Административные правонарушения в сфере банковской деятельности

Административные правонарушения в сфере банковской деятельности имеют ряд особенностей, рассмотрим некоторые из них.

В первую очередь необходимо обратить внимание на то, что объектом данных правонарушений выступают финансы. Второй особенностью является наличие специального субъекта, подлежащего административной ответственности, — банка, небанковской кредитно-финансовой организации (далее — НКФО) и их должностных лиц. Вместе с тем не во всех административных составах банк, НКФО и их должностные лица будут выступать специальными субъектами ответственности, в общих составах административных правонарушений их ответственность будет рассматриваться как ответственность юридических и должностных лиц на общих основаниях.

Наибольшее количество норм об административной ответственности банков, НКФО и их должностных лиц содержится в главе 11 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), которая посвящена административным правонарушениям в области финансов, рынка ценных бумаг и банковской деятельности. Второе место по числу составов с перечисленными специальными субъектами занимает глава 13 КоАП, посвященная административным правонарушениям против порядка налогообложения. По одному составу расположено в главах 23, 24 КоАП, посвященных административным правонарушениям против порядка управления, а также правосудия и деятельности органов уголовной или административной юрисдикции соответственно.

Особенностью административной ответственности банков, НКФО и их должностных лиц является то, что для выявления наличия или отсутствия оснований для привлечения данных субъектов к такой ответственности необходимо тщательно проанализировать возникшие до этого цивилистические отношения.

Необходимо отметить, что меры административного принуждения, применяемые к банкам и НКФО, предусмотрены не только в КоАП, но и в Банковском кодексе Республики Беларусь (далее — БК). Это в первую очередь связано с тем, что данным организациям (банкам и НКФО) делегирована часть государственно-властных полномочий.

Административные взыскания, применяемые к банкам, НКФО и их должностным лицам, за совершенные ими правонарушения, следует отграничивать от иных мер административного принуждения. К ним относятся:

• административно-предупредительные меры (различные надзорные проверки, направление рекомендаций и предписаний). Они применяются при определенных условиях и не связаны с совершением конкретного правонарушения, их цель — предотвращение и предупреждение правонарушений. Применительно к банкам и НКФО административно-предупредительные меры называются мерами надзорного реагирования, их полный перечень содержится в ст. 134 БК;
• меры административного пресечения (приостановить действие или отозвать лицензию на осуществление банковской деятельности, в том числе в части осуществления отдельных банковских операций, требовать от акционеров банка принятия мер по увеличению нормативного капитала банка до размера, обеспечивающего соблюдение установленного Национальным банком Республики Беларусь норматива безопасного функционирования, ввести запрет на распределение прибыли между акционерами банка путем объявления и (или) выплаты дивидендов, изменить для банка установленный размер норматива безопасного функционирования и (или) установить дополнительный норматив безопасного функционирования, увеличить для банка установленный размер резервного фонда и (или) размер отчислений в него и др. меры). Полный перечень мер административного пресечения, применяемых к банкам и НКФО, содержится в ст. 134-1 БК и именуется мерами воздействия.

В ст. 135 БК отдельно прописана ответственность банка и НКФО за ущерб, причиненный вкладчикам и кредиторам.

Данные меры направлены на принудительное прекращение противоправных действий, предотвращение их вредных последствий, обеспечение своевременного и правильного функционирования банковской системы Республики Беларусь [1].

Вместе с тем в научной литературе до сих пор отсутствует единство мнений по вопросу о сущности юридической ответственности кредитных организаций [2; 3; 4; 5; 6; 7; 8; 9].

Законодательство Республики Беларусь не содержит единого перечня мер, применяемых к банкам и НКФО за нарушение законодательства о банковской деятельности, в том числе в сфере кредитования и оказания банковских услуг. Меры ответственности банков и НКФО предусмотрены КоАП и БК. То есть за одно и то же правонарушение в действующем законодательстве предусмотрены не только административные взыскания, но и другие меры.

Однако согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП КоАП определяет, какие деяния являются административными правонарушениями, закрепляет основания и условия административной ответственности, устанавливает административные взыскания, которые могут быть применены к физическим лицам, совершившим административные правонарушения, а также к юридическим лицам, признанным виновными и подлежащими административной ответственности в соответствии с КоАП. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 1.1 КоАП указанный кодекс является единственным законом об административных правонарушениях, действующим на территории Республики Беларусь. Нормы других законодательных актов, предусматривающие административную ответственность, подлежат включению в КоАП. В свою очередь, согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП административным правонарушением признается противоправное виновное, а также характеризующееся иными признаками, предусмотренными КоАП, деяние (действие или бездействие), за которое установлена административная ответственность.

Таким образом, полагаем, что за совершение административного правонарушения, которым и является нарушение законодательства о банковской деятельности, в том числе в сфере кредитования и оказания банковских услуг, должно налагаться только административное взыскание и только на основании законодательства об административных правонарушениях, состоящего из КоАП и Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях Республики Беларусь (далее — ПИКоАП).

Вместе с тем на практике ситуация как в законодательной, так и в правоприменительной деятельности складывается иначе: Национальный банк Республики Беларусь применяет к банкам и НКФО меры за нарушение законодательства о банковской деятельности, установленные БК в рамках определяемой им процедуры. При этом Национальный банк Республики Беларусь осуществляет свои функции на основании ст. 26 БК, в соответствии с которой Национальный банк Республики Беларусь регулирует деятельность банков и НКФО, осуществляет банковский надзор, осуществляет лицензирование банковской деятельности и ряд других функций, в том числе в соответствии со ст. 34 БК применяет меры надзорного реагирования и меры воздействия, предусмотренные БК, к банку, НКФО, головной организации банковской группы и (или) банковского холдинга, юридическому лицу, не являющемуся банком или НКФО и признаваемому в соответствии с БК входящим в состав банковского холдинга, лицам, способным оказывать прямо или косвенно (через третьи лица) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления банка и (или) иного юридического лица, признаваемого входящим в состав банковской группы и (или) банковского холдинга.

Выбор мер воздействия на банки и НКФО производится Национальным банком Республики Беларусь по общему правилу самостоятельно исходя из положений нормативных правовых актов, а также с учетом:

• характера допущенных банком, НКФО нарушений;
• причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений;
• общего финансового состояния банка, НКФО;
• положения банка, НКФО на рынке банковских услуг.

Случаи, при которых БК предписывает применять меры воздействия, можно условно разделить на 3 группы (ст. 134-1 БК):

1. случаи допущения нарушений обязательных нормативов, требований нормативных правовых актов, в результате чего может возникнуть угроза финансовому состоянию банка, НКФО, интересам ее вкладчиков и кредиторов;
2. случаи ухудшения показателей деятельности банка, НКФО при отсутствии нарушения обязательных нормативов или иных требований, определяющих предельные уровни рисков, применяемых к банкам, НКФО;
3. случаи, когда имеются признаки, свидетельствующие об опасности ухудшения финансового состояния банка, НКФО.

Кроме того, в ст. 134-1 БК предусмотрено, что в случаях, предусмотренных ст. 97 БК, Национальный банк Республики Беларусь вправе приостановить действие или отозвать лицензию на осуществление банковской деятельности, в том числе в части осуществления отдельных банковских операций. Данные предписания соответствуют нормам Указа Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Вместе с тем указанные предписания БК вызывают ряд вопросов, в том числе о соответствии их Конституции Республики Беларусь, примером чему может послужить определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 N 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Вызывает вопрос о соответствии Конституции Республики Беларусь действующему законодательству и принципу «non bis in idem» (недопустимости привлечения к юридической ответственности дважды (повторно) за одно и то же правонарушение) положение ч. 5 ст. 134 БК, предусматривающее, что Национальный банк Республики Беларусь вправе применить по одному и тому же основанию одновременно или последовательно несколько мер воздействия и (или) мер надзорного реагирования.

Вместе с тем представляется, что меры надзорного реагирования, применяемые Национальным банком Республики Беларусь в соответствии со ст. 134 БК, и представляющие собой по сути административно-предупредительные меры, направленные на предотвращение и предупреждение правонарушений, могут иметь место в системе банковского надзорного законодательства.

В свою очередь, меры воздействия (меры административного пресечения), применяемые Национальным банком Республики Беларусь и влекущие применение санкций к банкам и НКФО в виде приостановления действия или отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности, в том числе в части осуществления отдельных банковских операций, требования принятия мер по улучшению финансового состояния банка или его реорганизации и (или) назначения временной администрации по управлению банком, введения запрета на распределение прибыли между акционерами банка путем объявления и (или) выплаты дивидендов, изменения для банка установленного размера норматива безопасного функционирования и (или) установления дополнительного норматива безопасного функционирования и другие, должны быть трансформированы в административное законодательство и применяться за определенные КоАП правонарушения. Учитывая специфику банковских отношений, это можно сделать путем выделения в КоАП отдельной главы, посвященной административным правонарушениям в сфере банковской деятельности со специальными субъектами — банками, НКФО и их должностными лицами.

Такие меры позволят сократить обжалование решений и действий Национального банка Республики Беларусь в части применения к банкам и НКФО мер воздействия. В связи с этим меры воздействия, предусмотренные ст. 134-1 БК и применяемые Национальным банком Республики Беларусь в отношении банков, НКФО, не будут признаваться судами недействительными в первую очередь в силу несоблюдения установленной ПИКоАП и КоАП процедуры для привлечения кредитных организаций к административной ответственности за нарушение законодательства о банковской деятельности.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Гультяева, Н.Н. Административные взыскания, применяемые к юридическим лицам [Электронный ресурс]: [по сост. на 01.12.2016] / Н.Н.Гультяева // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2016.
2. Арсланбекова, А.З. Правовая природа ответственности, применяемой к нарушениям банковского законодательства / А.З.Арсланбекова // Банковское право. — 2006. — N 2. — С. 33 — 37.
3. Веселовский, П.С. Финансово-правовое регулирование ответственности за нарушение банковского законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук / П.С.Веселовский. — М., 2008.
4. Гейвандов, Я.А. Юридическая ответственность кредитных организаций за нарушения федерального банковского законодательства / Я.А.Гейвандов // Гос. и право. — 2005. — N 9. — С. 44 — 52; Гогин, А.А. К вопросу об ответственности за нарушения банковского законодательства / А.А.Гогин // Банковское право. — 2005. — N 3. — С. 8 — 14.
5. Дракина, М.Н. Вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение валютного законодательства / М.Н.Дракина // Банковское право. — 2004. — N 1. — С. 50 — 57.
6. Новоселова, Л.А. Ответственность банков и их клиентуры за нарушение правил совершения расчетных операций / Л.А.Новоселова, Л.Г.Ефимова // Гос. и право. — 1994. — N 2. — С. 41 — 50.
7. Приданникова, М.А. Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности: дис. … канд. юрид. наук / М.А.Приданникова. — М., 2006.
8. Скороходова, В.В. Административно-правовая ответственность коммерческого банка в области налогов и сборов / В.В.Скороходова // Банковское право. — 2008. — N 2. — С. 22 — 28.
9. Фетисов, А.А. Банковские санкции (административно-правовая характеристика) / А.А.Фетисов // Журнал российского права. — 2000. — N 5/6. — С. 145 — 150.