Правовая ситуация. Проведена процедура государственных закупок, по результатам которой определен победитель. С победителем должен быть заключен договор на государственную закупку, но у заказчика отсутствует бюджетное финансирование. Вопрос в том, какими могут быть дальнейшие действия заказчика, притом что не представляется возможным проведение новой процедуры государственных закупок.
Комментарий.
В соответствии с законодательством государственная закупка представляет собой приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств (абз. 3 ст. 1 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее — Закон)).
Государственные закупки осуществляются по определенным в ст. 17 Закона процедурам, по результатам проведения которых заключается договор на государственную закупку (ст. 25 Закона).
На основании п. 4 ст. 25 Закона договор между заказчиком и участником-победителем, за исключением процедуры закупки из одного источника, подлежит заключению по истечении срока для обжалования решения о выборе участника-победителя (10 рабочих дней со дня извещения участников о выборе участника-победителя), а если имело место обжалование — после принятия решения по результатам рассмотрения жалобы в течение:
- 20 календарных дней — в случае проведения открытого и закрытого конкурсов, электронного аукциона;
- 30 календарных дней — в случае проведения иных видов процедур государственных закупок (п. 2 ст. 54 Закона).
Из письма Министерства торговли Республики Беларусь от 04.02.2015 N 14-07/194к «О разъяснении законодательства» следует, что в ситуации, когда решение о выборе участника-победителя не обжаловалось, срок для заключения договора на государственную закупку с участником-победителем открытого конкурса и электронного аукциона должен быть не более 30 календарных дней с даты принятия решения об определении участника-победителя (на основании подп. 9 п. 2, подп. 11 п. 8 приложения 1 к Протоколу о порядке регулирования закупок к Договору о Евразийском экономическом союзе (подписан 29.05.2014 в г. Астане)).
Тем самым в любом из указанных выше случаев — при обжаловании результата государственных закупок или в отсутствие жалобы — установлен предельный срок для заключения договора на государственную закупку, который должен быть соблюден заказчиком (организатором).
Одновременно Министерством торговли Республики Беларусь сформулирована позиция, согласно которой заказчик имеет право заключить договор по результатам проведенной процедуры государственных закупок только после выделения бюджетных ассигнований <1>.
<1> Допускается ли проведение процедуры государственной закупки до утверждения годового плана государственных закупок? / Рубрика «Вопрос-ответ» // Режим доступа: http://www.mintorg.gov.by/index.php?option=com_content&task=view&id=2441&Itemid=748.
Поскольку при осуществлении государственных закупок следует руководствоваться нормами бюджетного законодательства, проанализируем особенности исполнения республиканского бюджета по расходам. Так, в соответствии со ст. 109 Бюджетного кодекса Республики Беларусь (далее — БдК) исполнение республиканского бюджета осуществляется через автоматизированную систему государственного казначейства в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином казначейском счете с обязательным соблюдением основных этапов, которыми являются:
- установление бюджетных назначений <2> распорядителям бюджетных средств <3> на основе утвержденной бюджетной росписи;
- доведение бюджетных назначений до распорядителей бюджетных средств, а также утверждение бюджетных смет получателям бюджетных средств. Основанием для утверждения бюджетных смет получателей бюджетных средств являются бюджетные ассигнования, предусмотренные бюджетной росписью получателям бюджетных средств. Сама бюджетная смета является основным финансовым планом, который определяет объем, целевое направление и распределение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью (п. 1 ст. 103 БдК);
- принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств. В таком случае принятие обязательств предполагает вступление в обязательственные отношения, в частности, при заключении договора на государственную закупку;
- подтверждение и проверка исполнения денежных обязательств;
- осуществление платежей (расходование бюджетных средств);
- использование товаров (работ, услуг) в целях осуществления функций распорядителями бюджетных средств;
- проведение взаимозачета задолженности юридических лиц по бюджетным ссудам, бюджетным займам, процентам по бюджетным займам, пене, начисленной за несвоевременный возврат бюджетных ссуд, бюджетных займов, а также задолженности по обязательствам, возникшим в случае исполнения Министерством финансов Республики Беларусь гарантий Правительства Республики Беларусь, и процентам по ним, иным обязательствам, подлежащим уплате в бюджет, и денежных обязательств получателей бюджетных средств перед этим юридическим лицом (иным обязанным лицом), в том числе по средствам государственных целевых бюджетных фондов.
<2> Бюджетные назначения — это полномочия на использование и распределение определенной суммы бюджетных средств, предоставленные на основании реестра расходных обязательств распорядителям бюджетных средств законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год или решением местного Совета депутатов о бюджете на очередной финансовый год в порядке, определенном БдК (подп. 1.10 п. 1 ст. 2 БдК).
<3> Распорядитель бюджетных средств — это организация, которая в соответствии с БдК и иными актами бюджетного законодательства имеет полномочия на распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств, а также осуществляет другие функции (подп. 1.46 п. 1 ст. 2 БдК).
Из приведенных выше этапов обратим внимание на тот аспект, что бюджетные назначения устанавливаются и доводятся до распорядителей бюджетных средств, которые наделены полномочиями на распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств. Последние в свою очередь на основании утвержденных бюджетных смет руководствуются объемом, целевым направлением и распределением бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью <4>.
<4> Бюджетная роспись — это распределение доходов и расходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета по кварталам года в соответствии с бюджетной классификацией Республики Беларусь (подп. 1.5 п. 1 ст. 2 БдК).
Частью второй п. 2 ст. 109 БдК закреплено правило о том, что наличие бюджетных ассигнований должно быть подтверждено отметкой территориального органа государственного казначейства, проставленной в установленном порядке на предъявленных к регистрации договорах и иных соглашениях. При этом проведение платежей территориальным казначейством осуществляется только при условии регистрации обязательств получателя бюджетных средств на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в пределах предусмотренных ему бюджетных ассигнований в текущем финансовом году (ч. 1 п. 24 Инструкции о порядке организации и осуществления исполнения республиканского бюджета, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов по расходам, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 27.07.2011 N 63 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и осуществления исполнения республиканского бюджета, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов по расходам и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов Министерства финансов Республики Беларусь» (далее — Инструкция N 63)).
Для регистрации обязательств получатель бюджетных средств представляет в территориальное казначейство документы, подтверждающие принятые обязательства, а также изменения и дополнения к ним, в течение 10 рабочих дней с даты их принятия.
И в случае если обязательства не обеспечены бюджетными ассигнованиями, а также приняты организациями с нарушением требований, установленных БдК и законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год, они не являются бюджетными обязательствами (ч. 1 п. 2 ст. 109 БдК) и территориальным казначейством не регистрируются (ч. 3 п. 24 Инструкции N 63), а расходы бюджета на покрытие таких обязательств не осуществляются.
При наличии отметки территориального органа государственного казначейства, проставленной в установленном порядке на предъявленных к регистрации договорах и иных соглашениях, которой подтверждается наличие бюджетных ассигнований для конкретного получателя бюджетных средств, бюджетные обязательства получателя бюджетных средств считаются обеспеченными бюджетными ассигнованиями и далее осуществляется расходование бюджетных средств.
Возвращаясь к процедурам государственных закупок, в ситуации, когда бюджетные ассигнования не выделены (не распределены) получателю бюджетных средств, в то время как срок заключения договора на государственную закупку наступил, перед заказчиком возникает вопрос о дальнейших действиях.
С позиции Закона возможны несколько вариантов. Первый предполагает отмену процедуры государственной закупки по причине отсутствия финансирования, поскольку отмена возможна на любом этапе до заключения договора на государственную закупку на основании п. 5 ст. 21 Закона. После отмены процедуры в дальнейшем при необходимости приобретения товаров (работ, услуг) проводится новая процедура государственных закупок.
При формулировании второго варианта действий обратимся к нормам ст. 137 БдК.
Устанавливая ответственность за нецелевое использование средств бюджета, законодатель в п. 2 ст. 137 БдК предусматривает, что не являются использованием бюджетных средств не по целевому назначению получение и направление в течение финансового года (с согласия Министерства финансов Республики Беларусь, местного финансового органа) бюджетных средств их получателями на восстановление собственных средств, израсходованных (с соблюдением процедур, предусмотренных при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) за счет средств бюджета и внешних государственных займов) на покрытие затрат, финансирование которых осуществляется согласно плановым бюджетным ассигнованиям в соответствии с бюджетными сметами за счет (или с участием) бюджетных средств, но произведено несвоевременно, а также неверное отражение расходов по экономической классификации расходов бюджета при сохранении адресной направленности.
Тем самым, если расходы предусмотрены согласно плановым бюджетным ассигнованиям в соответствии с бюджетными сметами, но по причине несвоевременного финансирования таких расходов за счет бюджетных средств и использования для этих целей собственных средств получателей бюджетных средств, последним на восстановление собственных средств направляются бюджетные средства. Условия — наличие согласия Министерства финансов Республики Беларусь, местного финансового органа и проведение процедур государственных закупок по таким расходам (то есть приобретение товаров (работ, услуг) должно быть осуществлено на основании Закона).
Приведенные выше правила могут быть положены в основу при принятии решения о заключении договора на государственную закупку: если имеется подтверждение плановых бюджетных ассигнований по факту утверждения бюджетной сметы и если проведена процедура государственных закупок в установленном порядке, то договор на государственную закупку в таком случае, полагаем, может быть заключен с финансированием за счет собственных средств. Одновременно следует учитывать, что поскольку в п. 2 ст. 137 БдК определено условие о том, что расходование должно быть с соблюдением процедур, предусмотренных при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) за счет средств бюджета и внешних государственных займов, то, как представляется, даже при финансировании за счет собственных средств такой закупки заказчик должен обеспечить соблюдение норм законодательства о государственных закупках в части извещения участников о заключении договора, размещения информации о заключенном договоре, составления справки по результатам проведения процедуры и формирования дела по процедурам государственных закупок и иных аспектов.