В статье анализируется механизм защиты прав землепользователей. Автор обращает внимание на способы защиты прав землепользователей, направленные на обеспечение устойчивости прав на землю и имущественных интересов землепользователей. Обоснованы предложения по совершенствованию земельного законодательства в части возмещения правомерных убытков, уточнения понятия государственных нужд, расширения форм участия землепользователей при определении размера возмещаемых им убытков.
Одним из направлений обеспечения гарантированных Конституцией Республики Беларусь равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности является совершенствование механизмов осуществления и защиты прав землепользователей. Юридические гарантии прав землепользователей и иных субъектов земельных отношений, т.е. средства, способы и условия, с помощью которых обеспечиваются указанные права, закрепляются конституционным, земельным, гражданским, экологическим и иным законодательством [1, с. 199].
Согласно ч. 1 ст. 71 Кодекса Республики Беларусь о земле (далее — КоЗ) нарушенные права землепользователей подлежат восстановлению в соответствии с КоЗ и иным законодательством. Землепользователям гарантируется:
- возможность реализовать права, предусмотренные ст. 69 КоЗ и иным земельным законодательством;
- устойчивость прав на земельные участки, что выражается, в частности, в закреплении исчерпывающего перечня оснований и детальной процедуры прекращения прав на землю (ст. 60 — 67 КоЗ), права собственника на выкуп у него земельного участка или на получение равноценного земельного участка в случае его изъятия для государственных нужд (ст. 73 КоЗ);
- право участвовать в рассмотрении затрагивающих их права и защищаемые законом интересы вопросов, связанных с принятием государственными органами решений о предстоящем изъятии, об изъятии и предоставлении, изменении целевого назначения земельных участков установлением и прекращением ограничений (обременений) прав на земельные участки (ст. 22 КоЗ);
- разрешение земельного спора в установленном порядке судом и (или) исполнительным комитетом;
- возможность обжалования решений, иных действий (бездействия) государственных органов в области земельных отношений в вышестоящие государственные органы и (или) в суд;
- право требовать с соблюдением установленной ч. 2 и 3 ст. 72 КоЗ процедуры возврата самовольно занятого земельного участка;
- возможность использовать иные способы защиты прав, в том числе признание недействительными неправомерных сделок с земельными участками; вещно-правовые способы защиты; возмещение вреда, причиненного нарушением земельного законодательства, а также правомерными действиями.
В силу масштабности проблем, связанных с реализацией перечисленных гарантий, остановимся на отдельных способах защиты прав землепользователей, в частности направленных на обеспечение устойчивости прав на землю и защиту имущественных интересов землепользователей.
Согласно КоЗ любой земельный участок при определенных условиях может быть изъят для государственных нужд, временно занят для проведения изыскательских работ, работ по благоустройству территорий населенных пунктов, размещения линейных сооружений; права землепользователей могут быть правомерно ограничены при установлении ограничений (обременений), в том числе земельных сервитутов. Поэтому особенно важным является надлежащее правовое регулирование обеспечения прав землепользователей в перечисленных случаях.
Раскрывая в абз. 5 ст. 1 понятие государственных нужд, КоЗ перечисляет относящиеся к ним потребности. В юридической литературе уже обращалось внимание на чрезмерно широкое определение государственных нужд [2]. На наш взгляд, однозначная трактовка данного понятия на практике станет возможной лишь при условии четкого закрепления в указанном определении двух критериев, при одновременном наличии которых возможно изъятие земельного участка для государственных нужд, таких как:
- необходимость реализации публичных потребностей (обеспечение национальной безопасности, охраны окружающей среды и историко-культурного наследия, размещения и обслуживания объектов социальной, производственной, транспортной, инженерной и оборонной инфраструктуры и т.п.);
- фиксация указанных целей в документации определенного вида (международные договоры, акты Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, градостроительная документация, схемы землеустройства районов).
Поскольку при изъятии земельного участка для государственных нужд права землепользователей ущемляются, законодательство предусматривает достаточно широкий перечень предоставляемых им гарантий, что, несомненно, соответствует принципам устойчивого развития и регулирования земельных отношений. К таким гарантиям, в частности, относятся:
- возмещение землепользователям убытков, причиняемых изъятием земельных участков, сносом расположенных на них объектов недвижимого имущества;
- выкуп земельных участков, находящихся в частной собственности;
- предоставление равноценных земельных участков при наличии такой возможности с учетом местных условий и особенностей и волеизъявления землепользователей.
Право на возмещение убытков является способом защиты имущественных прав землепользователей. Землепользователь вправе требовать возмещения неправомерного вреда лицами, виновными в его причинении, в том числе государственными органами и органами местного управления и самоуправления, а также правомерного вреда в предусмотренных случаях. В то же время земля является компонентом природной среды, поэтому нарушение земельного законодательства может нанести экологический вред. Нормы земельного законодательства о возмещении вреда базируются на общих правилах возмещения вреда, закрепленных в гл. 58 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК), а также положениях Закона Республики Беларусь от 26.11.1992 N 1982-XII «Об охране окружающей среды», регулирующих возмещение экологического вреда.
Согласно ч. 1 п. 3 ст. 933 ГК вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законодательством. Часть 1 статьи 75 КоЗ предусматривает, что землепользователям возмещаются правомерные убытки, причиняемые: изъятием земельных участков, временным занятием земельных участков, сносом расположенных на них объектов недвижимого имущества, ограничением (обременением) прав на земельные участки, в том числе установлением земельных сервитутов. При этом законодательство детально регулирует лишь отношения, связанные с защитой имущественных прав землепользователей при изъятии у них земельных участков и сносе расположенных на них объектов недвижимости (Указы Президента Республики Беларусь от 02.02.2009 N 58 «О некоторых мерах по защите имущественных прав при изъятии земельных участков для государственных нужд», от 05.05.2009 N 231 «О дополнительных мерах по защите имущественных прав при изъятии в г. Минске земельных участков для государственных нужд»).
Согласно ч. 1 ст. 75 КоЗ размер убытков, причиненных землепользователям, определяется в порядке, установленном Положением о порядке определения размера убытков, причиненных землепользователям изъятием у них земельных участков и сносом расположенных на них объектов недвижимости (далее — Положение), утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26.03.2008 N 462 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. N 667» (далее — постановление N 462). Анализ Положения показывает, что исходя из названия сферой его действия является определение размера убытков, причиненных землепользователям изъятием у них земельных участков и сносом расположенных на них объектов недвижимости, а согласно п. 1 Положения помимо указанных также убытков, причиненных временным занятием земельных участков. Далее, в абз. 3 п. 2 Положения предусмотрено, что при определении ориентировочного и фактического размера убытков, причиняемых землепользователям изъятием или временным занятием земельных участков и сносом расположенных на них объектов недвижимости, учитываются помимо прочего убытки, причиняемые ограничением (обременением) прав на земельные участки, в том числе установлением земельных сервитутов. Исходя из положений КоЗ установление ограничений (обременений) прав на земельные участки, в т.ч. земельных сервитутов, является отдельным случаем, когда землепользователям гарантируется возмещение правомерных убытков, в связи с чем приведенная выше норма абз. 3 п. 2 Положения вступает в противоречие с КоЗ. В п. 16 Положения предусмотрены правила определения размера убытков не для всех случаев установления ограничений (обременений), а лишь причиняемых ограничением (обременением) прав землепользователей, ведущих сельское, лесное хозяйство, в результате установления санитарно-защитных и охранных зон вокруг источников и сооружений систем водоснабжения, особо охраняемых природных территорий, курортов, промышленных организаций и других объектов, а также установлением земельного сервитута.
Вызывает сомнения обоснованность такого сужения оснований для возмещения правомерных убытков, поскольку согласно ч. 1 ст. 75 КоЗ Совет Министров Республики Беларусь устанавливает лишь порядок определения размера правомерных убытков, а случаи, когда такое возмещение возможно, закреплены в КоЗ. Проведенный анализ свидетельствует о необходимости устранения отмеченных противоречий, а также регулирования порядка определения размера правомерных убытков по всем предусмотренным КоЗ основаниям.
Возмещение правомерных убытков имеет частноправовую природу, поскольку все имущественные отношения складываются между лицами, у которых возникли такие убытки, и лицами, в чьих интересах производилось изъятие, временное занятие земельных участков, устанавливались ограничения (обременения) прав на земельные участки [3, с. 519 — 526].
В качестве меры, обеспечивающей защиту прав землепользователя изымаемого земельного участка, можно рассматривать возможность участия в процессе определения размера возмещаемых ему убытков. Так, согласно ч. 2 п. 8 Положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 27.12.2007 N 667 «Об изъятии и предоставлении земельных участков», на стадии предварительного согласования места размещения земельного участка, изымаемого и предоставляемого для государственных нужд, землепользователю предлагается представить сведения, необходимые для определения размера убытков, причиняемых изъятием земельного участка и сносом расположенных на них объектов недвижимости. Однако непредставление землепользователем таких сведений в указанный срок или представление по истечении этого срока не приостанавливает оформление землеустроительной документации, т.е. не влияет на дальнейшее определение размера убытков. Вместе с тем землепользователь может обжаловать решения государственных органов в вышестоящие государственные органы и (или) в суд, а также обратиться в суд за разрешением спора, связанного с возмещением убытков. Таким образом, повлиять на результат землепользователь может только после определения размера убытков и порядка их возмещения.
Важно также отметить, что земельное законодательство предусматривает активное участие в процессе определения и возмещения убытков лишь государственных органов и организаций. Так, независимо от представления землепользователем вышеуказанных сведений, необходимых для определения размера убытков, определение размеров таких убытков осуществляется организациями по перечню организаций, осуществляющих определение размера убытков, причиняемых изъятием земельных участков и сносом расположенных на них объектов недвижимости, утвержденному постановлением N 462, и в порядке, закрепленном в Положении. Законодательство не дает возможности привлечения землепользователем независимых специалистов для расчета возмещаемых убытков, что, однако, может выступать эффективной мерой устранения противоречий без обращения в суд в случае несогласия землепользователя с размером определенных убытков [4, с. 48].
В случае изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, наряду с возмещением убытков в соответствии со ст. 75 КоЗ также осуществляется выкуп земельного участка на основании Положения о порядке выкупа земельных участков, находящихся в частной собственности, для государственных нужд, утвержденного постановлением N 462. При этом выкуп производится по кадастровой стоимости на дату выкупа, а если земельный участок был приобретен по результатам аукциона, собственнику возмещается стоимость приобретенного по результатам аукциона земельного участка с учетом инфляции, но не ниже его кадастровой стоимости на дату выкупа.
При изъятии земельных участков для государственных нужд землепользователям могут быть предоставлены равноценные земельные участки взамен изымаемых. Часть 1 статьи 73 КоЗ возможность такого предоставления ставит в зависимость не только от волеизъявления землепользователя, но и от местных условий и особенностей. При этом согласно абз. 36 ст. 1 КоЗ равноценным является земельный участок, предоставляемый землепользователю взамен изымаемого, кадастровая стоимость которого равна кадастровой стоимости изымаемого земельного участка, то есть для определения данного понятия основным является экономический критерий [3, с. 512 — 517]. Следует отметить, что далеко не всегда возможно обеспечить равенство кадастровой стоимости указанных участков. Кроме того, для землепользователей решающее значение могут иметь иные обстоятельства (нахождение земельного участка в конкретном населенном пункте, наличие определенной инфраструктуры и т.п.), однако законодательство не обязывает государственные органы учитывать эти факторы, что снижает уровень защищенности землепользователя при принудительном изъятии у него земельного участка.
КоЗ закрепляет и иные гарантии прав землепользователей, связанные с сохранением права на земельный участок в случаях изменения его правовых характеристик по независящим от землепользователя причинам.
Согласно ст. 74 КоЗ изменение границ административно-территориальных и территориальных единиц не влечет за собой прекращения прав, изменения вида прав на ранее предоставленные земельные участки и не является основанием для изменения размеров земельных участков, на которые выданы правоудостоверяющие документы.
При разрушении капитального строения (здания, сооружения), незавершенного законсервированного капитального строения в результате пожара, стихийных бедствий или иного вредного воздействия право на земельный участок сохраняется, если гражданин в течение одного года, а индивидуальный предприниматель, юридическое лицо в течение шести месяцев после такого разрушения в установленном порядке приступят к восстановлению разрушенных строений либо возведению нового. По обоснованному заявлению землепользователя этот срок может быть продлен, но не более чем на один год (ст. 57 КоЗ).
Проведенный анализ свидетельствует, что сформированный правовой механизм защиты прав землепользователей достаточно эффективен, но при этом нуждается в дальнейшем совершенствовании, в том числе путем регулирования порядка определения размера правомерных убытков не только при изъятии земельного участка, но и в иных предусмотренных КоЗ случаях; четкого определения в законодательстве понятия государственных нужд на основе двух критериев: реализации публичных потребностей и фиксации указанных целей в документации определенного вида; закрепления понятия равноценного земельного участка, предоставляемого взамен изымаемого, учитывающего не только экономические, но и иные факторы; расширения форм участия землепользователей при определении размера возмещаемых убытков, закрепления возможности привлечения независимых специалистов для определения размера возмещаемых убытков.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Саскевич, В.В. Юридические гарантии прав землепользователей / В.В.Саскевич // Сучаснi проблеми аграрного i природоресурсного права: Мiжнар. наук.-практ. конф., Киiв, 30 — 31 жовтня 2009 р.: зб. наук. пр. / за заг. ред. В.М.Ермоленка [та iн.]. — Киев: IPIДIУМ, 2009. — С. 199 — 202.
2. Шаршун, Е.В. Гарантии, предоставляемые землепользователям при изъятии у них земельных участков для государственных нужд [Электронный ресурс] / Е.В.Шаршун // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2016.
3. Комментарий к Кодексу Республики Беларусь о земле / С.А.Балашенко [и др.]; под общ. ред. С.А.Балашенко, Н.А.Шингель. — Минск: Дикта, 2009. — 720 с.
4. Шахрай, И. Правовое регулирование распределения и перераспределения земельных участков в контексте устойчивого развития / И.Шахрай // Юстиция Беларуси. — 2015. — N 4. — С. 45 — 49.