе проверки признаков уголовно-наказуемых деяний надлежит инициировать проведение проверки в порядке ст. 174 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь.

Ввиду значимости вопроса о разрешении жалоб на действия и решения должностных лиц органов, ведущих административный процесс, и на постановления по делам об административных правонарушениях считаем необходимым дополнительно отметить следующее.

Указанные жалобы рассматриваются в органах прокуратуры в порядке, предусмотренном ПИКоАП, а также приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 23.01.2009 N 3 «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в органах прокуратуры Республики Беларусь и утверждении Инструкции о порядке личного приема граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также представителей юридических лиц в Генеральной прокуратуре Республики Беларусь» и приказом N 32. В силу ст. 2 Закона Республики Беларусь от 06.06.1996 N 407-XIII «Об обращениях граждан» (далее — Закон N 407-XIII) положения Закона N 407-XIII на данные правоотношения не распространяются.

В соответствии со ст. 7.2 ПИКоАП заявителю предоставлено право выбора, кому из перечисленных государственных органов и лиц обжаловать действия и решения должностных лиц органов, ведущих административный процесс. В связи с изложенным поступившие в органы прокуратуры жалобы не могут быть перенаправлены на разрешение в органы, ведущие административный процесс, действия и решения должностных лиц которых обжалуются, либо в вышестоящий орган, а подлежат рассмотрению непосредственно в органах прокуратуры. Лишь в случае поступления в органы прокуратуры жалобы по делу, которое направлено для рассмотрения в суд, в связи с отсутствием возможности истребования такого дела из суда до вступления постановления в законную силу такая жалоба подлежит направлению в суд, рассматривающий дело.

Жалобы на действия и решения органов, ведущих административный процесс, согласно ст. 7.4 ПИКоАП подлежат рассмотрению в пятидневный срок, который не может быть продлен.

При рассмотрении жалоб на действия и решения должностных лиц органов, ведущих административный процесс, а также на постановления по делам об административных правонарушениях в силу требований ст. 4 — 6 Закона о прокуратуре прокурор не связан доводами заявителя и проверяет законность ведения административного процесса в целом.

В соответствии со ст. 7.4 ПИКоАП решение по жалобе является окончательным и обжалованию не подлежит.

Полномочия по организации надзора за исполнением законодательства при ведении административного процесса в Генеральной прокуратуре Республики Беларусь возложены на управления по надзору за исполнением законодательства и законностью правовых актов, по надзору за исполнением налогового и таможенного законодательства, отделы по делам несовершеннолетних и молодежи, по надзору за исполнением законов в войсках и на транспорте, по надзору за исполнением законодательства о государственной безопасности; в прокуратурах областей и г. Минска, Белорусской военной и Белорусской транспортной прокуратурах — на соответствующие отделы, старших помощников прокуроров областей, г. Минска, Белорусского военного и Белорусского транспортного прокурора; в территориальных прокуратурах — на соответствующих помощников (старших помощников) прокуроров.

2. Практическая реализация полномочий прокурора в сфере ведения административного процесса

Практическая реализация полномочий прокурора в сфере ведения административного процесса осуществляется в двух аспектах. Во-первых, это непосредственный надзор, при осуществлении которого разрешаются конкретные жалобы граждан и субъектов хозяйствования, изучаются дела об административных правонарушениях, приносятся протесты на незаконные постановления по делам.

Второй аспект надзора — принятие мер организационно-методического характера, направленных на устранение и предупреждение системных просчетов в деятельности государственных органов, совершения субъектами хозяйствования, гражданами административных правонарушений, причин и условий, способствовавших их совершению; проведение соответствующих проверок, обобщений, анализов и т.п.

Генеральная прокуратура активно участвует также в совершенствовании нормативного регулирования административной ответственности — как самого КоАП, так и регулирующих общественные отношения правовых норм, нарушение которых влечет указанную ответственность.

Результаты деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административной ответственности приведены в следующей таблице.

	2009 год		I полугодие 2010 года
	Всего	в судах	Всего	в судах
Проведено проверок	807	134	644	80
Внесено представлений	536	61	438	45
Вынесено предписаний	42	—	87	3
Принесено протестов	1910	301	1206	173
Отклонено протестов	71	32	44	26
Удовлетворено протестов	1662	280	912	93
Процент удовлетворяемости от числа рассмотренных дел	95,9%	89,7%	95,4%	78,2%
Официально предупреждено лиц	174	1	115	—
По актам прокурора привлечено к административной ответственности	632	4	524	1
По актам прокурора привлечено к административной ответственности	115	—	37	6

Приведем несколько примеров прокурорского реагирования и вынесения актов прокурорского надзора.

Постановлением Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 24.02.2009 прекращено за недоказанностью дело по ч. 4 ст. 12.17 КоАП в отношении ТПУП «Т» по факту транспортировки без сопроводительных документов ткани стоимостью 148,3 млн.руб. Согласно материалам дела задержанный недалеко от Государственной границы с Республикой Украина директор предприятия, занимающегося пошивом одежды, первоначально признавший факт совершения правонарушения, изменил показания, сообщив сначала об обнаружении ткани в лесу, а затем — о покупке ее на рынке с целью последующей регистрации в качестве индивидуального предпринимателя и планируемого использования данной ткани в своей будущей деятельности. На указанное постановление был принесен протест, который был отклонен. Тем не менее по результатам рассмотрения повторного письма Генеральной прокуратуры Республики Беларусь опротестованное постановление 28.07.2009 было отменено с направлением дела на новое рассмотрение. В итоге ТПУП «Т» 03.09.2009 было привлечено к административной ответственности в виде штрафа с конфискацией нелегально перевозившейся ткани; постановление вступило в законную силу.

В нижеуказанных случаях меры прокурорского реагирования были направлены на восстановление нарушенных прав и законных интересов хозяйствующих субъектов и их должностных лиц.

Так, постановлением Хозяйственного суда г. Минска от 03.04.2009 ЧТУП «П» признано виновным в реализации товаров в нарушение установленного законодательством порядка (без наличия требуемых в предусмотренных законодательством случаях документов, подтверждающих приобретение либо отпуск товаров для реализации, — ТТН, ТН) и на основании ч. 4 ст. 12.17 КоАП привлечено к административной ответственности с наложением штрафа в размере 20 базовых величин, что составило 700000 руб., и конфискацией товара (периферийные устройства, наушники, теле-, радиотовары, компакт-диски, аксессуары для игровых приставок и др.) в количестве 4364 единиц в сумме 111654000 руб.

Данное постановление 13.05.2009 Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь, 23.07.2009 заместителем Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь и 28.10.2009 Председателем Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь оставлено в силе.

Однако указанное постановление Хозяйственного суда г. Минска от 03.04.2009 являлось повторным и было вынесено по истечении одного календарного месяца после отмены 02.03.2009 первоначального постановления о наложении административного взыскания, что повлекло нарушение установленного ч. 2 ст. 7.6 КоАП срока наложении административного взыскания.

По протесту Генеральной прокуратуры Республики Беларусь постановление Хозяйственного суда г. Минска от 03.04.2009 было 21.04.2010 отменено с прекращением дела и соответственно возвратом товара на сумму 111654000 млн.руб.

Был нарушен срок и при вынесении постановления Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 27.08.2009:

1. об отмене постановления Хозяйственного суда г. Минска от 24.07.2009 о прекращении дела в отношении ООО «Ф» в связи с отсутствием состава административного правонарушения;
2. о признании ООО «Ф» виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 12.17 КоАП, и привлечении его к административной ответственности с наложением штрафа в размере 30 базовых величин, что составило 1050000 руб., и конфискацией выручки от реализации товара в сумме 114012040 руб.

Так, факт реализации ООО «Ф» частному унитарному предприятию «А» 10.01.2008 биологически активных добавок без удостоверений о государственной гигиенической регистрации был выявлен 25.11.2008 и зафиксирован актом непредставления документов, подписанным управлением Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь (УДФР) и директором общества. Вмененное нарушение является единичным, оконченным 10.01.2008. В отношении ООО «Ф» протокол об административном правонарушении был составлен 05.01.2009.

Постановление о привлечении ООО «Ф» к административной ответственности по ч. 4 ст. 12.17 КоАП вынесено 27.08.2009, т.е. по истечении девяти месяцев со дня обнаружения правонарушения и семи месяцев со дня составления протокола об административном правонарушении.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 7.6 КоАП за совершение административного правонарушения в области предпринимательской деятельности (глава 12 КоАП) административное взыскание может быть наложено не позднее трех лет со дня его совершения и шести месяцев со дня его обнаружения.

Поскольку со дня обнаружения правонарушения прошло более шести месяцев, срок наложения взыскания к моменту рассмотрения дела в Высшем Хозяйственном Суде Республики Беларусь истек.

Указанное дело Хозяйственным судом г. Минска рассматривалось неоднократно, дважды выносились постановления о его прекращении. Поскольку постановления о привлечении ООО «Ф» к административной ответственности до 27.08.2009 не выносились, специальные сроки наложения административных взысканий, предусмотренные ч. 2 ст. 7.6 КоАП, в данном случае не применяются.

По протесту Генеральной прокуратуры Республики Беларусь постановление Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 27.08.2009 было 01.03.2010 отменено с прекращением дела.

Постановлением районной инспекции Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 19.01.2010 директор ООО «Б» признан виновным в нарушении должностным лицом юридического лица установленных запретов в отношении рекламы табачных изделий, выразившемся в размещении (распространении) рекламы табачных изделий (ч. 3 ст. 12.26 КоАП), и на него наложено взыскание в виде штрафа в размере 50 базовых величин (1750000 руб.). Согласно протоколу в витрине принадлежащего обществу торгового объекта (обзор которого возможен снаружи) были выставлены образцы табачных изделий в ассортименте.

Однако в соответствии с абз. 7 ст. 2 Закона Республики Беларусь от 10.05.2007 N 225-З «О рекламе» под рекламой понимается информация об объекте рекламирования, распространяемая в любой форме с помощью любых средств, предназначенная для неопределенного круга лиц (потребителей рекламы), направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и (или) его продвижение на рынке.

Согласно пункту 3.5.30 Государственного стандарта Республики Беларусь (СТБ) 1393-2003 «Торговля. Термины и определения», утвержденного постановлением Комитета по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь от 28.04.2003 N 22, под витриной понимается пространство между оконными рамами, застекленный шкаф или стенд, используемые для показа различных товаров.

Анализ вышеприведенных норм свидетельствует о том, что размещение в витрине торгового объекта имеющихся в продаже образцов товаров без какой-либо дополнительной позитивной информации о них не является рекламой, поскольку не имеет своей целью формирование или поддержание интереса к ним (то есть закрепление реализуемого товара в сознании потребителя) и способствование их реализации, а лишь доводит до сведения неопределенного круга лиц информацию о наличии их в продаже.

Отнесение ч. 1 п. 3 Положения о порядке размещения (распространения) на территории Республики Беларусь наружной рекламы и ее средств, рекламы на автомобильных транспортных средствах, трамваях, троллейбусах, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 12.11.2007 N 1497 «О реализации Закона Республики Беларусь «О рекламе» (далее — Положение N 1497), витрин торговых объектов к средствам наружной рекламы не является обстоятельством, образующим объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 12.26 КоАП, поскольку в соответствии с абз. 5 ч. 2 п. 1 Положения N 1497 оно не регулирует отношения, возникающие в процессе размещения (распространения) образцов товаров в натуральном виде в витрине торгового объекта, если эти образцы не совмещены с иной информацией и в данном торговом объекте реализуются такие товары.

В то же время нарушение запрета, установленного ч. 3 п. 13 Правил осуществления розничной торговли отдельными видами товаров и общественного питания, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 07.04.2004 N 384 (далее — постановление N 384), может быть квалифицировано по ч. 1 ст. 12.17 КоАП как нарушение правил торговли, которое влечет наложение штрафа в размере от 2 до 10 базовых величин.

Аналогичной позиции придерживается Министерство торговли Республики Беларусь, которое в силу подп. 5.6 п. 5 и подп. 6.22 п. 6 Положения о Министерстве торговли Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.07.2006 N 961 «Вопросы Министерства торговли Республики Беларусь», уполномочено осуществлять государственный контроль в области торговли и за осуществлением рекламной деятельности и которому в соответствии с п. 2 постановления N 384 предоставлено право давать разъяснения о порядке применения Правил осуществления розничной торговли отдельными видами товаров и общественного питания.

Постановлением районного суда от 11.05.2010 опротестованное Генеральной прокуратурой Республики Беларусь постановление инспекции Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь было отменено с прекращением дела.

3. Принятие мер организационно-методического характера

Раскрывая содержание второго аспекта прокурорского надзора за соблюдением законности в сфере административного процесса, в качестве примера приведем результаты надзорной деятельности отдела по надзору за исполнением налогового и таможенного законодательства Генеральной прокуратуры Республики Беларусь за 2009 — первое полугодие 2010 года.

Отделом (штатная численность — пять человек, включая начальника отдела) в указанный период времени в налоговой сфере и сфере предпринимательской деятельности проведены:

• проверка соблюдения налоговыми органами и судами законности при привлечении субъектов хозяйствования и их должностных лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 13.5 и 13.6 КоАП («Нарушение правил учета объектов налогообложения и (или) доходов, расходов, других элементов налогового учета» и «Неуплата или неполная уплата суммы налога, сбора (пошлины), таможенного платежа»);
• обобщение практики применения налоговыми органами административной ответственности по ст. 9.24 КоАП («Нарушение законодательства о книге замечаний и предложений»);
• обобщение практики принимаемых налоговыми и другими органами, уполномоченными на ведение административного процесса, мер по пресечению незаконных валютных операций;
• проверка по фактам привлечения налоговыми органами к административной ответственности юридических лиц по ч. 3 и 4 ст. 13.7 КоАП («Невыполнение или выполнение не в полном объеме обязанности по удержанию и (или) перечислению суммы налога, сбора (пошлины)»), а также индивидуальных предпринимателей и должностных лиц юридических лиц по ч. 3 ст. 12.26 КоАП за выставление образцов табачных изделий в витрине торговых объектов, обзор которой возможен снаружи таких объектов;
• проверка соблюдения законодательства при освобождении таможенными органами нарушителей от административной ответственности при малозначительности правонарушений (ст. 8.2 КоАП).

Приняты меры к единообразному применению:

1. ч. 4 ст. 12.17, 12.23 и 12.35 КоАП в части привлечения к административной ответственности за хранение (не как вид предпринимательской деятельности) товаров в нарушение установленного законодательством порядка (инициировано рассмотрение вопроса на совещании Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, на котором принято соответствующее решение);
2. ответственности за совершение административных таможенных правонарушений (изучены и после устранения внесенных замечаний и предложений согласованы вопросы-ответы, направленные в таможни);
3. отдельных положений КоАП (изложение тезисов на практическом семинаре Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь 29.04.2010 «Актуальные вопросы применения законодательства об административных правонарушениях»);
4. положений ч. 3 ст. 12.11 ПИКоАП о начале исчисления шестимесячного срока обжалования (опротестования) вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях.

По результатам обобщений выявленных нарушений в сфере применения административного законодательства за налоговые и иные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности приняты следующие меры прокурорского реагирования.

Министру по налогам и сборам Республики Беларусь внесены представления об устранении:

1. нарушений при привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства о книге учета движения товаров (ст. 12.38 КоАП);
2. нарушений при привлечении к административной ответственности за нарушение правил учета объектов налогообложения и неуплату, неполную уплату сумм налогов, сборов (пошлин) (ст. 13.5, 13.6 КоАП);
3. причин и условий, способствующих нарушениям законодательства об административной ответственности и его неединообразному применению;
4. нарушений законодательства об административной ответственности (ч. 3 и 4 ст. 13.7, ч. 3 ст. 12.26 КоАП); направлено информационное письмо о недостатках в практике применения налоговыми органами административной ответственности по ст. 9.24 КоАП.

Внесены представления начальникам инспекций Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь по Витебской и Гомельской областям об устранении нарушений законодательства об административной ответственности в работе налоговых органов областей, начальнику инспекции Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь по Могилевской области — об устранении причин и условий, способствующих нарушениям законодательства об административных правонарушениях.

Внесено представление заместителю Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь — директору Департамента финансовых расследований об устранении нарушений законодательства об административных правонарушениях.

Заместителю Министра по налогам и сборам Республики Беларусь направлено письмо о необоснованном составлении налоговыми органами протоколов по ч. 4 ст. 12.17 КоАП в отношении индивидуальных предпринимателей — плательщиков единого налога.

Председателю Хозяйственного суда Могилевской области направлена информация:

1. о нарушениях законодательства об административных правонарушениях;
2. о нарушениях, допущенных хозяйственным судом области при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Председателю Хозяйственного суда Гродненской области направлена информация о допущенных хозяйственным судом области нарушениях административного законодательства при рассмотрении дел по ч. 4 ст. 12.17 КоАП в отношении индивидуальных предпринимателей — плательщиков единого налога.

Председателю Комитета государственного контроля Республики Беларусь направлено письмо о принятии мер к устранению нарушений законодательства.

В ходе осуществления надзора за исполнением таможенного законодательства проведены:

• проверка соблюдения таможенными органами и судами законности при применении административной ответственности за таможенные правонарушения, предусмотренные ст. 14.4 и 14.5 КоАП (в редакции, действовавшей до 23.02.2010) («Незаконное перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Республики Беларусь» и «Недекларирование товаров и (или) транспортных средств»), при рассмотрении судами в порядке ч. 3 ст. 11.10 ПИКоАП материалов, имеющих отношение к указанным правонарушениям, при оценке и реализации имущества, конфискованного либо обращенного в доход (собственность) государства по этим делам (материалам);
• проверка соблюдения законодательства при освобождении таможенными органами нарушителей от административной ответственности при малозначительности правонарушений (ст. 8.2 КоАП);
• комплексное изучение вопросов пресечения нарушений, связанных с ввозом автомобилей иностранными гражданами с применением норм Указа Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 N 503 «О льготном перемещении через таможенную границу товаров для личного пользования» по «зеленому каналу» без декларирования и уплаты таможенных платежей и последующим их невывозом с территории таможенного пространства;
• анализ проведения таможенными органами операций повторного таможенного контроля в 2009 году и причин несвоевременного выявления ими нарушений таможенного законодательства;
• проверка законности действий должностных лиц таможенных органов в отношении автотранспортных средств, находящихся в розыске по линии Интерпола.

По результатам обобщений выявленных нарушений в таможенной сфере:

— Председателю Государственного таможенного комитета Республики Беларусь внесены представления об устранении нарушений:

1. законодательства о лицензировании;
2. административного законодательства в деятельности Витебской таможни;
3. законодательства при применении административной ответственности и работе с изъятым имуществом;
4. законодательства об административной ответственности (ст. 8.2 КоАП);

— начальнику Минской региональной таможни внесено представление об устранении нарушений административно-процессуального законодательства в деятельности таможни при подготовке дел об административных правонарушениях;

— заместителю Председателя Государственного таможенного комитета Республики Беларусь направлено письмо о применении таможенного и процессуально-исполнительного законодательства;

— в Верховный Суд Республики Беларусь направлена информация об отсутствии единообразной практики при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях против порядка таможенного регулирования.

Вышеназванными актами Генеральной прокуратурой Республики Беларусь руководителям государственных органов указано на наличие ряда нарушений законодательства в их деятельности, предложено устранить имеющиеся недостатки и принять конкретные меры по их недопущению в последующем. В отдельных случаях (так как не это рассматривалось в качестве главной цели вынесения актов прокурорского надзора) поставлен вопрос о наказании виновных должностных лиц государственных органов.

Кроме того, выработаны единые подходы к исчислению ущерба, причиненного в результате совершения таможенных преступлений. Соответствующее инструктивно-методическое письмо направлено прокурорам областей, города Минска, Белорусскому транспортному, Белорусскому военному прокурорам, начальникам таможен, начальникам управлений внутренних дел областных, Минского городского исполнительных комитетов, на транспорте, начальникам управлений Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь по областям, по Минской области и г. Минску.

Проведено оперативное совещание по вопросу квалификации факта перемещения через таможенную границу Республики Беларусь семян конопли в международных почтовых отправлениях.

Рассмотрено 520 обращений граждан и субъектов хозяйствования, из которых разрешено 340, изучено более 4000 дел об административных правонарушениях.

Активное внимание уделялось также внутреннему совершенствованию надзорной деятельности, проведению разъяснительно-методической работы с нижестоящими прокуратурами, направленной на повышение профессионального уровня подчиненных работников и обеспечение более полного и качественного надзора. За указанный период времени в нижестоящие прокуратуры направлены 2 обобщенные информации о результатах проверок, 8 методических рекомендаций, 3 инструктивно-методических письма.

4. Меры по совершенствованию нормативного регулирования административной ответственности

Несмотря на то, что Генеральная прокуратура Республики Беларусь не является субъектом законодательной инициативы, она может определенным образом влиять на процесс законотворчества — путем замечаний и предложений по вносимым на согласование актам законодательства, непосредственного внесения предложений в государственные органы, обладающие правом законодательной инициативы, например, в Совет Министров Республики Беларусь, участия в деятельности различных рабочих групп, в том числе создаваемых в Национальном центре законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, проводимых заседаниях комиссий Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, совещаниях, обсуждениях в средствах массовой информации и т.п.

Содержание вносимых замечаний и предложений обусловлено как анализом законодательства работниками самой Генеральной прокуратуры Республики Беларусь в ходе повседневной надзорной деятельности, так и рассмотрением поступающих от нижестоящих прокуроров предложений, изучением результатов научной деятельности, мнений представителей общественности, в том числе предпринимательских союзов и др.

Приведем один из примеров принятия Генеральной прокуратурой Республики Беларусь мер по совершенствованию правового регулирования с целью профилактики совершения административных правонарушений.

Пунктом 1 Указа Президента Республики Беларусь от 22.02.2000 N 82 «О некоторых мерах по упорядочению расчетов в Республике Беларусь» (далее — Указ N 82) установлено, что индивидуальные предприниматели <1> обязаны открывать в банках текущие (расчетные) счета, в том числе, если прием наличных денежных средств осуществляется ими с использованием кассовых суммирующих аппаратов или специальных компьютерных систем.

<1> По состоянию на 01.07.2010 количество зарегистрированных в Республике Беларусь индивидуальных предпринимателей составило 699861.

Однако невысокая правовая информированность индивидуальных предпринимателей в сочетании с непроведением должностными лицами налоговых органов, регистрирующими кассовые суммирующие аппараты и специальные компьютерные системы, надлежащей разъяснительной работы на практике приводила к неумышленному нарушению Указа N 82 и, как следствие, совершению административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.8 КоАП.

По требованию Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, адресованному Министру по налогам и сборам Республики Беларусь, часть первая п. 3 Инструкции о некоторых вопросах регистрации в инспекциях Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь кассовых суммирующих аппаратов, специальных компьютерных систем, билетопечатающих машин, таксометров, входных билетов, программ (буклетов), квитанций, применяемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями для приема наличных денежных средств и (или) банковских пластиковых карточек в качестве средства осуществления расчетов на территории Республики Беларусь при продаже товаров, выполнении работ и оказании услуг, утвержденной постановлением Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 03.09.2004 N 100, дополнена предложением следующего содержания: «Регистрация индивидуальными предпринимателями аппаратов и систем (за исключением билетопечатающих машин и таксометров) осуществляется после открытия в банке текущего (расчетного) счета». Тем самым была исключена сама возможность совершения указанного правонарушения.

Характеризуя деятельность отдела в 2009 году — первом полугодии 2010 года, необходимо отметить, что за данный период работниками отдела совместно с другими отделами Генеральной прокуратуры Республики Беларусь изучено и дано заключений почти по 200 проектам нормативных правовых актов.

Внесены предложения о совершенствовании отдельных положений ряда нормативных правовых актов — Указа Президента Республики Беларусь от 22.11.2007 N 589 «Об особенностях функционирования магазинов беспошлинной торговли», Указа Президента Республики Беларусь от 13.06.2008 N 329 «О некоторых вопросах признания задолженности безнадежным долгом и ее списания», Таможенного кодекса Республики Беларусь, Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, ограниченных к перемещению через таможенную границу Республики Беларусь при ввозе и (или) вывозе по основаниям неэкономического характера, ввоз и (или) вывоз которых допускается при наличии разрешения Министерства здравоохранения, утвержденного постановлением Совета Министров от 23.09.2008 N 1397 «О некоторых вопросах порядка перемещения отдельных видов товаров через таможенную границу Республики Беларусь», правового регулирования вывоза иностранной валюты и др.

Особое внимание уделено, конечно же, нормативным правовым актам, непосредственно устанавливающим административную ответственность и процесс ее применения, — КоАП и ПИКоАП. С 2008 года очень плотно велась и продолжается работа по их совершенствованию: автор активно участвовал в деятельности двух межведомственных рабочих групп, созданных при Национальном центре законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. По результатам работы подготовлены два законопроекта, один из которых (Закон Республики Беларусь от 28.12.2009 N 98-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам уголовной и административной ответственности» (далее — Закон N 98-З)) вступил в силу с 23.02.2010, а другой 10.06.2010 принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом чтении. В Законе N 98-З (объем текста — 105 листов) учтены 87 предложений Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, направленных на либерализацию административной ответственности и совершенствование ее правового регулирования (основная масса предложений внесена автором), и около 30, возражающих против недопустимых позиций проекта, во втором проекте — 25 предложений по смягчению ответственности и улучшению порядка ее применения.

В числе иных предложений в Законе N 98-З учтены инициированные автором предложения Генеральной прокуратуры Республики Беларусь по декриминализации, переводу в категорию административного правонарушения такого преступления, как незаконная предпринимательская деятельность, сопряженная с получением дохода в размере от 250 (включительно) до 1000 базовых величин <2>, в том числе осуществляемая лицом, ранее судимым за аналогичное преступление, либо организованной группой. Кроме того, смягчена ответственность путем перевода преступления из квалифицированного состава в основной за осуществление незаконной предпринимательской деятельности, сопряженной с получением дохода в размере от 1000 (включительно) до 2500 базовых величин <3>.

<2> В настоящее время от 8750000 руб. до 35000000 руб.

<3> В настоящее время от 35000000 руб. до 87500000 руб.

Аналогичные изменения внесены в ст. 243 Уголовного кодекса Республики Беларусь, предусматривающую ответственность за уклонение от уплаты сумм налогов, сборов.