Управление любой деятельностью требует выполнения определенных управленческих функций. Прежде всего, любая деятельность должна быть организована, т.е. определены правила ее осуществления, а в конкретной организации — и кто должен исполнить те или иные требования.
Не менее важным в управлении любой деятельностью является обеспечение реального выполнения того, что изложено в соответствующих нормативных правовых актах, технических нормативных правовых актах, локальных нормативных правовых актах. В этом деле важная роль принадлежит организации надлежащего контроля и надзора за соответствующей деятельностью, что и является предметом рассмотрения в настоящей статье, которая акцентирует внимание на сфере охраны труда и в какой-то степени на сфере других трудовых отношений.
Надзор, контроль — эти понятия могут упоминаться по-разному: «надзор и контроль», «контроль (надзор)». Поэтому естественным является определить в начале статьи, что означают указанные понятия.
Контроль является объективно необходимым элементом управленческой деятельности, с этой точки зрения контроль присущ всем вышестоящим органам управления, а также функциональным службам и должностным лицам организации, которым поручено его осуществлять за теми или иными сторонами деятельности в отношении охраны труда.
Внешние контрольные органы являются вышестоящими по отношению к проверяемому субъекту, за деятельность которого они несут ту или иную ответственность. Поэтому контроль ими осуществляется как одна из объективно необходимых функций, назначением которой является получение информации, необходимой для принятия и реализации соответствующих управленческих решений.
При осуществлении контроля устанавливается, соответствует ли осуществляемая деятельность установленным требованиям. При этом возможны следующие варианты:
- деятельность подконтрольного субъекта полностью соответствует установленным требованиям. Более того, в деятельности подконтрольного субъекта достигнуты успехи, имеются прогрессивные формы и методы работы по охране труда. В этом случае контролирующее лицо изучает, благодаря чему достигнуты успехи в работе, появился передовой опыт работы, описывает его соответствующим образом, обобщает и принимает меры к распространению его и внедрению в других организациях;
- деятельность подконтрольного субъекта соответствует установленным требованиям. Однако дается этот результат неадекватными затратами трудовых и материальных ресурсов, что свидетельствует о низкой эффективности осуществляемой деятельности по охране труда. В этом случае контролирующее должностное лицо выявляет причины неэффективного осуществления деятельности по охране труда и дает необходимые рекомендации, как улучшить организацию дела;
- в деятельности подконтрольного субъекта контролирующим лицом выявлены нарушения законодательства об охране труда. В этом случае дело не ограничивается только констатацией такого факта. В ходе осуществления контроля анализируются причины выявленных нарушений, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав физических и юридических лиц, пресечению нарушений и намечаются пути устранения нарушений в деятельности подконтрольного субъекта. Контролирующее лицо выдает нарушителю обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений, может запретить производство работ, эксплуатацию оборудования, если это создает угрозу жизни и здоровью работников, а также может внести предложения по привлечению соответствующих работников к дисциплинарной, материальной ответственности за допущенные нарушения.
Как видим, для контроля характерно то, что его осуществление сопряжено с административным вмешательством в деятельность проверяемого субъекта для приведения его деятельности в соответствие с установленными требованиями, включая и методы принуждения.
В зависимости от времени проведения контроль подразделяют на:
- предупредительный контроль, направленный на недопущение нарушений (экспертиза проектной документации на строительство и реконструкцию объектов производственного назначения, надзор за ходом их строительства и реконструкции, участие в работе по приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов, участие в приемочных испытаниях опытных образцов продукции производственного назначения и др.);
- текущий контроль, осуществляемый в плановом порядке в процессе производственной деятельности;
- последующий контроль, осуществляемый при проведении расследований аварий и инцидентов на производственных объектах, несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, заявлений и жалоб работников.
Формы и методы осуществления контроля различны. Основными способами осуществления контроля являются:
- изучение информации и документов;
- проверка состояния работы путем личного посещения объекта контроля;
- опросы (интервью) работников.
Изучение информации и документов включает:
- анализ установленной отчетности, служебных записок, предложений, заявлений и жалоб работников и др.;
- истребование и получение документов от субъекта контроля, иных организаций и физических лиц, обладающих информацией и (или) документами, имеющими отношение к рассматриваемой деятельности субъекта контроля, как на бумажных, так и на электронных носителях.
Исходя из указанного, проверка является одной из возможных форм осуществлении контроля.
В порядке отступления следует отметить, что в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510) в стране проводится работа по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь. Суть принятого Указа N 510 состоит в том, чтобы, не ослабляя контроля за соответствующей деятельностью, существенно сократить количество проверок, проведение которых связано с отрывом работников от выполнения ими своих обязанностей.
В зависимости от круга вопросов, исследуемых при проведении проверки, по сложившейся практике проверки подразделяют на:
- комплексные, при которых деятельность субъекта контроля проверяется по всем вопросам охраны труда во всех структурных подразделениях, функциональных службах, филиалах организации;
- целевые, при которых деятельность субъекта контроля проверяется по достаточно узкому, заранее определенному кругу вопросов охраны труда;
- оперативные, осуществляемые в профилактических целях.
Указом N 510 в зависимости от планирования проведения и целей проведения проверки они подразделяются на:
- плановые;
- внеплановые;
- совместные;
- контрольные;
- дополнительные.
При проверке состояния работы путем личного посещения осуществляется осмотр служебных, производственных и иных помещений (объектов) подконтрольного субъекта, используемых для осуществления производственной деятельности, транспортных средств, оборудования, изделий и продукции проверяемого субъекта.
Проверка состояния работы путем личного посещения подконтрольного субъекта в совокупности с изучением документов и информации позволяет составить более полное представление о состоянии соответствующей деятельности подконтрольного субъекта.
Опросы (интервью) работников способствуют уточнению ранее собранной и получению новой информации о проверяемой деятельности.
Данный метод осуществления контроля реализуется путем истребования и получения письменных и устных объяснений от представителей подконтрольного субъекта, иных лиц по вопросам, возникающим в ходе проведения проверки. Новая информация может быть получена инициативным путем от работников, которые могут обратиться со своими предложениями и жалобами по вопросам охраны труда.
При осуществлении контроля могут быть выявлены факты невыполнения установленных требований, которые именуются термином «нарушения» и с наличием которых увязывается соответствующая ответственность.
При осуществлении контроля и при принятии мер по его результатам в значительной степени усматривается административно-командный аспект в воздействии на деятельность подконтрольного субъекта.
Поэтому практически всегда осуществление контроля подконтрольным субъектом воспринимается негативно.
Надзор имеет целый ряд общих с контролем элементов, вместе с тем надзор имеет и ряд отличий.
Надзор и контроль направлены на обеспечение соблюдения законодательства о труде и правил по охране труда, и в этом состоит их общность.
Надзор уже контроля по сфере воздействия, так как в его задачи входят выявление нарушений и их пресечение путем применения предусмотренных санкций (предписание, приостановка деятельности, наложение штрафов и др.). В задачу надзорного органа или должностного лица надзорного органа, строго говоря, не входит выяснение того, насколько эффективно и рационально налажена работа, и дача рекомендаций, как улучшить организацию дела.
Надзорные органы специально созданы для осуществления таких функций.
В отличие от вышестоящих контролирующих органов, надзорные органы не являются вышестоящими по отношению к проверяемому субъекту. Они не несут ответственности за деятельность проверяемого субъекта, независимы в своей деятельности как от проверяемого субъекта, так и от его вышестоящих структур.
Как правило, надзорные органы не являются вышестоящими органами по отношению к предприятиям и организациям, где они осуществляют возложенные на них функции.
Особенностью надзора является наличие у надзорных органов и их должностных лиц полномочий на применение штрафов, запретов и иных административных санкций, которые в числе прочего служат средством государственного принуждения к исполнению соответствующих требований. Именно это в первую очередь отличает надзор от контроля.
Следовательно, надзор — это суженный контроль, у которого уже сфера исследования деятельности проверяемого субъекта. Однако у должностных лиц, осуществляющих надзор, более широкий набор мер воздействия на проверяемый субъект.
С учетом этих особенностей легко подразделить внешние организации на те из них, которые осуществляют контроль, и те, которые осуществляют надзор.
Несмотря на изложенные выше различия, для контроля и надзора общим является то, что они имеют целью установить, насколько деятельность проверяемого субъекта соответствует установленным требованиям.
Общим для надзора и контроля является и то, что осуществление как контроля, так и надзора сопряжено с вмешательством в деятельность проверяемого субъекта для приведения его деятельности в соответствие с установленными требованиями. В этом в какой-то степени усматривается административно-командный аспект в воздействии на деятельность субъектов хозяйствования.
Государственные органы надзора и контроля имеют целый ряд особенностей, отличающих их деятельность от деятельности других органов государственного управления.
Прежде всего, эти органы специально созданы для осуществления функций надзора и контроля, и они составляют либо единственную, либо основную часть их деятельности. Государственные полномочия, которыми обладают органы надзора и контроля, можно условно разделить на полномочия:
- по организации и проведению надзора и контроля;
- по применению мер государственного принуждения.
Следует также отметить, что органы надзора и контроля участвуют в разработке норм и правил, выполнение которых они призваны контролировать.
Права государственных органов надзора и контроля установлены законодательством, положениями об указанных органах, утверждаемыми в установленном порядке.
Указом N 510 и утвержденным Указом N 510 Положением о порядке организации и проведения проверок (далее — Положение N 510) также сформулированы права указанных органов. Согласно названным документам контролирующие (надзорные) органы и проверяющие в пределах своей компетенции, в частности, вправе:
- при предъявлении служебных удостоверений и предписания на проведение проверки свободно входить в служебные, производственные и иные помещения (объекты) проверяемого субъекта для проведения проверки;
- при проведении проверки проверять у представителей проверяемого субъекта документы, удостоверяющие личность, и (или) документы, подтверждающие полномочия;
- в рамках вопросов, подлежащих проверке, требовать и получать от проверяемого субъекта необходимые для проверки документы (их копии), в том числе в электронном виде, иную информацию, касающуюся его деятельности;
- истребовать в пределах своей компетенции на безвозмездной основе у государственных органов, иных организаций и физических лиц, обладающих информацией и (или) документами, имеющими отношение к деятельности и (или) имуществу проверяемого субъекта, необходимую для проверки информацию и (или) документы;
- привлекать экспертов, специалистов;
- получать доступ в пределах своей компетенции к базам и банкам данных проверяемого субъекта с учетом требований законодательства об информации, информатизации и защите информации;
- вызывать в контролирующий (надзорный) орган представителей проверяемого субъекта, участников контрольного обмера, а также других лиц, имеющих документы и (или) информацию о деятельности проверяемого субъекта;
- при проведении проверки использовать технические средства, в том числе аппаратуру, осуществляющую звуко- и видеозапись, кино- и фотосъемку, ксерокопирование, устройства для сканирования документов, идентификаторы скрытых изображений, для контроля (надзора) за соблюдением законодательства, сбора и фиксации доказательств, подтверждающих факты правонарушений;
- изымать у проверяемого субъекта в порядке, установленном Положением N 510, подлинники документов (иные носители информации), имеющие отношение к выявленным нарушениям, а также для проведения экспертизы (исследования) документов, иных носителей информации в целях установления их подлинности на срок, не превышающий срок проведения проверки (кроме случаев передачи подлинников документов (иных носителей информации) в органы уголовного преследования и суды или использования их в качестве источников доказательств по делу об административном правонарушении), либо требовать представления выписок из них или копий;
- требовать письменные и устные объяснения от представителей проверяемого субъекта, иных лиц по вопросам, возникающим в ходе проведения проверки;
- проводить в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь и (или) нормативными правовыми актами Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь, Министерства здравоохранения Республики Беларусь отбор проб и образцов продукции и направлять их в аккредитованные испытательные центры (лаборатории) для определения ее соответствия обязательным для соблюдения требованиям технических нормативных правовых актов;
- осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательными актами.
Приостановление (запрет) деятельности проверяемого субъекта, его цехов (производственных участков), оборудования, иные ограничения деятельности проверяемого субъекта могут применяться контролирующим (надзорным) органом только в случае, когда такие полномочия контролирующего (надзорного) органа прямо установлены Положением N 510 или иными законодательными актами.
Указанными документами определены также обязанности органов надзора и контроля и их должностных лиц, а также установлена ответственность.
В частности, невнесение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа записи о проведении проверки в книгу учета проверок при представлении данной книги, нарушение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа установленного порядка назначения проверки (в том числе ее необоснованное назначение) являются основаниями для признания проверки незаконной.
Решение о признании проверки незаконной принимается вышестоящим контролирующим (надзорным) органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа, если вышестоящий контролирующий (надзорный) орган отсутствует), в том числе по заявлению (жалобе) проверяемого субъекта.
Совершение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа деяний, повлекших признание проверки незаконной, влечет наложение штрафа в размере от 20 до 100 базовых величин (ст. 23.79 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях).
Совершение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа действий, указанных выше, рассматривается как ненадлежащее исполнение служебных обязанностей и может повлечь привлечение его к дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности.
Необоснованное назначение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа проверки, совершенное с использованием своих служебных полномочий из корыстной или иной личной заинтересованности, повлекшее причинение существенного вреда правам и законным интересам проверяемых субъектов либо государственным или общественным интересам, влечет уголовную ответственность.
В связи с вступлением в силу Указа N 510 уточнены полномочия соответствующих органов надзора и контроля, обязанности и права их работников.
В соответствии со статьей 462 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее — ТК) и статьей 34 Закона Республики Беларусь от 23.06.2008 N 356-З «Об охране труда» (далее — Закон об охране труда) надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде осуществляют специально уполномоченные государственные органы надзора и контроля в порядке, установленном законодательством.
Согласно статье 464 ТК и статье 39 Закона об охране труда при осуществлении надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде специально уполномоченные государственные органы надзора и контроля взаимодействуют между собой, а также с республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами, органами прокуратуры, профсоюзами.
В настоящее время в республике действует целый ряд государственных органов надзора и контроля, специализированных и ведомственных инспекций по охране труда и технике безопасности.
Один из них — Департамент государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь — является надзорным органом общей компетенции, т.е. он осуществляет надзор за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда всеми нанимателями независимо от форм собственности, видов деятельности и ведомственной подчиненности по всем (без каких-либо изъятий) вопросам.
Другие государственные органы:
- Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (Госпромнадзор);
- Департамент по ядерной и радиационной безопасности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (Госатомнадзор);
- органы и подразделения по чрезвычайным ситуациям, являющиеся органами государственного пожарного надзора;
- управление государственного энергетического и газового надзора и охраны труда Министерства энергетики Республики Беларусь, управление государственного энергетического надзора государственного производственного объединения электроэнергетики «Белэнерго», а также филиалы «Энергонадзор» республиканских унитарных предприятий электроэнергетики, входящих в состав этого объединения;
- государственное учреждение «Республиканский центр гигиены, эпидемиологии и общественного здоровья», областные центры гигиены, эпидемиологии и общественного здоровья, Минский городской, городские, районные, зональные и районные в городах центры гигиены и эпидемиологии;
- Государственный комитет по стандартизации Республики Беларусь;
- Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием машин и оборудования Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь —
осуществляют надзор (контроль) за определенным кругом предприятий, производств или видов деятельности в рамках их компетенции, определенной в положениях об этих органах, утвержденных в установленном порядке.
Имеются государственные органы, которые осуществляют такую деятельность только в масштабах одного ведомства (Дорожный центр стандартизации и метрологии, Дорожная инспекция котлонадзора, военизированная охрана Белорусской железной дороги и др.).
В какой-то степени вопросы безопасности труда контролируются ГАИ, Инспекцией по безопасности полетов Департамента по авиации Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь, Белорусской инспекцией речного судоходства Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь, Транспортной инспекцией Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь, Департаментом контроля и надзора за строительством Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь, ревизорскими службами Белорусской железной дороги и др.
Указом Президента Республики Беларусь от 26.07.2012 N 332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 332), вступившим в силу с 1 октября 2012 г., введена новая форма контроля (надзора) — мониторинг.
Указом N 332 Указ N 510 дополнен Положением о порядке проведения мониторинга.
Мониторинг состоит в наблюдении, анализе, оценке, установлении причинно-следственных связей и применяется контролирующими (надзорными) органами в целях оперативной оценки фактического состояния объектов и условий деятельности субъекта мониторинга на предмет соответствия требованиям законодательства, выявления и предотвращения причин и условий, способствующих совершению нарушений, без использования полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам и их должностным лицам для проведения проверок.
В случае выявления нарушений хозяйствующему субъекту будут вручаться рекомендации по их устранению. При добровольном устранении нарушений не будет назначаться внеплановая проверка и не будут применяться меры ответственности к субъекту и его должностным лицам.
Вместе с тем при установлении нарушений, создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, контролирующий (надзорный) орган сможет в регламентированном порядке вынести требование (предписание) о приостановлении (запрете) деятельности хозяйствующего субъекта.