Последние годы в юридической среде достаточно активно обсуждается тема бесспорного списания средств, незаконно полученных из государственного бюджета. Правовому анализу подвергаются предмет и функции такой меры, анализируются пределы и в целом целесообразность ее применения в совокупности с иными средствами государственного принуждения.
Рассмотрим данную проблематику на примере ст. 136 Бюджетного кодекса Республики Беларусь (далее — БК).
Согласно указанной статье взыскание в бесспорном порядке применяется в отношении незаконно полученных из бюджета средств. Как следует из ст. 136 БК, противоправность получения бюджетных средств образуют:
- представление недостоверных сведений о финансовом состоянии при получении средств или других недостоверных данных, явившихся основанием для получения средств;
- завышение сумм, подлежащих получению.
Установление недостоверности сведений о финансовом состоянии субъекта хозяйствования основывается на объективных данных (справки, отчеты, материалы проверок, ревизий и т.д.). Вместе с тем достаточно затруднительно выявить завышение, а главное, правильно определить размер завышенных средств.
Во-первых, содержание термина «завышение сумм, подлежащих получению во исполнение бюджетных обязательств» законодательно не определено. В общем и целом такое завышение возможно объективно установить лишь в сфере строительства (существуют методики расчета, коэффициенты, СНИПы и т.д.). В иных сферах (например, при использовании результатов научного и научно-технического творчества) подобные однозначные показатели не только не предусмотрены, но и не могут быть выработаны. «Излишние» суммы могут устанавливаться в большей степени по усмотрению должностных лиц, т.е. на основании дискреционных полномочий.
Во-вторых, конструкция действующей редакции п. 2 ст. 136 БК не позволяет однозначно уяснить, подлежит взысканию только завышенная сумма либо все полученные средства. Словосочетание «влечет взыскание в бесспорном порядке полученных средств» может быть истолковано расширительно, в результате чего будут взысканы в бюджет все полученные средства, а не только сумма завышения.
Четкая правовая регламентация данного вопроса имеет существенное значение, поскольку взыскание всех полученных средств (особенно при незначительном завышении) может повлечь серьезные последствия, в том числе переход субъекта хозяйствования в категорию экономически несостоятельных. Подобный механизм разрешения публично-правовых споров с участием юридических лиц не согласуется с концептуальными положениями Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» (далее — Директива N 4).
Не облегчает участь такого предприятия и положение о начислении процентов в размере 1/360 ставки рефинансирования Национального банка Республики Беларусь на дату взыскания за каждый день с даты их получения по дату возмещения (взыскания).
Незаконное использование бюджетных средств помимо указанных мер экономического характера (бесспорное списание полученных средств и начисленных процентов) влечет и административную ответственность согласно ст. 11.16 и 21.7 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП).
В соответствии с ч. 1 ст. 11.16 КоАП незаконное получение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем средств бюджета влечет наложение на индивидуального предпринимателя или юридическое лицо (кроме бюджетных организаций) штрафа в размере указанных средств.
Завышение подрядчиком (субподрядчиком) стоимости строительно-монтажных и других работ, затрат при строительстве (реконструкции, ремонте), выполненных и произведенных за счет средств бюджета, влечет наложение штрафа на индивидуального предпринимателя или юридическое лицо (за исключением бюджетных организаций) в размере до 150% от суммы завышения (ч. 1 ст. 21.7 КоАП).
Таким образом, речь идет уже о тройной ответственности имущественного характера за совершение одних и тех же действий. Ее совокупность образует также пятипроцентное удержание (взыскание) от суммы принудительного исполнения, получаемое хозяйственными судами согласно ст. 402 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ХПК). В итоге суммы, подлежащие уплате, могут достигать значительных размеров, не всегда соответствующих тяжести совершенного деяния, степени вины должностного лица, предпринятым этим лицом мерам по добровольному возмещению вреда.
Согласно предписанию контрольно-надзорного органа, вынесенному по итогам внеплановой проверки (от 01.03.2011 N 30), ОАО предложено в обязательном порядке: возместить в доход областного бюджета незаконно полученные средства из бюджета в сумме 220274700 руб.; принять меры по возмещению вреда, причиненного ОАО в результате перечисления денежных средств на счета третьих лиц, в размере 1605799700 руб.; проинформировать контрольно-надзорный орган в срок до 07.03.2011 (по материалам дела Кассационной коллегии Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь N 19-14/2011/629К).
При этом законодательное закрепление возможности применения мер взыскания в административном процессе, в свою очередь, порождает вопрос о соотношении административной ответственности за незаконное получение средств государственного бюджета с уголовным преследованием за должностное злоупотребление (ст. 424 Уголовного кодекса Республики Беларусь). Например, согласно ч. 1 ст. 21.7 КоАП завышение подрядчиком (субподрядчиком) стоимости строительно-монтажных и других работ влечет наложение штрафа на виновное физическое (в данном случае должностное) лицо в размере от 10 до 40 базовых величин. Но будет ли подлежать данное лицо уголовной ответственности в таком случае?
В определенном смысле можно констатировать, что законодательное регулирование в этой части создает предпосылки для правовой коллизии: лицо получает реальную возможность избежать уголовной ответственности посредством привлечения к административной ответственности. С учетом того что данное деяние физического лица по своей природе является коррупционным, а также в связи с избыточностью ответственности (по сути, тройной) в отношении субъектов хозяйствования представляется целесообразным пересмотреть упомянутые выше нормы КоАП.
Не менее актуален и вопрос о том, в отношении каких субъектов может применяться бесспорное списание средств.
Действующее бюджетное законодательство позволяет применять такую меру в отношении непосредственного получателя бюджетных средств. Однако данные субъекты зачастую заключают гражданско-правовые договоры на выполнение соответствующих работ с подрядчиком (субподрядчиком), которому, как правило, уже перечислены средства на момент проведения проверки. В связи с этим заинтересованными государственными органами на протяжении длительного времени обсуждается вопрос о целесообразности закрепления нормы о возможности обращения принудительного взыскания на средства именно подрядчика (субподрядчика).
Подобное расширение субъектного состава оправданно, поскольку действующее регулирование оставляет место и для коррупционной составляющей. Так, получатель средств, вступив в коррупционный сговор с подрядчиком (в том числе т.н. фирмой-однодневкой), заключает договор по заведомо завышенной цене, впоследствии незаконно получая в свое распоряжение сумму завышения. Фактически на момент проведения проверки бюджетные средства, включая сумму завышения, уже «освоены», на счетах организации их может не быть (особенно в сфере здравоохранения, образования, культуры).
В связи с этим резонно возникает вопрос о целесообразности списания таких средств со счетов их контрагентов. Однако это означает вовлечение в орбиту мер государственного принуждения большого числа субъектов. Это требует от законодателя должной регламентации системы защиты прав и интересов субъектов хозяйствования от возможного злоупотребления должностных лиц контролирующих органов. Одним из наиболее важных элементов такой системы является право на обжалование принудительного списания средств и наложенного административного взыскания в своей совокупности.
По данному аспекту стоит отметить следующее. Законодательство до сих пор не обеспечивает организациям, к которым применены подобные экономические санкции, должного права на защиту в связи с несогласованностью норм о разбирательствах в рамках хозяйственного и административного процессов.
Как уже упоминалось выше, принудительное списание незаконно полученных средств и взыскание процентов как санкции за нарушение бюджетного законодательства не исключают административной ответственности субъекта хозяйствования по ст. 11.16 и 21.7 КоАП. Однако установление невиновности субъекта хозяйствования в рамках хозяйственного процесса не означает вынесение аналогичного решения судом по делу об административном правонарушении.
На первый взгляд все кажется предельно ясным: факты, установленные вступившим в законную силу решением суда по хозяйственному делу, не подлежат доказыванию по делу об административном правонарушении (ч. 3 ст. 6.2 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП)), равно как и установленные вступившим в законную силу постановлением общего суда обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения хозяйственного дела (ст. 106 ХПК).
Однако практической реализации данной нормы препятствуют сроки наложения административного взыскания и административного процесса в целом, предусмотренные КоАП и ПИКоАП. В частности, согласно ст. 7.6 КоАП административное взыскание за совершение административного правонарушения в области финансов, рынка ценных бумаг, банковской и предпринимательской деятельности может быть наложено не позднее трех лет со дня его совершения и шести месяцев со дня его обнаружения.
Подобные сроки давности привлечения к ответственности не имеют никакого отношения к хозяйственному судопроизводству (с учетом проведения экспертиз время рассмотрения хозяйственного дела может значительно превышать сроки административного процесса). В результате может создаться ситуация, при которой установление невиновности лица в хозяйственном процессе не может повлиять на постановленное в административном порядке взыскание. Не лишним в данной ситуации будет упомянуть о причинении ущерба деловой репутации организации.
Более широкое применение института бесспорного списания бюджетных средств в контексте рассмотрения вопросов обжалования напрямую влияет на доступность хозяйственного правосудия. Так, в соответствии со ст. 128 ХПК по искам о признании не подлежащими исполнению исполнительного документа или иного документа, по которым взыскание производится в бесспорном порядке, цена иска определяется исходя из оспариваемой суммы.
В целом смещение акцента на контрагента непосредственного получателя бюджетных средств фактически предоставляет процессуальный иммунитет (исключая ответственность) первоначальному получателю, который также принимал участие в переговорах по формированию цены. Существующий в гражданском праве принцип должной осмотрительности в выборе другой стороны договора (в том числе надлежащего внимания при согласовании его существенных условий) возлагает соответствующие обязанности и на получателя бюджетных средств.
Необходимость урегулирования данных вопросов вытекает из подп. 2.1 п. 2 Директивы N 4, согласно которому добросовестным приобретателям имущества должно гарантироваться сохранение прав собственности и пользования этим имуществом. При этом должны быть запрещены действия, направленные на лишение (прекращение) имущественных прав субъектов предпринимательской деятельности, в том числе принудительное списание денежных средств со счетов (за исключением взыскания налогов, сборов (пошлин), иных платежей в бюджет, государственные внебюджетные фонды или платежей, осуществляемых в соответствии с международными договорами Республики Беларусь), при отсутствии вступившего в законную силу решения (постановления) суда.