Долгое время человек для природы был не более чем одним из видов животных, естественным образом вписывающихся в окружающую среду: люди мало задумывались о возможной судьбе природы и ее ресурсах, при этом преобладала тенденция к покорению природы.
Увеличение масштабов вовлечения природных ресурсов в хозяйственный оборот, научно-технический прогресс, рост населения сопровождаются усилением воздействия людей на окружающую природную среду и обуславливают необходимость охраны природы. Сегодня в решении проблемы охраны окружающей среды человечество исходит из того общепринятого факта, что между обществом и природой существует постоянная взаимосвязь. С одной стороны, качество окружающей природной среды зависит от характера и масштабов человеческого (антропологического) воздействия, а с другой — сама жизнь и благополучие всех людей на Земле зависят от качественного состояния природной среды.
Таким образом, необходимо при наличии объективного процесса быстрого развития материального производства и общественного быта обеспечить сохранение, восстановление и улучшение благоприятных для жизни людей природных условий.
Для решения данной задачи наряду с усилением научных и технологических мероприятий, направленных на обеспечение охраны природы, необходимо постоянное совершенствование природоохранного законодательства, которое объективно могло бы учитывать как качественное состояние природной среды, так и все возрастающие потребности общества, удовлетворение которых связано с негативным воздействием на окружающую среду.
Весной, во время спада паводка, который, как правило, приходится на период нереста рыб, происходит интенсивное отложение наносов на перекатах, в связи с чем возникает необходимость в производстве неотложных дноуглубительных работ, для чего предприятия водных путей производят разработку лимитирующих перекатов с целью обеспечения гарантированных габаритов. Хотелось бы отметить, что в инженерно-технической литературе Д.И.Горбунова «Дноуглубление» (1984 год), А.И.Чекренева «Дноуглубление» (1967 год), В.В.Дегтярова «Охрана и рациональное использование водных ресурсов на речном транспорте» (1987 год) рекомендуется разрабатывать перекаты земснарядами при высоких уровнях и больших скоростях течения воды, так как в этот период будет обеспечено наиболее быстрое восстановление естественного состояния организмов, населяющих дно и придонные слои реки, т.е. кормовой базы для рыб. Кроме того, в весенний период рыба наиболее приспособлена к жизни в воде с повышенной концентрацией взвешенных веществ. Время разработки каждого конкретного переката заранее не может быть точно определено в связи с тем, что это зависит от таких факторов, как время начала и продолжительность паводка, количество фактически необходимых для разработки перекатов, суммарный объем грунта, необходимый для извлечения с целью достижения поставленной задачи.
В Водном кодексе Республики Беларусь (далее — ВК), Кодексе внутреннего водного транспорта Республики Беларусь (далее — КВВТ), а также в Инструкции о порядке выполнения путевых работ и содержания судоходных гидротехнических сооружений на внутренних водных путях Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь от 24.04.2008 N 61, устанавливающей требования к порядку выполнения работ по содержанию внутренних водных путей Республики Беларусь (далее — внутренние водные пути) и судоходных гидротехнических сооружений в целях обеспечения безопасного судоходства, в Инструкции о порядке планирования и финансирования путевых работ и расходов по содержанию судоходных гидротехнических сооружений на внутренних водных путях Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь от 12.05.2008 N 65, приведены основные термины и их определения, применяемые и используемые в сфере внутреннего водного транспорта и осуществления судоходства по внутренним водным путям Республики Беларусь, в том числе дано определение понятия «путевые работы».
Однако ни в одном из вышеуказанных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в сфере внутреннего водного транспорта, не дано краткого логического определения, устанавливающего существенные признаки понятия «неотложные путевые работы», в связи с чем на практике возникают затруднения при определении, к какому виду работ — плановых либо неотложных — необходимо отнести путевые работы и по каким критериям это возможно сделать.
В «Толковом словаре русского языка» С.И.Ожегова дается определение слова «неотложный». Неотложный — такой, который не может быть отложен, срочный. Таким образом, можно сделать вывод, что неотложные работы — это первоочередные и выполняемые без промедления. Такие работы должны обеспечивать устранение отдельных неисправностей пути, возникающих в период между плановыми работами, в целях предупреждения аварийных ситуаций.
От четкого определения вида работ зависит дальнейший порядок их подготовки и выполнения. Так, в соответствии с КВВТ плановые путевые работы выполняются предприятиями водных путей по согласованию с территориальными органами государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды, на что требуется время, а неотложные путевые работы — с соблюдением законных прав и интересов других водопользователей и немедленным уведомлением об этом местных исполнительных и распорядительных органов, территориальных органов государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды.
Данный пробел в законодательстве может создать в дальнейшем предпосылки для привлечения предприятий водных путей к административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, влекущее наложение штрафа на юридическое лицо в размере до пятисот базовых величин. В результате во избежание штрафных санкций предприятия водных путей будут вынуждены не производить неотложные путевые работы в наиболее эффективный период, совпадающий с периодом нереста рыб, и выполнение перечисленных выше работ будет значительно затруднено, что, в свою очередь, может негативно отразиться на других сферах деятельности, например, таких как организация перевозок водным транспортом, водный туризм и т.п.
Фабула дела
Согласно протоколу об административном правонарушении предприятие водных путей при проверке 22.04.2008 проводило работы в русле реки Неман на перекате Конкольский и на акваториях водоема, а также в границах прибрежной полосы, связанные с разработкой, перемещением, отсылкой и погрузкой песчано-гравийной смеси на баржу, что привело к повышению мутности воды в период нереста рыб.
Данными действиями, по мнению комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды, были нарушены требования подпункта 134.18 пункта 134 Правил ведения рыболовного хозяйства и рыболовства, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 08.12.2005 N 580 «О некоторых мерах по повышению эффективности ведения охотничьего хозяйства и рыбохозяйственной деятельности, совершенствованию государственного управления ими» (далее — Правила ведения рыболовного хозяйства и рыболовства), согласно которому запрещается выполнение в руслах водотоков и на акваториях водоемов, а также в границах прибрежных полос водных объектов строительных, ремонтных и других работ, связанных с разработкой, перемещением и отсыпкой в воду грунта, которые приводят к повышению мутности воды, в сроки запрета на вылов рыбы (с 1 апреля по 30 мая).
Представитель контролирующего органа пояснил суду, что в деянии субъекта хозяйствования имеется состав административного правонарушения, за которое предусмотрена административная ответственность по части второй статьи 15.35 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) в виде штрафа в размере до 500 базовых величин.
Представитель предприятия согласно материалам административного дела, а также в ходе судебного заседания вину не признал. В обоснование своих возражений он указал, что им проводились неотложные дноуглубительные работы в установленном законодательством порядке с соблюдением требований, предусмотренных подпунктами 134.12, 134.18 пункта 134 Правил ведения рыболовного хозяйства и рыболовства.
Невыполнение данных работ, по мнению юридического лица, приведет к срыву целей, предусмотренных Указом Президента Республики Беларусь от 08.01.2004 N 2 «Об организации работ по реконструкции части Августовского канала», а также мероприятий по выполнению Указа Президента Республики Беларусь от 8 января 2004 г. N 2, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17.02.2004 N 170, пункта 8 протокола совещания у заместителя Премьер-министра Республики Беларусь по вопросу реконструкции части Августовского канала от 23.11.2004 N 36/56пр (далее — протокол N 36/56пр).
Представитель природоохранного органа пояснил суду, что в деянии субъекта хозяйствования имеется состав административного правонарушения (нарушение правил рыболовства и охраны рыбных ресурсов и водных животных), за которое предусмотрена административная ответственность по части второй статьи 15.35 КоАП в виде штрафа в размере до 500 базовых величин.
Рассмотрев материалы административного дела, дополнительно представленные документы как контролирующим органом, так и субъектом хозяйствования, выслушав представителей сторон, проанализировав действующее законодательство, суд пришел к выводу о прекращении производства по делу на основании статей 9.6, 11.10 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, исходя из нижеследующего.
Субъект хозяйствования, привлекаемый к административной ответственности, имел филиал, который обслуживал участок реки Неман от деревни Комотово до деревни Перелом общей протяженностью 57 км.
Одной из функций предприятия, закрепленных в п. 14 Устава, являлось осуществление неотложных дноуглубительных и выправительных работ на внутренних водных путях.
В соответствии со статьей 18 ВК и статьей 13 КВВТ неотложные дноуглубительные и выправительные работы на внутренних водных путях выполняются республиканскими унитарными предприятиями внутренних водных путей с соблюдением прав и законных интересов других водопользователей и немедленным уведомлением об этом местных исполнительных и распорядительных органов, территориальных органов государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды.
Во исполнение вышеуказанных норм «Белводпуть» письмом от 14.01.2008 N 11-05/37 в адрес председателя районного исполнительного комитета, начальника областной инспекции по охране животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, а также в адрес начальника районной инспекции природных ресурсов и охраны окружающей среды уведомил о необходимости проведения неотложных дноуглубительных работ с целью поддержания плановых глубин и обеспечения пассажиро- и грузоперевозок в течение всей навигации 2008 года с перечнем перекатов (в том числе Конкольский), на которых планируется проведение вышеуказанных неотложных работ на основании технического задания на содержание и развитие внутренних водных путей Республики Беларусь на 2008 год, утвержденного первым заместителем Министра транспорта и коммуникаций Республики Беларусь 13.12.2007. Замечаний и предложений по срокам производства работ на перекатах от вышеперечисленных организаций не поступило.
Согласно данному заданию гарантированные габариты пути (судового хода) на участке реки Неман д. Комотово — Перелом по глубине должны быть не менее 75 см.
В соответствии с лоцией внутренних судоходных путей, издания 1988 года, гарантированные габариты судового хода — это установленные наименьшие габаритные размеры судового хода при проектном уровне воды. Они должны обеспечиваться в течение всей навигации и приниматься за основу расчета при организации путевых работ. Для обеспечения гарантированных габаритов судового хода проводят дноуглубительные работы, например, землечерпательными снарядами.
Перекаты согласно лоции являются основным препятствием для движения судов на реках. Они вызывают местное уменьшение глубины.
Из приложения 1 к Правилам плавания по внутренним водным путям Республики Беларусь, утвержденным постановлением Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь от 25.10.2005 N 60, следует, что минимальные запасы по глубине (минимальные запасы воды под днищем судов) при глубине судового хода до 150 см при каменном грунте должны составлять 15 см, при песочном и галечном грунте — 10 см.
Таким образом, для осуществления судоходства на обслуживаемом субъектом хозяйствования участке реки Неман минимально необходимая глубина должна составлять 85 — 90 см (75 + 10 (15)).
С учетом того, что в навигацию 2007 года глубины на перекате Конкольский, практически не доходили до необходимой, что подтверждалось сведениями о глубинах на перекатах, туристическое судоходство в разгар сезона осуществлять было невозможно.
Для обеспечения судоходства и выполнения пункта 8 протокола N 36/56пр юридическим лицом, привлекаемым к административной ответственности, обоснованно было принято решение о проведении неотложных дноуглубительных работ с открытием навигации 2008 года, о чем субъект хозяйствования немедленно в установленном порядке информировал необходимые заинтересованные структуры. Каких-либо возражений по необходимости выполнения данных работ предприятие водных путей не получало.
Часть вторая статьи 15.35 КоАП предусматривает ответственность (в частности, юридических лиц до пятисот базовых величин) за нарушение правил рыболовства, охраны рыбных ресурсов и водных животных, за исключением совершения нарушений, предусмотренных частью первой данной статьи.
Контролирующим органом вменялось субъекту хозяйствования нарушение требований подпункта 134.18 пункта 134 Правил ведения рыболовного хозяйства и рыболовства, согласно которому запрещается выполнение в руслах водотоков и на акваториях водоемов, а также в границах прибрежных полос водных объектов строительных, ремонтных и других работ, связанных с разработкой, перемещением и отсыпкой в воду грунта, которые приводят к повышению мутности воды, в сроки запрета на вылов рыбы (с 1 апреля по 30 мая).
Как указывалось выше, проводились неотложные дноуглубительные работы, а не работы, указанные в диспозиции подпункта 134.18 пкнкта 134 Правил ведения рыболовного хозяйства и рыболовства.
Кроме того, данные работы, что и не отрицали представители контролирующего органа, не были связаны с отсыпкой грунта в воду.
Как было указано в протоколе от 29.08.2008 N 79 и видно на фототаблице, имеющейся в деле, субъектом хозяйствования на перекате Конкольский производились землечерпательные работы по изъятию из русла реки Неман песчано-гравийной смеси с последующей ее погрузкой на баржу и перемещением.
Доказательств отсыпки грунта в воду контролирующий орган суду не представил.
Кроме того, как письменно пояснил представитель областного комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды, на участке проведения субъектом хозяйствования дноуглубительных работ отсутствовали нерестилища и зимовальные ямы.
Из вышеуказанных обстоятельств и анализа действующего законодательства суд пришел к выводу об отсутствии в действиях субъекта хозяйствования состава административного правонарушения, предусмотренного частью второй статьи 15.35 КоАП, и прекратил производство по делу об административном правонарушении.