Как известно, законодательство об административно-правовой ответственности имеет главной своей целью предупреждение правонарушений.
Действующий Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) сохраняет применение мер государственного принуждения к юридическим лицам при формальном нарушении определенных процедур (сроков), которые не наносят экономического ущерба государственному бюджету и при которых очевидна виновность конкретного должностного лица.
Имеет место наличие мер ответственности, применяемых к юридическим лицам и к их должностным лицам за одно и то же правонарушение; наличие многократной ответственности за одно и то же правонарушение; возможности изъятия всей выручки, полученной субъектом хозяйствования, без учета издержек на ее получение и др.
Статья 6.2 КоАП содержит 9 видов административных взысканий. Однако при этом установлено, что в отношении юридических лиц применяются только 4 вида:
1. «Штраф.
2. Лишение права заниматься определенной деятельностью.
3. Конфискация.
4. Взыскание стоимости предмета административного правонарушения».
Практика показывает, что самым распространенным видом административной ответственности для органов, применяющих ее, является штраф. Дело в том, что они на это ориентированы, поскольку имеется соответствующая статья доходов в Законе Республики Беларусь «О республиканском бюджете» на соответствующий год с конкретными цифрами обязательного поступления от штрафов, санкций и конфискаций.
При назначении наказания, в том числе штрафов, правоприменители обязаны учитывать и смягчающие, и отягчающие обстоятельства совершения правонарушения (ст. 7.2 и 7.3 КоАП). Кроме того, согласно ст. 7.1 КоАП:
«2. При наложении административного взыскания на физическое лицо учитываются характер совершенного административного правонарушения, обстоятельства его совершения и личность физического лица, совершившего административное правонарушение, степень его вины, характер и размер причиненного им вреда, имущественное положение, а также обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность.
3. При наложении административного взыскания на юридическое лицо учитываются характер административного правонарушения, характер и размер причиненного вреда, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность, а также финансово-экономическое положение юридического лица».
Также целесообразно обсудить вопрос и об учете степени вины юридического лица. Юридическое лицо — особый субъект права и реализует себя через решения и действия конкретных физических лиц. Именно в связи с этой спецификой законодатель предусмотрел ответственность как юридического лица, так и его должностных лиц одновременно. Согласно п. 7 ст. 4.8 КоАП: «Наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное должностное лицо юридического лица, равно как и привлечение к административной ответственности должностного лица юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».
Как показывают исследования, в мировой практике при определении размеров штрафов во внимание обычно принимаются следующие факторы:
- природа и тяжесть нарушения;
- величина причиненного ущерба;
- обстоятельства, при которых нарушение имело место;
- размер фирмы-нарушителя;
- доля, занимаемая нарушителем на рынке;
- умышленность и срок совершения нарушения;
- уровень управления, на котором было предпринято нарушение;
- готовность сотрудничать с регулирующим органом;
- финансовое положение нарушителя;
- сдерживающее воздействие на нарушителя.
В связи с этим у предпринимательского сообщества есть предложение дифференцировать размеры штрафов, уменьшив их для субъектов малого бизнеса, тем более, что определение этих субъектов имеется в законе. Кроме того, здесь могут быть использованы критерии уплаты единого налога с предпринимателей либо перехода на упрощенную систему налогообложения. Отсутствует в законодательстве Республики Беларусь учет такого фактора, как «доля, занимаемая нарушителем на рынке».
В ряде случаев высокие штрафы установлены за формальные нарушения, в сущности не влекущие никакого ущерба.
Так, согласно ст. 11.46 КоАП нецелевое использование валютных средств, приобретенных на внутреннем валютном рынке за белорусские рубли, влечет наложение штрафа на индивидуального предпринимателя или юридическое лицо в размере до ста процентов суммы средств, использованной не по целевому назначению.
Поэтому и при определении размеров штрафов, исчисляемых в процентном либо кратном отношении к стоимости предмета административного правонарушения, сумме ущерба, сделки либо доходу, полученному в результате сделки, вероятно следует ограничиться не двукратным либо десятикратным размером, а установить его, к примеру, на уровне 10 — 20%.
Сохранилось применение мер государственного принуждения к юридическим лицам при формальном нарушении определенных процедур (сроков), которое не наносит экономического ущерба государственному бюджету и при котором очевидна виновность конкретного должностного лица.
Примером может служить ст. 11.45 КоАП, в соответствии с которой неосуществление в установленный срок аннулирования зарегистрированной таможенным органом статистической декларации, если отгрузка указанных в ней товаров не состоялась (то есть ущерба экономическим интересам государству нет), влечет наложение штрафа на индивидуального предпринимателя (ИП) или юридическое лицо в размере от 2 до 10 базовых величин.
Согласно ч. 1 ст. 13.4 КоАП нарушение плательщиком установленного срока представления в налоговый орган декларации (расчета) при отсутствии подлежащей уплате суммы налога, сбора (пошлины) влечет для юридического лица наложение штрафа в размере от 1 до 10 базовых величин, а для индивидуального предпринимателя — от двух десятых до двух базовых величин.
Согласно ст. 23.17 КоАП неуказание в товарных, товарно-транспортных накладных и других первичных учетных документах сведений, предусмотренных законодательством, влечет наложение штрафа на индивидуального предпринимателя или юридическое лицо в размере до пяти процентов суммы денежной оценки хозяйственной операции, указанной в этих документах.
Практика применения ст. 23.17 КоАП крайне негативно влияет на инвестиционный климат Беларуси. Данная статья позволяет за формально несущественные нарушения при оформлении любых первичных учетных документов, которые не наносят никакого ущерба бюджету государства, применять санкцию, фактически приводящую к банкротству субъектов хозяйствования. Мотивация, что привлечение к административной ответственности по ст. 23.17 КоАП оказывает превентивное воздействие на других субъектов хозяйствования и способствует предотвращению совершения других более тяжких административных правонарушений в области предпринимательства, по меньшей мере, абсурдна.
Согласно ст. 2 Закона Республики Беларусь от 18.10.1994 N 3321-XII «О бухгалтерском учете и отчетности» бухгалтерским учетом признается система непрерывного и сплошного документального отражения информации о хозяйственной деятельности организации методом двойной записи в денежном выражении на счетах бухгалтерского учета в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Соответственно составление первичных учетных документов является частью ведения бухучета. Нарушение порядка ведения бухгалтерского учета влечет административную ответственность и по ст. 12.1 КоАП — на должностных лиц, и по ст. 23.17 КоАП — на юридических лиц.
Любая незначительная ошибка в заполнении первичного документа влечет наложение штрафа в размере до 5 процентов суммы денежной оценки хозяйственной операции, указанной в этом документе. Однако у одного субъекта хозяйствования сумма хозяйственной операции может составлять 50 млн.руб., а у другого — 500 тыс.руб. Ошибка одна и та же. Где же справедливость наказания?
Здесь идет речь о совершении ошибок в оформлении документов, которые зачастую не несут вреда или ущерба кому бы то ни было. Поэтому фиксированная сумма наказания, как то прописано в ст. 12.1 КоАП, будет являться адекватным наказанием для безответственного должностного лица, совершившего ошибку.
Наложение штрафа на субъекта хозяйствования имеет место и при нарушении ряда иных формальных процедур:
- нарушение плательщиком правил учета объектов налогообложения и (или) доходов, расходов, других элементов налогового учета, если эти деяния не повлекли за собой неуплату или неполную уплату сумм налогов, сборов (пошлин);
- нарушение установленного срока представления в налоговый орган информации об открытии или закрытии счета в банке или небанковской кредитно-финансовой организации при просрочке не более одного рабочего дня либо не более пяти рабочих дней в случае неосуществления операций по счету;
- нарушение порядка представления отчетности таможенному органу, даже при полной и своевременной уплате таможенных платежей.
Сохранилось одновременное применение мер ответственности к юридическим лицам и к их должностным лицам за одно и то же правонарушение.
Примером может служить ст. 9.17 КоАП, предусматривающая штраф за нарушение правил по охране труда от 20 до 50 базовых величин должностному лицу и до 300 базовых величин — юридическому лицу.
Аналогично ст. 13.5 КоАП предусматривает ответственность за нарушение правил учета доходов (расходов) и (или) иных объектов налогообложения, повлекшее за собой доначисление сумм налогов, сборов (пошлин) по итогам календарного года: на должностное лицо — от 2 до 20 базовых величин и на юридическое лицо — от 10 до 80 базовых величин. Причем это не исключает применения мер ответственности за неполную уплату суммы налога, сбора (пошлины) в соответствии со ст. 13.6 КоАП.
Согласно ч. 2 ст. 13.4 КоАП нарушение плательщиком установленного срока представления в налоговый орган декларации (расчета) при наличии подлежащей уплате суммы налога, сбора (пошлины) размер штрафа на юридическое лицо составит 10% от суммы налога, сбора (пошлины), подлежащей уплате на основе этой декларации (расчета), но не менее десяти базовых величин (на индивидуального предпринимателя — в размере десяти процентов от суммы подлежащего уплате налога, сбора (пошлины), но не менее двух базовых величин). Ответственность должностного лица организации составит при этом от двух до десяти базовых величин.
Имеет также место наличие многократной ответственности за одно правонарушение.
Так, при нарушении субъектом хозяйствования правил ведения бухгалтерского учета, повлекшем неуплату или неполную уплату суммы налога, сбора (пошлины), он может быть наказан трижды:
- во-первых, за указание в первичных документах недостоверной информации о хозяйственных операциях — штраф в размере до 5% суммы денежной оценки соответствующих хозяйственных операций (ст. 23.17 КоАП);
- во-вторых, за нарушение правил учета объектов налогообложения и (или) доходов, расходов, других элементов налогового учета согласно ч. 2 ст. 13.5 КоАП — от десяти до восьмидесяти базовых величин (ИП — от трех до двадцати базовых величин);
- в-третьих, за неполную уплату суммы налога, сбора (пошлины) штраф на юридическое лицо — 20 процентов от неуплаченной суммы налога, сбора (пошлины), но не менее 10 базовых величин, на ИП — 20 процентов от неуплаченной суммы налога, сбора (пошлины), но не менее 2 базовых величин (ч. 1 ст. 13.6 КоАП).
Размеры установленных штрафных санкций никак не обоснованы, отсутствует зависимость размера штрафа от размера экономического ущерба государству.
Зачастую непонятно, из чего рассчитаны размеры штрафов как в Общей части КоАП, так и в Особенной. Так, максимальные размеры штрафов, исчисляемых в базовых величинах, установлены для физических лиц — 50 базовых величин, для индивидуальных предпринимателей — двести базовых величин, для юридических лиц — тысяча базовых величин. Однако за отдельные нарушения максимальный размер штрафа может быть установлен на физическое лицо, в том числе ИП, до 500 базовых величин.
Если же штраф исчисляется в процентном либо кратном отношении к стоимости предмета административного правонарушения, сумме ущерба, сделки либо доходу, полученному в результате сделки, то он не может превышать двукратный размер стоимости (суммы) соответствующего предмета, суммы ущерба, сделки либо дохода, полученного в результате сделки. Штраф за правонарушения в области финансов, рынка ценных бумаг, банковской деятельности и предпринимательской деятельности, против порядка использования топливно-энергетических ресурсов может быть установлен с превышением указанного размера, но не может превышать десятикратный размер стоимости (суммы) соответствующего предмета, суммы ущерба, сделки либо дохода, полученного в результате сделки (ст. 6.5 КоАП). По ст. 23.11 КоАП за нарушение требований обязательного подтверждения соответствия продукции (работ, услуг) требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации штраф составляет на индивидуального предпринимателя или юридическое лицо — до двухсот процентов стоимости реализованной продукции (выполненных работ, оказанных услуг), а при невозможности ее установления — до пятисот базовых величин.
Аналогичные санкции предусмотрены и по ст. 23.12 КоАП за нарушение требований законодательства о техническом нормировании и стандартизации.
Имеют место случаи, когда к административно-правовой ответственности привлекаются за ненадлежащее исполнение обязательств, вытекающих из гражданских правоотношений. Так, ст. 12.5 КоАП предусматривает ответственность (штраф) за непоставку (недопоставку) товаров для государственных нужд, а ст. 12.10 КоАП за нарушение установленного порядка заключения с гражданами договоров на приобретение, строительство, реконструкцию жилых помещений предусматривает штраф до 100 базовых величин.
По-прежнему допускается конфискация независимо от того, в чьей собственности находится доход, полученный в результате противоправной деятельности, предмет административного правонарушения, а также орудия и средства его совершения, в том числе и у добросовестных приобретателей (ст. 6.10 КоАП).
В результате зачастую собственники имущества оказываются «без вины виноватыми». Например, известен случай, когда за небольшое таможенное нарушение, которое совершил наемный водитель, был конфискован перевозимый им груз, принадлежавший другому юридическому лицу.
Или, к примеру, за нарушение правил торговли ст. 12.17 КоАП также предусмотрена кроме штрафа и конфискация товара независимо от того, в чьей собственности они находятся, выручки, полученной от реализации товаров. А ведь товар может находиться у продавца только на реализации, как, к примеру, в комиссионном магазине.
Предложения по совершенствованию законодательства в области административной ответственности
Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510) поручено Совету Министров Республики Беларусь в шестимесячный срок представить на рассмотрение Главы государства предложения по оптимизации административных взысканий (их размера) за совершенные административные правонарушения в целях установления соразмерности таких взысканий характеру совершенного правонарушения и размеру причиненного ущерба.
В своем Послании белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь 21.04.2010 Президент Республики Беларусь призывал поддерживать, а не отталкивать от себя наших отечественных бизнесменов: «Надо исходить из того, что малый и средний бизнес имеет большой потенциал, отличается мобильностью, способностью оперативно реагировать на изменения рыночной конъюнктуры и создавать новые рабочие места. Поэтому его надо стимулировать, а не уничтожать».
Система штрафных санкций нуждается в серьезных корректировках. При этом речь идет не только о снижении уровня или отмене тех или иных видов штрафов, а прежде всего в совершенствовании методологии формирования и применения мер государственного принуждения, обеспечения их более полного соответствия целям юридической ответственности.
Одним из общепризнанных положений является принцип целесообразности, который означает, что меры государственного принуждения должны соответствовать целям юридической ответственности. Поскольку основной целью юридической ответственности является предупреждение, меры ответственности должны находиться в пределах, необходимых и достаточных для того, чтобы правонарушитель в своей деятельности впредь избегал аналогичных деяний. Очевидно, что установление и применение мер ответственности, значительно превышающих предел, необходимый для предупреждения правонарушений, преследует преимущественно фискальные цели, что противоречит принципам правового государства.
Для совершенствования системы административных санкций за правонарушения в экономической сфере и приведения ее в соответствие с основополагающими принципами законодательного определения мер ответственности считаем необходимым следующее:
- исключение практики одновременного применения за одно и то же правонарушение мер административной ответственности в отношении и физических, и юридических лиц;
- за нарушения формального характера, предполагающие четкую идентификацию физических лиц, причастных к совершению правонарушения, меры административной ответственности должны применяться лишь в отношении должностных лиц организаций;
- меры административной ответственности юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) должны применяться за нарушения, нанесшие экономический ущерб государству (обществу);
- исключение возможности многократного привлечения к ответственности за одно правонарушение;
- отмена нижних пределов санкций по статьям и применение общих минимальных размеров штрафов, установленных ч. 2 ст. 6.5 КоАП; существенное снижение верхних границ их размеров. Ведь даже по уголовным делам максимальный размер штрафа — 1000 базовых величин, а по административным делам штрафы значительно выше (в % от суммы сделки, в т.ч. когда нет экономического ущерба);
- применение экономической ответственности в виде конфискации имущества исключительно в тех случаях, когда субъектом правонарушения является собственник этого имущества.
Необходимо, чтобы размеры штрафов, применяемых к физическим лицам, были увязаны с их заработной платой и размер штрафа, взимаемого с них, не должен превышать определенного процента их заработка (например, не выше 50% среднемесячного заработка за последние три месяца).
Как уже отмечалось, к индивидуальным предпринимателям в отличие от физических лиц предъявляются повышенные требования. Однако при определении размеров штрафов, применяемых к ним, следует учитывать, что:
- имущество ИП, используемое для предпринимательской деятельности, не отделено от общего имущества;
- доходы ИП зачастую довольно невысокие и уплата штрафов в таких размерах, как это установлено в КоАП, для них зачастую означает полный финансовый крах;
- сегодня государство ограничило ИП в найме работников и таким образом практически приравняло к физическим лицам, а в отношении штрафов — нет.
Следует предусмотреть, чтобы в КоАП индивидуальные предприниматели специально не выделялись, а приравнивались к физическим лицам.
Вносимые в КоАП в последнее время изменения не имеют системного характера и не затрагивают вопросы совершенствования методологии формирования и применения мер государственного принуждения в целом.
В процессе подготовки изменений не было затронуто множество норм, противоречащих общепризнанным принципам и целям административных взысканий и негативно влияющих на инвестиционную привлекательность страны. Это прежде всего касается наличия мер ответственности, применяемых к юридическим лицам и их должностным лицам за одно и то же правонарушение; наличия мер государственного принуждения к юридическим лицам при формальном нарушении определенных процедур (сроков), которое не наносит экономического ущерба государственному бюджету и при котором очевидна виновность конкретного физического лица; наличия многократной ответственности за одно правонарушение; возможности изъятия всей выручки, полученной субъектом хозяйствования, без учета издержек на ее получение и др.
Считаем, что указанные недостатки зачастую не только ведут к нарушению прав и интересов физических и юридических лиц, но и крайне негативно влияют на развитие экономики в целом.