В статье рассмотрены правовые проблемы обеспечения качества и безопасности продуктов питания, создаваемых в Российской Федерации или ввозимых на ее территорию из других государств. Особое внимание уделено продуктам, содержащим ГМО. Предлагаются некоторые правовые способы усиления гарантии качества и безопасности продуктов питания.
Здоровье населения, являясь основой эффективного развития общества, обеспечивается в том числе безопасностью и качеством продуктов питания, поэтому они и находятся в зоне особого внимания органов государственной власти и управления.
Так, Закон Республики Беларусь от 29 июня 2003 года N 217-З «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека» [1] содержит не только основные понятия, используемые в сфере обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов, но и определяет функции и компетенцию высших органов государственной власти и управления в данной сфере.
Одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. N 917 Концепция государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года [2] предусмотрела приоритет задач государственной политики в сфере производства отечественных продуктов питания, императивно установив необходимость их соответствия требованиям качества и безопасности.
Цель статьи — обратить внимание ученых-цивилистов и практиков на юридические проблемы обеспечения качества и безопасности продуктов питания.
Для достижения цели соответствия продуктов питания требованиям качества и безопасности принимаются нормативные правовые акты и разрабатываются комплексные мероприятия. При этом государственная политика Российской Федерации в области здорового питания населения основывается на следующих принципах:
- пищевые продукты не должны причинять ущерб здоровью человека;
- питание должно не только удовлетворять физиологические потребности человека в пищевых веществах и энергии, но и выполнять профилактические и лечебные задачи;
- предмет особого внимания государства — рациональное питание детей и состояние их здоровья;
- питание должно способствовать защите организма человека от неблагоприятных условий окружающей среды.
Кроме того, учитываются прогнозы и достижения науки и техники в области производства сельскохозяйственного сырья и пищевых продуктов. В частности, особое внимание уделяется совершенствованию биотехнологических процессов переработки сельскохозяйственного сырья, включая:
- получение новых видов пищевых продуктов общего и специального назначения с использованием ферментных препаратов и биологически активных веществ;
- использование побочного сырья пищевой и перерабатывающей промышленности для производства полноценных продуктов питания и высококачественных кормов для животноводства.
Одновременно создаются инновационные технологии производства качественно новых пищевых продуктов для разных возрастных групп населения, а также для предупреждения различных заболеваний и укрепления защитных функций организма, снижения риска воздействия вредных веществ, в том числе для населения, проживающего в экологически неблагополучных районах; разрабатываются специальные продукты питания для военнослужащих и групп населения, находящихся в экстремальных условиях, и др.
Данные и многие другие мероприятия, направленные на повышение безопасности и качества продуктов питания, дадут ожидаемый эффект лишь при наличии модернизированной нормативной правовой базы, регулирующей производство, хранение, транспортировку, реализацию, качество и безопасность продовольственного сырья и пищевых продуктов. Именно с этой целью разрабатываются системные определения используемых в анализируемой сфере терминов и формируются требования к пищевым продуктам.
К примеру, ст. 1 Федерального закона от 2 января 2000 года N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» [3] (далее — Закон N 29-ФЗ) не только определяет перечень продуктов, относящихся к пищевым, но и приводит их классификацию.
Кроме того, абзац девятый ст. 1 Закона N 29-ФЗ устанавливает, что понятие «качество пищевых продуктов» включает совокупность характеристик пищевых продуктов, способных удовлетворять потребность человека в еде при обычных условиях использования. Безопасность пищевых продуктов согласно абзацу десятому Закона N 29-ФЗ предполагает состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений.
Пищевые продукты согласно п. 1 ст. 18 Закона N 29-ФЗ должны расфасовываться и упаковываться способами, которые позволяют обеспечить сохранение качества и безопасность при хранении, перевозке и реализации.
Правовое регулирование отношений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов находится в ведении Российской Федерации и ее субъектов. Критерии качества пищевых продуктов устанавливает:
- Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
- Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
- Федеральный закон от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ «О техническом регулировании»;
- Федеральный закон от 17 декабря 1997 года N 149-ФЗ «О семеноводстве»;
- Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 «О защите прав потребителей»;
- Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4973-1 «О зерне» и др.
Субъекты Российской Федерации формируют свою нормативную правовую базу. Так, Закон города Москвы от 24 мая 2000 года N 13 «О качестве и безопасности пищевых продуктов» [4] хотя и дублирует некоторые положения федерального законодательства, тем не менее содержит ряд специальных норм, в которых устанавливает особенности действия. Например, часть вторая п. 3 ст. 6 этого Закона закрепляет, что обязательная сертификация и гигиеническая оценка пищевых продуктов, закупаемых на средства города и изготавливаемых в нем, проводятся по согласованию с коллегиальным межведомственным координирующим советом города в органах, уполномоченных Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии Российской Федерации и Министерством здравоохранения Российской Федерации.
Конечно, определения и критерии, предусмотренные названными и другими нормативными правовыми актами, нуждаются в уточнении, однако их официальное закрепление позволяет уже сейчас ориентироваться в основаниях возникновения ответственности производителей или продавцов пищевых продуктов.
Скажем, приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 2 декабря 1999 г. N 429 утвержден Порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг [5].
В соответствии с данным Порядком, а также нормами вышеуказанных законов (в частности, п. 1 ст. 5 Закона N 29-ФЗ) индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов, оказанию услуг в сфере розничной торговли пищевыми продуктами, материалами и изделиями и сфере общественного питания, обязаны предоставлять покупателям или потребителям, а также органам государственного надзора полную и достоверную информацию о качестве и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, в которые они помещаются, соблюдении требований нормативных документов при изготовлении и обороте пищевых продуктов, материалов и изделий и оказании таких услуг.
Согласно п. 1 ст. 10 Закона N 29-ФЗ отдельные виды впервые изготавливаемых, ввозимых и предназначенных для реализации на территории Российской Федерации пищевых продуктов, материалов и изделий подлежат государственной регистрации. Перечень таких видов устанавливается Правительством Российской Федерации, если иное не определяют ратифицированные Российской Федерацией международные договоры, или в соответствии с документами, принятыми во исполнение данных договоров.
Государственная регистрация пищевых продуктов, материалов и изделий включает этапы, закрепленные п. 2 ст. 10 Закона N 29-ФЗ:
- экспертиза документов, которые представляются изготовителем, поставщиком пищевых продуктов, материалов и изделий и подтверждают соответствие условий изготовления или поставки требованиям нормативных документов;
- представление результатов испытаний, если продукт им подвергался;
- внесение пищевых продуктов, материалов и изделий и их изготовителей, поставщиков в Государственный реестр пищевых продуктов, материалов и изделий, разрешенных для изготовления на территории Российской Федерации или ввоза на территорию Российской Федерации и реализации, при положительном результате вышеуказанных этапов;
- выдача заявителям свидетельств, дающих право на изготовление, ввоз и оборот на территории Российской Федерации пищевых продуктов.
Для отдельных видов пищевых продуктов (соки, молочные продукты и др.) разработан особый порядок контроля качества и безопасности.
Государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий начинается на таможне, т.е. с момента ввоза на территорию Российской Федерации. Должностные лица таможенных органов в специализированных пунктах пропуска проводят проверку документов, представляемых перевозчиком или лицом, действующим от его имени.
Дальнейший контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти государственного санитарно-эпидемиологического надзора, федерального государственного ветеринарного надзора, уполномоченными органами исполнительной власти регионального государственного ветеринарного надзора согласно компетенции.
Кроме того, государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов включает проверку достоверности сведений на этикетках или ярлыках либо листках-вкладышах упакованных пищевых продуктов. Пункт 3 ст. 18 Закона N 29-ФЗ закрепляет перечень информации, которая должна быть указана на русском языке на этикетках или ярлыках либо листках-вкладышах, кроме информации, определяемой законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей.
В целях соблюдения указанных требований в розничной торговле не допускается продажа нерасфасованных и неупакованных пищевых продуктов, за отдельными исключениями, которые устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области торговли по согласованию с федеральным органом государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Если пищевые продукты, материалы и изделия, ввозимые на территорию Российской Федерации, вызывают обоснованные сомнения в их безопасности, должностные лица, осуществляющие санитарно-карантинный и ветеринарный контроль, принимают решение о временном приостановлении оформления ввоза.
Ввоз на территорию Российской Федерации пищевых продуктов, материалов и изделий, признанных должностными лицами, осуществляющими санитарно-карантинный и ветеринарный контроль, опасными, запрещается. В этом случае в товаросопроводительных документах делается отметка о том, что такие пищевые продукты, материалы и изделия опасны для здоровья человека и не подлежат реализации. Владелец опасных пищевых продуктов, материалов и изделий обязан в течение 10 дней вывезти их за пределы территории Российской Федерации.
При невыполнении этого требования опасные пищевые продукты, материалы и изделия конфискуются и направляются на экспертизу, в соответствии с результатами которой утилизируются или уничтожаются. Расходы на экспертизу, хранение, перевозку, утилизацию или уничтожение оплачивает владелец указанных товаров.
Согласно части третьей п. 3 ст. 25 Закона N 29-ФЗ возможность использования некачественных и (или) опасных пищевых продуктов на корм для животных согласовывается с органами, уполномоченными на осуществление государственного ветеринарного надзора.
В пищевой промышленности активно применяются продукты, созданные с использованием ГМО, т.е. методов и технологий по выделению из организма генов, осуществлению манипуляций с ними и введению в другие организмы. Посредством этих методов и технологий разрушаются природные системы видовой защиты сортов растений и создаются ГМО, часто объединяющие элементы не только растительных, но и животных клеток, в итоге получается неклеточное, одноклеточное или многоклеточное образование, способное к воспроизводству или передаче искусственного наследственного генетического материала.
Безопасность употребления продуктов, содержащих такие образования, для настоящего и будущих поколений подтверждается лишь немногими учеными. В то же время нельзя отрицать, что использование ГМО в медицине, косметологии и некоторых других важнейших сферах жизнедеятельности человека дает положительный эффект.
Отметим, что спектр применения ГМО постоянно расширяется, и в настоящее время они образуют самостоятельную группу результатов интеллектуальной деятельности, которая должна получить комплексное правовое регулирование.
В Российской Федерации особенности применения ГМО регламентированы лишь Федеральным законом от 5 июля 1996 года N 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» и нормативными правовыми актами, которые обязывают каждого правообладателя осуществлять государственную регистрацию всех генетически измененных организмов при первом выпуске в окружающую среду, промышленном использовании и импорте.
Специальные нормативные правовые акты, регулирующие указанную сферу, пока не предусматривают общую систему регулирования прав на такие объекты. К примеру, ни вышеупомянутый Закон, ни Закон N 29-ФЗ не содержат требование указывать на этикетках или ярлыках либо листках-вкладышах информацию о том, что пищевой продукт является генетически модифицированным или содержит такие составляющие (компоненты).
В то же время п. 4 части первой ст. 10 Закона Республики Беларусь от 29 июня 2003 года N 217-З «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека» [6] закрепляет императивное требование, согласно которому информация о качестве и безопасности продовольственного сырья, пищевых продуктов и биологически активных добавок к пище должна содержаться на упаковке, этикетках, в сопроводительных документах, доводиться до потребителя иным способом, а также включать указания на то, что продукты являются генетически модифицированными, если имеют генетически модифицированные компоненты.
С учетом изложенного полагаем, что настало время дополнить часть четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации новой главой «Право на генно-инженерно-модифицированные организмы», включить в нее нормы об особом статусе таких результатов интеллектуальной деятельности, а также предусмотреть специальные условия и порядок использования прав на них не только для научных целей, но и для введения в гражданский оборот и осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Реализация этого предложения позволит вести раздельный регистрационный учет селекционных достижений и ГМО, установить единые правила государственного контроля за созданием и использованием ГМО независимо от сферы применения. При этом не отрицаем целесообразности сохранения уже действующих специальных нормативных правовых актов, а также разработки и принятия новых, регламентирующих особенности правоотношений применительно к отдельным видам ГМО.
С учетом тенденции расширения сфер использования ГМО необходим особый правовой режим распоряжения исключительными правами на указанные объекты. Реализация данного предложения возможна посредством разработки и принятия регламента ввода в гражданский оборот генно-инженерно-модифицированных организмов, определяющего существенные условия договоров о передаче исключительных прав на такие объекты, в том числе посредством коммерческой концессии. Это позволит установить единообразную практику применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 5 июля 1996 года N 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности».
Следует обсудить возможность регистрации ГМО как изобретений, относящихся к области биотехнологии. В Российской Федерации в число объектов, относящихся к изобретениям, входят штаммы микроорганизмов, культуры клеток растений или животных, получившие единое название «биотехнологический продукт». В соответствии с частью третьей подп. 10.1 п. 10 части третьей Руководства по экспертизе заявок на изобретения, утвержденного приказом Федеральной службы по интеллектуальной собственности от 25 июля 2011 г. N 87 [7], биотехнологический продукт — любой биологический материал, содержащий генетическую информацию и способный к саморазмножению или воспроизведению в биологической системе.
Таким образом, по законодательству Российской Федерации заявитель может зарегистрировать ГМО в Государственном реестре охраняемых селекционных достижений, обратившись в Государственную комиссию по испытанию и охране селекционных достижений, либо в Государственном реестре изобретений Российской Федерации, который ведет Федеральная служба по интеллектуальной собственности. Сравнительный анализ правовых последствий, возникающих на основе запатентованного ГМО или биотехнологичного изобретения, позволяет сделать вывод о различном объеме предоставляемых прав, которые могут появиться в процессе применения ГМО для создания продуктов питания.
Заключение
Подводя итог проведенному исследованию, сделаем вывод: гарантии качества и безопасности пищевых продуктов — предмет особого внимания органов государственной власти и управления любого цивилизованного общества.
В настоящее время в Российской Федерации создана комплексная система федеральных и региональных органов государственной власти и управления, в компетенцию которых входит контроль и надзор (в том числе санитарно-эпидемиологический и ветеринарный), обеспечивающий надлежащее качество и безопасность пищевых продуктов. Состояние правового регулирования в этой сфере можно оценить как удовлетворительное. Что же касается создания и использования пищевых продуктов, содержащих ГМО, то в законодательстве есть пробелы, которые существенно ослабляют гарантии качества и безопасности таких продуктов.
Для обеспечения качества и безопасности продуктов питания, создаваемых в Российской Федерации или ввозимых на ее территорию из других государств, автор предлагает дополнить часть четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации новой главой «Право на генно-инженерно-модифицированные организмы», в которой предусмотреть специальные условия и порядок использования прав на такие объекты. Кроме того, следует рассмотреть возможность регистрации ГМО как изобретений, относящихся к области биотехнологии.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 29 июня 2003 г., N 217-З: с изм. от 4 янв. 2014 г. N 130-З.
2. Концепция государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года [Электронный ресурс]: одобр. постановлением Правительства Рос. Федерации, 10 авг. 1998 г., N 917.
3. О качестве и безопасности пищевых продуктов [Электронный ресурс]: Федер. закон, 2 янв. 2000 г., N 29-ФЗ: с изм. от 13.07.2015 N 213-ФЗ.
4. О качестве и безопасности пищевых продуктов [Электронный ресурс]: Закон города Москвы, 24 мая 2000 г., N 13.
5. Порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг [Электронный ресурс]: утв. приказом М-ва здравоохранения Рос. Федерации, 2 дек. 1999 г., N 429.
6. О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 29 июня 2003 г., N 217-З: с изм. и доп. от 4 янв. 2014 г. N 130-З.
7. Руководство по экспертизе заявок на изобретения [Электронный ресурс]: утв. приказом Федер. службы по интеллект. собственности, 25 июля 2011 г., N 87.