Антикоррупционная деятельность государств — участников Содружества Независимых Государств (СНГ) в последние годы приобретает все более скоординированный и системный характер. Одним из ее приоритетных направлений является преодоление коррупциогенности нормативных правовых актов, правовым основанием для реализации которого стал принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств от 17.05.2012 N 37-12 модельный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон).
Закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы. Целью проведения рассматриваемой экспертизы выступает выявление и устранение коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах.
Коррупциогенные факторы
Статья 5 Закона выделяет две группы таких факторов:
- правовые нормы, которые наделяют правоприменителя чрезмерно широкими пределами усмотрения или позволяют ему делать необоснованные исключения из общих правил;
- правовые нормы, которые содержат неконкретные или трудновыполнимые требования к физическим или юридическим лицам и тем самым создают почву для коррупции.
К первой группе факторов законодатель относит: широту дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», выборочное изменение объема прав, чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, нормативные коллизии, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов, отсутствие или неполноту административных процедур, отказ от конкурсных (аукционных) процедур.
Коррупциогенный фактор «широта дискреционных полномочий» означает, что в нормативном правовом акте установлены необоснованно широкие пределы свободы усмотрения правоприменительных органов (например, не указаны определенные сроки, не определены основания для принятия правоприменительных решений, имеются дублирующие функции среди различных государственных органов или должностных лиц).
Для выяснения обоснованности объема дискреционных полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы подлежат установлению следующие вопросы. Имеется ли легитимное основание (например, нормативные правовые акты более высокой юридической силы) для таких полномочий? Если такое основание отсутствует, действительно ли в рассматриваемом нормативном правовом акте (его проекте) нельзя избежать использования дискреционных полномочий? Насколько четко закреплены дискреционные полномочия и их объем в нормативном правовом акте (его проекте)? Кроме того, осуществляется прогноз отрицательных последствий, вызванных возможным злоупотреблением данными полномочиями.
Определение компетенции по формуле «вправе» является коррупциогенным фактором, поскольку в таком случае полномочия государственного органа, которые должны включать в себя права и обязанности, могут подменяться только его правами («вправе»). При антикоррупционной экспертизе проверяется, соответствует ли конкретная обязанность данному праву, имеется ли унифицированный механизм его реализации.
С названным фактором тесно связан следующий — выборочное изменение объема прав, которое позволяет правоприменительным органам устанавливать необоснованные исключения из общего правила (ограничения и привилегии для определенных физических и юридических лиц).
Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции предполагает, что регулируемые им общественные отношения подлежат регламентации нормативным правовым актом более высокой юридической силы. Во время антикоррупционной экспертизы необходимо установить, принят ли данный акт государственным органом в пределах его компетенции.
Коррупциогенный фактор «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества» оценивается по наличию бланкетных норм, расширяющих дискреционные полномочия государственных органов. Нормативный правовой акт должен однозначно определять административную процедуру, правовой статус ее участников, привилегии и ограничения, а также другие основные элементы процедуры.
В качестве еще одного фактора в Законе отмечаются нормативные коллизии. Наличие противоречий в законодательных актах, регулирующих одни и те же общественные отношения, необоснованно расширяет пределы усмотрения государственного органа (должностного лица) при выборе соответствующей правовой нормы.
Распространенным случаем, вызванным стремительным развитием правоотношений, является заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов. Право на урегулирование таких пробелов подзаконными актами должно делегироваться законом. В противном случае велика вероятность того, что одни органы государственной власти могут вторгаться в компетенцию других, необоснованно расширять свои полномочия.
Отсутствие или неполнота определенной административной процедуры возникает вследствие недостаточно четкого закрепления в нормативном правовом акте порядка осуществления какой-либо функции органа государственной власти (например, не конкретизированы обязанности должностных лиц, сроки принятия процессуальных решений). Коррупциогенность данного фактора вызвана возможным дублированием полномочий различными органами.
С таким фактором, как «отказ от конкурсных (аукционных) процедур» при наличии нескольких претендентов на получение конкретного права (блага), связана высокая вероятность необъективности и личной заинтересованности должностных лиц при выборе наилучшего предложения. Во время экспертизы подлежит выяснению, насколько обоснованно отсутствие в нормативном правовом акте соответствующей конкурсной (аукционной) процедуры либо проведение ее в закрытом порядке. Также уточняется наличие достаточного времени, необходимого для подачи заявок от заинтересованных участников, и независимого контроля за проведением конкурсной (аукционной) процедуры.
Вторую группу коррупциогенных факторов согласно Закону составляют: наличие завышенных требований, предъявляемых к лицу, которое реализует принадлежащее ему право; злоупотребление органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) правом заявителя; юридико-лингвистическая неопределенность нормативного правового акта.
Самым типичным среди вышеназванных факторов является наличие завышенных (т.е. трудновыполнимых или недостаточно четких) требований, предъявляемых к физическим и юридическим лицам. На практике наличие завышенных требований может встречаться при выдаче разрешений на право занятия определенной деятельностью, заключении сделок с объектами недвижимости или транспортными средствами, установлении правового статуса налогоплательщика и т.д. Сложность в реализации субъективного права способствует созданию предпосылок для коррупционных отношений между должностными лицами и заинтересованными лицами.
Следующий фактор — злоупотребление органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) правом заявителя. Он характерен для случаев, когда в нормативном правовом акте не указан конкретный механизм реализации субъективного права или законного интереса, что наделяет государственный орган широтой дискреционных полномочий при его осуществлении. При изучении данного фактора эксперты определяют, насколько четко в нормативном правовом акте закреплена процедура реализации права, определен юридический факт, с которым законодатель связывает начало такой процедуры, сроки и перечень необходимых от заявителя документов.
Коррупциогенный фактор «юридико-лингвистическая неопределенность нормативного правового акта» означает необоснованное использование в нем оценочных категорий и многозначной лексики (без разъяснения соответствующих терминов и понятий). Наиболее негативные последствия может вызвать юридико-лингвистическая неопределенность правовых норм, регламентирующих условия принятия должностными лицами определенных решений (например, «при необходимости», «в случае достаточных оснований»), конкретизирующие юридическую ответственность, позволяющие расширительно толковать полномочия государственного органа (например, «осуществляет иные полномочия»). Особое внимание при проведении антикоррупционной экспертизы уделяется конструкциям, содержащим слова «не менее», «не более», «или», «не позднее» и др. Текст нормативного правового акта не должен допускать различные трактовки возможных полномочий должностного лица, в т.ч. путем расширения его дискреционных полномочий.
Государства — участники СНГ могут изменять в национальном законодательстве последовательность перечисленных в Законе коррупциогенных факторов. При этом не рекомендуется использование формулировки «и другие коррупциогенные факторы», допускающей расширительное толкование.
Субъекты проведения антикоррупционной экспертизы
Статья 9 Закона относит к субъектам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: прокуратуру; парламент; орган исполнительной власти, осуществляющий функции в области юстиции (далее — министерство юстиции); иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц; специально уполномоченный президентом или правительством государства орган (организацию, учреждение или должностное лицо) в сфере проведения антикоррупционной экспертизы; юридических и физических лиц, прошедших аккредитацию на право проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Стоит отметить, что в Республике Беларусь в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 03.08.2006 N 482 «О создании государственного учреждения» существует только один субъект, на который возложена обязанность по проведению криминологической экспертизы, — государственное учреждение «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь».
Полномочия и предмет антикоррупционной экспертизы каждого из перечисленных субъектов раскрываются в ст. 10 Закона.
К компетенции прокуратуры относится проведение антикоррупционной экспертизы законодательных актов о правах, свободах и обязанностях граждан; социальных гарантиях для государственных служащих; государственной собственности, государственной службе, государственных корпорациях и фондах; финансового и градостроительного законодательства; законодательства о лицензировании, в сфере охраны окружающей среды.
Самым широким предметом антикоррупционной экспертизы обладает парламент (и его рабочие органы). Предметом, по сути, являются все проекты нормативных правовых актов, которые поступают к нему на рассмотрение. В случае если парламент состоит из двух палат, такая экспертиза проводится в каждой из них.
Министерство юстиции может осуществлять антикоррупционную экспертизу проектов законов, нормативных правовых актов, принимаемых президентом и правительством, нормативных правовых актов, разрабатываемых иными государственными органами; законодательных актов о правах, свободах и обязанностях граждан; нормативных правовых актов, устанавливающих или изменяющих правовой статус организаций и административных образований. Порядок и методика проведения такой экспертизы министерством юстиции определяются президентом или правительством.
Предмет антикоррупционной экспертизы иных государственных органов (министерств, ведомств, местных исполнительно-распорядительных органов) и органов местного самоуправления ограничивается принимаемыми ими (собственными) нормативными правовыми актами. Если названными органами в проектах нормативных правовых актов будут выявлены коррупциогенные факторы, меры по устранению которых не относятся к их компетенции, то информация об установленных факторах направляется в министерство юстиции или органы прокуратуры.
Закон предусматривает в каждом из государств создание специализированного органа (организации, учреждения или должностного лица), уполномоченного президентом или правительством на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Самым простым вариантом учреждения такого института видится выделение уже существующих в государствах — участниках СНГ национальных органов в сфере противодействия коррупции. В этом плане опыт нашей страны, где создан отдельный публичный институт для проведения криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов, является уникальным среди постсоветских республик.
Согласно п. 2 ст. 11 Закона с инициативой о проведении такой экспертизы в специализированный орган могут обратиться: президент, правительство, субъект права законодательной инициативы, а также иные государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, организации, учреждения, общественные организации и физические лица.
Еще одним субъектом проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов выступают независимые эксперты. Рассмотрим данных субъектов и особенности проведения независимой антикоррупционной экспертизы подробнее.
Независимые эксперты, особенности проведения независимой антикоррупционной экспертизы
Независимые эксперты — физические и юридические лица, получившие у министерства юстиции аккредитацию на проведение независимой антикоррупционной экспертизы. Предметом их антикоррупционной экспертизы могут выступать любые нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, а также иные документы (проекты концепций, отзывов, заключений на проекты нормативных правовых актов и т.д.). Исключение составляют проекты нормативных правовых актов, если они содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законодательством тайну.
Независимых экспертов следует рассматривать как разновидность института общественного контроля за деятельностью государственных органов и возможности участия в правотворческом процессе. Поэтому экспертиза проводится этими субъектами по своей инициативе и за свой счет, чем обеспечивается их финансовая независимость, однако в ряде случаев, которые предусмотрены законодательством, финансирование может осуществляться из бюджетных средств.
Для проведения антикоррупционной экспертизы необходимы специальные познания в сфере юриспруденции, поэтому к независимым экспертам установлены профессиональные и квалификационные требования. К физическим лицам предъявляются следующие требования: высшее юридическое образование, минимум пятилетний стаж работы по специальности и прохождение специализированных краткосрочных курсов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Стоит заметить, что в Российской Федерации уже организованы такие курсы для работников системы юстиции. Основным требованием к юридическим лицам является наличие в штате не менее пяти сотрудников, соответствующих названным требованиям к независимым экспертам — физическим лицам.
Порядок аккредитации на право проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов регламентируется ст. 14 Закона. Для этого заинтересованное лицо подает в министерство юстиции перечень документов, подтверждающих его соответствие предъявляемым требованиям. Конкретный пакет документов устанавливается каждым государством, но примерный перечень выглядит следующим образом: для физического лица — заявление, копии документов, удостоверяющих личность, полученное образование и трудовой стаж; для юридического лица — заверенная копия свидетельства о государственной регистрации, список сотрудников, удовлетворяющих названным требованиям к независимым экспертам — физическим лицам, и копии соответствующих документов.
Рекомендуемый срок принятия решения об аккредитации независимого эксперта составляет один календарный месяц со дня подачи документов. Аккредитация и выдача свидетельства проводятся на безвозмездной основе. В случае принятия министерством юстиции положительного решения издается соответствующее распоряжение, а информация обнародуется на сайте министерства юстиции и в СМИ, в случае отрицательного решения заявителю направляется письменный мотивированный отказ. В аккредитации может быть отказано при несоответствии документов формальным требованиям, их неполноте или ненадлежащем оформлении.
Закон предусматривает следующие случаи аннулирования аккредитации: если такое желание изъявил сам независимый эксперт; если в течение двух лет он не провел ни одной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов; если он нарушил законодательство об антикоррупционной экспертизе и этот факт установлен решением суда.
Государства — участники СНГ могут дополнительно установить конкурсный отбор экспертов (физических или юридических лиц) для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Закон рекомендует разработчикам размещать на своих сайтах проекты нормативных правовых актов (особенно те, которые затрагивают права, свободы и обязанности граждан или устанавливают правовой статус организаций), которые направлены на согласование в государственные органы. Одновременно с публикацией проекта следует указывать сроки приема заключения по нему независимой антикоррупционной экспертизы, причем они не могут быть меньше сроков рассмотрения проекта государственными органами. Заключение независимого эксперта должно соответствовать единой форме, установленной для всех субъектов проведения антикоррупционной экспертизы, и содержать описание выявленных коррупциогенных факторов. Эксперт направляет его по обычной или электронной почте разработчику.
Значение результатов антикоррупционной экспертизы
В соответствии с п. 2 ст. 17 Закона заключение по результатам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов имеет рекомендательный характер. При этом оно должно быть в обязательном порядке рассмотрено разработчиком соответствующего нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта.
Законодатель не устанавливает обязательный характер заключений по результатам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Это объясняется тем, что в ст. 9 Закона предусмотрен целый ряд субъектов проведения такой экспертизы, в случае поступления от них нескольких заключений с различными (возможно, взаимоисключающими) результатами разработчику проекта нормативного правового акта будет затруднительно учесть все их рекомендации.
В Республике Беларусь, как уже упоминалось выше, имеется всего один субъект проведения криминологической экспертизы нормативных правовых актов, и его заключение носит для разработчиков обязательный характер.