Эффективность государственного управления во многом зависит от отсутствия или сведения к минимуму негативных явлений, которые сопутствуют его осуществлению. В разные периоды у разных государств существует свой собственных набор таких негативных явлений, с которыми любое цивилизованное государство пытается бороться, и одним из средств борьбы, признаваемых всеми, выступает право, а точнее, создание и эффективная реализация законодательства, содержащего механизмы, средства и способы предупреждения, предотвращения и нивелирования таких негативных сторон государственного управления.
В настоящее время для Республики Беларусь такими негативными явлениями, сопровождающими процесс осуществления государственного управления, являются коррупционные и бюрократизационные (в негативном понимании этого слова) проявления.
Коррупция — явление общественной жизни, которое существует во всех странах мира, вне зависимости от формы правления, формы государственного устройства, политического режима, экономических условий, социального развития и др. В настоящее время можно говорить лишь о том, что некоторые государства (Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия, Сингапур, Швеция, Нидерланды, Австралия, Норвегия, Швейцария и др.) в силу четко продуманной, последовательной, целенаправленной политики в данной сфере при помощи институтов гражданского общества продвинулись в решении проблем, связанных с противодействием или хотя бы нераспространением коррупционных проявлений. Однако в общемировом масштабе говорить об успехах в сфере борьбы с коррупцией можно весьма условно, т.к. вдобавок к имеющимся проблемам внутри каждой отдельно взятой страны набирающие в последнее время оборот глобализационные процессы породили и глобализацию преступности, что привело к образованию транснациональной коррупции <1>.
<1> Граждан, В. Коррупция: одолеют ли ее россияне? // Власть. — 2004. — N 12. — С. 4 — 14.
Оценивая состояние проблемы коррупции в нашей стране, приходится констатировать, что «динамика правонарушений дает основание считать коррупционную преступность наиболее тревожной социально-правовой проблемой, требующей более активной, решительной и непрерывной борьбы со всеми ее проявлениями» <2>. Республика Беларусь — государство, для которого «коррупция во всех ее проявлениях представляет угрозу национальной безопасности … существенно тормозит социально-экономические преобразования» <3>. Таким образом, Республика Беларусь является государством, нуждающимся во взвешенной и последовательной, планомерно осуществляемой антикоррупционной политике.
<2> Борьба с коррупцией в Беларуси: информационный материал для информационно-пропагандистских групп // Информационно-аналитический центр при Администрации Президента Республики Беларусь — 2009. — N 1. — С. 31.
<3> Шейман, В.В. Борьба с коррупцией — важнейшее направление в деятельности органов прокуратуры // Информационный бюллетень Администрации Президента Республики Беларусь. — 2003. — N 10(89). — С. 16.
Для решения этой сложной социально-правовой проблемы как в рамках отдельного государства, так и на международном уровне требуются целенаправленные усилия с комплексом различных мер как правового, так и неправового характера.
Речь идет не о противодействии коррупции посредством борьбы с конкретными проявлениями этого феномена, что, как показывает практика, не является достаточным, а о разработке и претворении в жизнь разносторонних и последовательных мер государства и общества с целью устранения (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни <4>, т.е. о государственной антикоррупционной политике. Более того, совершенно оправданным представляется предложение ученых, заключающееся в том, что антикоррупционная политика для большинства современных государств должна стать самостоятельной функцией государства <5>.
<4> Краснов, М.А. Определение и содержание антикоррупционной политики // Антикоррупционная политика: учеб. пособие / Фонд ИНДЕМ / под ред. Г.А.Сатарова. — М.: РА «СПАС», 2004. — С. 264.
<5> Малько, А.В. Цели и наиболее эффективные юридические средства современной российской антикоррупционной политики // Правовая политика и правовая жизнь. — 2004. — N 4. — С. 40.
Цель антикоррупционной политики заключается «в активном и постоянном противодействии коррупции» <6>, для достижения данной цели требуется целый комплекс мер, поскольку только при системной стратегии заинтересованных структур (как государства, так и гражданского общества) с использованием современных разнообразных средств и технологий масштабы коррупции могут быть минимизированы.
<6> Там же. — С. 40.
Учеными предлагаются средства научного, организационного, правового и иного характера <7>. Научные меры позволяют разрабатывать идеологию противодействия коррупции, прогрессивные юридические технологии решения проблемы коррупции и др. Организационные меры направлены на создание различных структур, организацию их деятельности, взаимодействие по борьбе с коррупцией как на национальном, так и на международном уровне. Особое место среди средств по борьбе с коррупцией занимают средства правового характера. Здесь чаще всего предлагаются (по крайней мере это очевидно прослеживается на постсоветском пространстве) радикальные, жесткие принудительные юридические средства: введение (сохранение) за такого рода преступления крайне жестких карательных санкций, снятие различных процессуальных ограничений при проведении предварительного расследования, ограничение депутатского иммунитета в отношении уголовного преследования, введение повышенной ответственности за коррупционные преступления, совершаемые отдельными категориями служащих государственного аппарата, судьями, работниками прокуратуры и т.д. Как утверждают ученые, «жесткое уголовное законодательство, устанавливающее серьезное наказание за коррупционные преступления, — необходимое условие, без которого борьба с этим явлением эфемерна» <8>. Нередки и безапелляционные высказывания о том, что в борьбе с коррупцией эффективны только уголовные репрессии <9>.
<7> Малько, А.В. Антикоррупционная политика России: проблемы формирования // Правовая политика и правовая жизнь. — 2003. — N 3. — С. 78 — 82.
<8> Корчагин, А.Г., Иванов, А.М. Уголовно-правовая политика в области воздействия на коррупцию // Правовая политика и правовая жизнь. — 2003. — N 3. — С. 99.
<9> Яни, П.С. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии // Российская юстиция. — 2001. — N 7. — С. 58.
Развитие отечественного антикоррупционного законодательства показывает, что установка на неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений является основным, но далеко не единственным средством противодействия коррупции, что приятно констатировать.
Очевидно, что более взвешенной является позиция, согласно которой уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и материально, и нравственно; вместе с тем сама уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе не восстанавливает попранного права, не возмещает причиненного преступником вреда <10> и должна применяться тогда, когда нет иных механизмов воздействия, или наряду с ними, но не являться единственной реакцией со стороны государства.
<10> Коркунов, Н.М. Русское государственное право. — СПб.: Изд-во Н.И.Солдатенкова, 1909. — Т. 2. — 410 с.
Очевидно, что решение проблем коррупции зависит от усилий не только юриспруденции, но и многих других наук — политологии, социологии, истории, философии и др.
Применительно к юриспруденции положительной тенденцией в изучении проблем коррупции последних лет является то, что они не только исследуются в пределах классических для них юридических отраслей — уголовного права, административного права, криминологии, криминалистики, но и изучаются практически всеми отраслями юриспруденции. Тем самым констатируется, что решение проблем коррупции обусловлено необходимостью использования комплексного подхода и осуществления межотраслевых юридических исследований и способствует приближению ученых ко всестороннему юридическому анализу данного явления. Особую роль в переходе от узкоотраслевой направленности играет теория права, способная обобщить имеющиеся достижения других юридических наук и осуществить «экспертизу» имеющихся результатов на предмет их корреляции между собой, доказать их инновационность или отсталость, адекватность или несоответствие уровню развития общественных отношений и ожиданиям общества и др. Однако самой важной «услугой» теории права является ее способность «пропустить через себя» действующее в конкретный исторический период в конкретном государстве антикоррупционное законодательство с целью оценки адекватности его идеальной модели, к которой стремится данное государство на конкретном историческом этапе.
За время правового регулирования общественных отношений, возникающих из коррупционных проявлений, в Республике Беларусь наметилось две основные тенденции.
Во-первых, антикоррупционное законодательство характеризуется своей динамичностью. На законодательном уровне, наряду с ратификацией международных договоров, посвященных борьбе с коррупцией, и распространением их действия на территории Республики Беларусь, принятием соответствующих Закона Республики Беларусь от 25.11.2004 N 344-З «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» <11>, Закона Республики Беларусь от 26.05.2003 N 199-З «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» <12>, Закона Республики Беларусь от 26.12.2005 N 75-З «О ратификации Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию» <13> и др., за двадцать с небольшим лет действует уже третий национальный закон, устанавливающий правовые основы государственной политики в сфере борьбы с коррупцией. Достаточно редкое для правотворческого процесса современных государств явление, когда законодатель приходит к выводу о том, что необходимо не вносить изменения и дополнения в действующий нормативный правовой акт, а принимать новый, регламентирующий те же отношения. Тем более когда таковым актом является закон, призванный по природе своей регулировать наиболее важные общественные отношения, что предопределяет потребность в стабильности законодательных подходов при регулировании общественных отношений такого рода.
<11> Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2004. — N 192. — 2/1093; 2008. — N 157. — 2/1446.
<12> Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — N 61. — 2/948; 2008. — N 157. — 2/1446.
<13> Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2006. — N 4. — 2/1172.
Закон Республики Беларусь от 15.06.1993 N 2399-XII «О борьбе с преступностью в сфере экономики и с коррупцией» (далее — Закон N 2399-XII) определял меры по борьбе с преступностью в сфере экономики и противодействию коррупции — наиболее общественно опасному явлению, выражающемуся в умышленном использовании лицами, осуществляющими функции представителей власти, а также находящимися на государственной службе, своего служебного положения для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно выражающемуся в подкупе этих лиц.
Парадоксально, но Закон N 2399-XII состоял всего из 3 статей, содержавших несколько материальных норм. Законом N 2399-XII запрещалось руководителям, другим должностным лицам и специалистам органов государственной власти и управления, Контрольной палаты Республики Беларусь, прокуратуры и судов, органов внутренних дел и государственной безопасности, руководителям государственных предприятий, учреждений и организаций, руководителям их структурных подразделений и иным должностным лицам заниматься предпринимательской деятельностью, заключать сделки с негосударственными предпринимательскими структурами либо оказывать содействие этим структурам. А должностным лицам, специалистам и иным служащим органов государственной власти и управления, Контрольной палаты Республики Беларусь, прокуратуры и судов, органов внутренних дел и государственной безопасности, государственных, общественных и кооперативных предприятий, учреждений и организаций — получать вознаграждения (пользоваться услугами в любом виде) за выполнение или невыполнение своих служебных обязанностей от граждан, а также от предприятий, учреждений и организаций. К тому же Закон N 2399-XII устанавливал для должностных лиц государственных предприятий, учреждений и организаций обязательное представление в указанных в данном Законе случаях деклараций о доходах, а также вкладах в банках и ценных бумагах, обязательствах финансового характера, а непредставление или умышленное указание недостоверных сведений в декларации являлось основанием для отказа в назначении на должность или освобождения от должности.
С одной стороны, принятие Закона N 2399-XII, состоящего из 3 статей, могли позволить себе только «молодые» законодатели, в начале 90-х гг. XX в. еще только формировались правила нормотворческой техники независимой Республики Беларусь. Однако данное обстоятельство (пусть только 3 статьи, но проблема настолько важная, что требует разработки и принятия отдельного закона и данные отношения актами более низкой юридической силы регулировать не следует), с другой стороны, опосредованно лишь подчеркнуло значение использования правовых средств в борьбе с коррупцией.
Действие Закона N 2399-XII было отменено принятием Закона Республики Беларусь от 26.06.1997 N 47-З «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией» (далее — Закон N 47-З), который был направлен на защиту прав и свобод граждан, общественных и государственных интересов от организованной преступности и коррупции и определял государственную политику борьбы с этими правонарушениями, основной задачей которого являлось создание организационных и правовых основ борьбы с организованной преступностью и коррупцией и обеспечение при этом гарантий защиты законных интересов физических и юридических лиц. Закон 47-З явился попыткой создания специальной дополнительной защиты граждан и организаций от особо опасных явлений общества — организованной преступности и коррупции.
Однако актуальность поиска оптимального правового механизма противодействия коррупции, необходимость гармонизации отечественного законодательства с международными правовыми актами, смещение законодательных подходов в пользу превентивной составляющей, осознание комплексности и многогранности оснований и причин коррупции и др. привели к необходимости разработки нового закона.
В настоящее время в Республике Беларусь действует специальный Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З «О борьбе с коррупцией» <14> (далее — Закон), в который четырежды вносились изменения. В соответствии с преамбулой Закона он устанавливает правовые основы государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, направлен на защиту прав и свобод граждан, общественных интересов от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, иных организаций, государственных должностных и приравненных к ним лиц путем предупреждения, выявления, пресечения правонарушений, создающих условия для коррупции, и коррупционных правонарушений, устранения их последствий.
<14> О борьбе с коррупцией: Закон Респ. Беларусь, 20 июля 2006 г., N 165-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2006. — N 122. — 2/1262; 2010. — N 147. — 2/1684.
Нововведения Закона касаются в основном закрепления: сферы применения закона; легального определения коррупции; круга субъектов коррупционных правонарушений; государственного органа, ответственного за организацию борьбы с коррупцией; перечня коррупционных и создающих условия для коррупции правонарушений; порядка возмещения ущерба от коррупционных действий; системы мер по борьбе с коррупцией и ее предупреждению.
Второй тенденцией развития антикоррупционного законодательства в Республике Беларусь является то, что злободневность проблемы породила рост правового регулирования. Так, в целях обеспечения планирования и координации деятельности государственных органов и иных организаций в сфере борьбы с преступностью и коррупцией принята Государственная программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010 — 2012 годы <15> (далее — Программа), которая разрабатывалась с учетом практического опыта правоохранительных и контролирующих органов в сфере борьбы с преступностью и коррупцией и направлена на реализацию последовательной политики государства в сфере борьбы с преступностью и коррупцией, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Программа является очередным шагом на пути совершенствования борьбы с преступностью и коррупцией в Республике Беларусь и включает в себя организационно-правовые, организационно-практические мероприятия и мероприятия по противодействию отдельным видам преступлений, направленные на достижение эффективности предупреждения и пресечения общественно опасных коррупционных проявлений, дальнейшее усиление ответственности должностных лиц государственных органов.
<15> О Государственной программе по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010 — 2012 годы: Указ Президента Респ. Беларусь, 23 нояб. 2010 г., N 485 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2010. — N 235. — 1/11967; 2011. — N 48. — 1/12503; 2011. — N 49. — 1/12503 (поправка).
При этом Программе предшествовала разработка еще трех программ:
- Государственной программы по борьбе с преступностью на 2006 — 2010 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 21.02.2006 N 103 (Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2006. — N 35. — 1/7278);
- Государственной программы по борьбе с коррупцией на 2007 — 2010 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 07.05.2007 N 220 (Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2007. — N 118. — 1/8577);
- Государственной программы по усилению борьбы с коррупцией на 2002 — 2006 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 02.10.2002 N 500 (Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2002. — N 113. — 1/4068).
С целью нормативного закрепления создания дополнительных государственных структур для борьбы с коррупцией или повышения взаимодействия между ними принято еще несколько нормативных правовых актов:
1. Указ Президента Республики Беларусь от 16.07.2007 N 330 «О специальных подразделениях по борьбе с коррупцией и организованной преступностью» <16>, которым в целях совершенствования деятельности органов прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности по борьбе с коррупцией и организованной преступностью установлено, что в органах прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности по решению соответственно Генерального прокурора Республики Беларусь, Министра внутренних дел Республики Беларусь, Председателя Комитета государственной безопасности Республики Беларусь создаются специальные подразделения по борьбе с коррупцией и организованной преступностью.
<16> Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2007. — N 172. — 1/8735.
2. Указ Президента Республики Беларусь от 17.12.2007 N 644 «Об утверждении Положения о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией» <17>, которым в целях осуществления на основе анализа правоприменительной практики согласованных действий по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, коррупционных правонарушений и правонарушений, создающих условия для коррупции создано координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией, являющееся постоянно действующим межведомственным органом по координации правоохранительной деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, распространению наркомании и борьбу с коррупцией, и деятельности по борьбе с преступностью и коррупцией государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией <18>.
<17> Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2007. — N 304. — 1/9220; 2009. — N 148. — 1/10780; 2010. — N 236. — 1/11996.
<18> Указом Президента Республики Беларусь от 15.06.2009 N 312 «Об упразднении Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь» (Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2009. — N 148. — 1/10780) ликвидирована Межведомственная комиссия по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь.
Кроме того, на региональном уровне принят ряд программ по борьбе с преступностью и коррупцией: Минская областная программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2011 год <19>, Программа по борьбе с преступностью и коррупцией в Гомельской области на 2011 год <20>.
<19> Об утверждении Минской областной программы по борьбе с преступностью и коррупцией на 2011 год: решение Минского областного Совета депутатов, 6 мая 2011 г., N 80 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2011. — N 61. — 9/41196.
<20> Об утверждении Программы по борьбе с преступностью и коррупцией в Гомельской области на 2011 год: решение Гомельского областного Совета депутатов, 25 мая 2011 г., N 109 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2011. — N 71. — 9/41713.
Постоянно совершенствуются нормы уголовного, административного, гражданского, трудового, таможенного, банковского, уголовно-процессуального, административно-процессуального законодательства и других его отраслей. В настоящее время уже очевидно, что термином «антикоррупционное законодательство» охватываются не только специальные нормативные правовые акты, направленные на противодействие коррупции, но и отдельные нормы практически всех отраслей права, которые непосредственно или опосредованно предотвращают коррупционные проявления.
Учеными-юристами и юристами-практиками, несмотря на постоянную работу по совершенствованию антикоррупционного законодательства, по-прежнему вносится огромное количество предложений по его дальнейшей оптимизации:
1) по Закону: дать определение терминам «непосредственная подчиненность или подконтрольность», «государственная организация»; распространить ограничения, установленные ст. 18 Закона в части совместной работы (службы) родственников, на работников государственных организаций, не являющихся государственными служащими; определить стоимость сувениров, которые вправе принять должностное лицо при проведении протокольных и иных официальных мероприятий; включить нормы о недопустимости получения подарков в перечень ограничений, установленных ст. 17 Закона для государственных должностных лиц; предоставить право сотрудникам специальных подразделений по борьбе с коррупцией беспрепятственно получать из государственных органов и иных организаций сведения и документы, содержащие банковскую тайну; дополнить Закон нормой, которая бы предусматривала необходимость проведения антикоррупционной оценки нормативных правовых актов и их проектов в качестве меры борьбы с коррупцией;
2) по Уголовному кодексу Республики Беларусь (далее — УК): ст. 48 УК дополнить таким видом наказания, как лишение полномочий на совершение юридически значимых действий;
3) по Кодексу Республики Беларусь об административных правонарушениях: выделить коррупционные деликты в отдельную главу, четко дифференцировав квалифицирующие обстоятельства и санкции, скоррелировать наименования глав и статей, содержание объективной стороны конкретных административных коррупционных деликтов с аналогичными составами преступлений, помещенными в УК; разнообразить санкции по административным коррупционным деликтам, обеспечить альтернативность взыскания; дополнить гл. 23 статьями, предусматривающими ответственность за: неоказание содействия государственным органам, осуществляющим борьбу с коррупцией (или в целом за противодействие борьбе с коррупцией, которую следует рассматривать в качестве необходимой гарантии обеспечения правомерной деятельности сотрудников специальных подразделений по борьбе с коррупцией); невыполнение ограничений, установленных для государственных должностных и приравненных к ним лиц; необоснованное вмешательство в деятельность организаций или создание препятствий в реализации их прав и законных интересов; злоупотребление служебным положением; использование должностных полномочий во внеслужебных целях;
4) по законодательству, регламентирующему правовой статус должностных лиц государственных органов:
- 4.1) об объеме компетенции: ограничить и конкретизировать объем дополнительных сведений (информации, документов), которые могут быть запрошены при осуществлении административных процедур; сократить полномочия должностных лиц при принятии решений на личное усмотрение; закрепить обязанность вынесения должностным лицом мотивированного заключения (решения, постановления) в случае, например, приостановления операций плательщика (иного обязанного лица) по счетам в банке или наложения ареста на имущество плательщика; разработать порядок возмещения должностными лицами убытков, причиненных, например, плательщикам, иным обязанным лицам вследствие незаконных решений, неправомерных действий (бездействия);
- 4.2) в области декларирования доходов и имущества должностными лицами установить: порядок признания допустимыми пояснений лиц, обязанных представлять декларации об источниках денежных средств, без подтверждающих документов, имеющих юридическую силу; порядок исчисления сумм прожиточных минимумов при расчете реальной возможности на приобретение дорогостоящего имущества; ответственность государственных должностных лиц в случае неподтверждения ими документально доходов;
- 4.3) по стимулированию законопослушного поведения: принятие Кодекса поведения (этики) государственных служащих;
5) по Гражданскому кодексу Республики Беларусь: закрепить в законодательстве дополнительное основание ничтожности сделки, если она заключена посредством злоупотребления должностными лицами служебными полномочиями или в связи с получением незаконного вознаграждения;
6) в сфере осуществления административных процедур: обеспечить переход на заявительно-регистрационный принцип открытия или продолжения ведения бизнеса;
7) в области правового регулирования государственных закупок: совершенствовать механизм их проведения и контроля; закрепить правовой статус государственного заказчика и участника конкурса; установить четкие основания и порядок признания процедуры выбора поставщика недействительной; др.
Вышеотмеченное показывает необходимость систематизации, обобщения, комплексного взгляда на предлагаемые изменения во избежание фрагментарности внесения изменений и дополнений в законодательство, преследования узкоотраслевых целей в решении проблем коррупции и др.
Спектр правовых способов, приемов, инструментов, которые используются отечественным законодателем для противодействия и предупреждения коррупции, свидетельствует об осознании им комплексности проблемы. Сейчас назрела необходимость использования инструментария теории права, который поможет выявить тенденции в развитии отечественного антикоррупционного законодательства, оценить перспективность дальнейшего совершенствования законодательства по «пакетному» принципу и др. Такой подход будет свидетельствовать о системности, целенаправленности, взвешенности, продуманности антикоррупционной политики в Республике Беларусь.