Анализируя итоги рассмотрения Хозяйственным судом Минской области за истекшие 6 месяцев после введения в действие Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях 2003 года (далее — КоАП) дел об административных правонарушениях, следует отметить, что в сравнении с делами об экономических правонарушениях, влекущих конфискацию имущества, которые суд рассматривал до 01.03.2007, количество административных дел увеличилось в несколько раз. Так, если в 2006 году судом рассмотрено 293 дела об экономическом правонарушении, то начиная с 01.03.2007 в хозяйственный суд поступило 1049 административных материалов, рассмотрено более 960 дел, из которых 917 — о наложении административного взыскания, 42 — о прекращении производства по делу на основании ст. 9.6 Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях Республики Беларусь (далее — ПИКоАП). Из общего массива статей Особенной части КоАП, устанавливающих меры административной ответственности, полномочиями по применению которой наделены хозяйственные суды (31 статья), Хозяйственный суд Минской области рассматривал административные протоколы, составленные лишь по 7 статьям (ст. 12.7, 12.17, 12.30, 12.35, 12.38, 23.57 и 23.67 КоАП).
О применении норм материального права
В соответствии с частью 2 ст. 3.2 ПИКоАП хозяйственным судам подведомственны дела об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых установлена частями 1, 2 и 4 ст. 12.7 КоАП («Незаконная предпринимательская деятельность»). Обобщая перечень противоправных деяний, выявление которых стало основанием для составления административных протоколов по части 1 или 2 ст. 12.7 КоАП, условно разграничим текст части 1 названной статьи на составные элементы:
- предпринимательская деятельность, осуществляемая без государственной регистрации;
- предпринимательская деятельность, осуществляемая без специального разрешения (лицензии), когда такое специальное разрешение (лицензия) обязательно;
- предпринимательская деятельность, осуществляемая лицензиатом с нарушением правил и условий осуществления лицензируемого вида деятельности.
Граждане, которым в административном протоколе вменялось осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, в большинстве случаев продавали продовольственные и непродовольственные товары, исполняли работы, оказывали бытовые услуги населению. Характер продаваемых вещей разнообразен: мобильные телефоны; продукты питания, цветы; мебель; строительные материалы; одежда собственного изготовления; детские коляски; обувь; табачные изделия; вино и самогон. Так, в трех случаях граждане привлекались к административной ответственности по части 1 ст. 12.7 КоАП за продажу населению алкогольной и спиртосодержащей продукции <1>. При рассмотрении этих дел выяснялось, следует ли указанные действия квалифицировать в контексте требований Декрета Президента Республики Беларусь от 09.09.2005 N 11 «О совершенствовании государственного регулирования производства, оборота и рекламы алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта», так как при установлении признаков правонарушения, ответственность за которые установлена частью 4 ст. 12.27 КоАП («Продажа физическими лицами алкогольных напитков, в том числе собственного изготовления»), такие дела не могут быть рассмотрены хозяйственным судом и подлежат передаче в компетентный общий суд.
<1> В первом случае гражданин продал 1 бутылку вина, во втором случае гражданин продавал спирт; в третьем — гражданка продавала спиртосодержащую жидкость с долей этилового спирта более 94 процентов.
Физические лица, в отношении которых составлялись административные протоколы, выполняли работы и услуги различного характера: развозная торговля; перегон через таможенную границу автомобилей по заказам граждан; услуги парикмахера и маникюр; услуги по медицинскому освидетельствованию водителей; ремонт автомобилей; доставка дров населению; изготовление мебели для населения и т.п.
Решая вопрос о том, образуют ли действия таких граждан состав предпринимательской деятельности без государственной регистрации, судьи на стадии подготовки административного дела к рассмотрению проверяли наличие признаков предпринимательской деятельности, перечисленных в части второй п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК).
В качестве доказательств, подтверждающих занятие деятельностью, направленной на систематическое получение дохода, в суд представлялись письменные пояснения лиц, оплативших товары (работы, услуги), документальные подтверждения размещения рекламных объявлений о предлагаемых широкому кругу покупателей товарах или услугах.
При этом не следует забывать, что имеются специальные правовые акты, не признающие ту или иную деятельность гражданина в качестве предпринимательской (Указ Президента Республики Беларусь от 16.05.2005 N 225 «О некоторых вопросах осуществления физическими лицами ремесленной деятельности», Указ Президента Республики Беларусь от 02.06.2006 N 372 «О мерах по развитию агроэкотуризма в Республике Беларусь»).
Сложность представляет доказывание совершения правонарушения в виде осуществления пассажирских перевозок гражданами, не зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей. Согласно Правилам автомобильных перевозок пассажиров в Республике Беларусь, утвержденным постановлением Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь от 22.07.2002 N 23, перевозки пассажиров могут выполнять лишь юридические лица и индивидуальные предприниматели, обладающие соответствующей лицензией на этот вид деятельности. Согласно Закону Республики Беларусь «О дорожном движении» в транспортном средстве, осуществляющем перевозку пассажиров, должны быть лицензионная карточка, путевой лист, страховой полис, подтверждающий заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства перед пассажиром, автомобиль должен быть оборудован зарегистрированным в налоговом органе таксометром, соответствующими знаками отличия. Несмотря на то что налоговые инспекторы знают многих нелегальных «извозчиков», действующих в районе расположения налоговой инспекции, уличить их в правонарушении непросто. Единственный пока результативный способ — контрольное приобретение услуги (участники рейдовой проверки осуществляют посадку в автомобиль нелегального водителя, указывают маршрут и, прибыв в назначенное место, расплачиваются, после чего предъявляют свои служебные удостоверения).
Потребители транспортных услуг не изъявляют большого желания сотрудничать с проверяющими контролирующими органами. Так, во многих случаях при проведении рейдовых проверок находящиеся в транспортном средстве пассажиры отрицают договоренность с водителем об оплате проезда, представляясь его многочисленными родственниками. Со слов сотрудников налоговых органов нелегальный водитель, подвергнутый административному штрафу, нередко вновь выезжает в рейс, объясняя свое поведение необходимостью отработать штраф. Это говорит о недостаточной эффективности существующей ныне санкции в виде штрафа за данное правонарушение.
До сих пор остается открытым вопрос: следует ли при определении дохода, подлежащего на основании санкции части 1 ст. 12.7 КоАП конфискации, учитывать расходы, которые понес правонарушитель при осуществлении незаконной предпринимательской деятельности? По некоторым делам налоговые органы, исчисляя сумму незаконно полученного дохода, указывали ее в административном протоколе за вычетом сумм документально подтвержденных правонарушителем расходов.
По одному из дел индивидуальному предпринимателю было вменено осуществление запрещенной деятельности (часть 2 ст. 12.7 КоАП) в виде перегона для граждан Республики Беларусь приобретенных ими за рубежом легковых автомобилей, что не указано в свидетельстве о государственной регистрации предпринимателя; налоговый орган рассчитал сумму дохода на основании письменных объяснений покупателей автомобилей и информации таможенного органа без вычета каких-либо расходов, исходя из выявленной разницы между полученными предпринимателем от граждан суммами и таможенной стоимостью автомобилей при их ввозе на таможенную территорию страны. Предприниматель отрицал свою вину во вмененном ему правонарушении, ссылаясь на то, что перегонял автомобили своим родным и знакомым, а также указал, что упомянутая разница является суммой уплаченной таможенной пошлины и не может быть признана доходом и подлежать конфискации. При вынесении постановления по данному делу суд принял во внимание доводы предпринимателя и учел понесенные им расходы по уплате таможенных платежей, конфисковав доход в размере 1212583 руб. вместо 10632200 руб., который был исчислен налоговым органом. В качестве доказательств уплаты таможенных платежей суду были представлены таможенные приходные ордера, выписанные на имя покупателей автомобилей.
По части 2 ст. 12.7 КоАП хозяйственным судом было рассмотрено в отношении индивидуальных предпринимателей — плательщиков единого налога менее 10 дел (вменялось осуществление предпринимательской деятельности с использованием более четырех торговых объектов, с привлечением более трех физических лиц — наемных работников). По всем делам вынесены постановления о наложении административных взысканий. Основанием для этого стало усмотрение судом в действиях предпринимателей нарушения запрета, установленного п. 2 Указа Президента Республики Беларусь от 18.06.2005 N 285 «О некоторых мерах по регулированию предпринимательской деятельности».
Встречаются случаи неединообразной квалификации правонарушений. Так, 13.07.2007 налоговым органом в отношении гражданина Д. по части 1 ст. 12.7 КоАП был составлен административный протокол, в котором указано, что названный гражданин осуществлял незаконную предпринимательскую деятельность, выразившуюся в закупке у населения дикорастущих растений, ягод и грибов, будучи не зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя, тогда как в соответствии с пунктами 2, 8 и 9 Правил заготовки древесных соков, сбора, заготовки или закупки дикорастущих растений и (или) их частей, утвержденных совместным постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 31.08.2005 N 37/36 (далее — Правила), такая деятельность признается предпринимательской.
Другой налоговый орган в отношении гражданина В. по факту осуществления закупок у населения дикорастущих ягод также составил административный протокол, но по части 2 ст. 12.7 КоАП («Занятие запрещенным видом деятельности») со ссылкой на нарушение гражданином п. 48 Правил, запрещающих закупку у граждан дикорастущих растений вне заготовительных пунктов, торговых объектов или рынков.
По результатам рассмотрения обоих дел судьи привлекли вышеупомянутых граждан к административной ответственности. Вместе с тем, несмотря на то что оба гражданина закупали дикорастущие растения у населения, каждый из уполномоченных должностных лиц налоговых органов по разному квалифицировал одинаковую по сути деятельность, что представляется неправильным.
В соответствии с вышеупомянутыми Правилами (п. 3) право закупки дикорастущих растений предоставлено субъектам хозяйствования (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям), которым на основании соответствующего решения исполнительного и распорядительного органа предоставлена возможность пользования объектами растительного мира (п. 8). Правилами установлен особый режим заготовки и закупки дикорастущих растений (пункты 3, 12 — 14 и 44 Правил), в силу которых субъект специального пользования объектами растительного мира (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) может производить закупку лишь в заготовительном пункте (пункты 3 и 44 Правил). Таким образом, гражданину, не обладающему статусом индивидуального предпринимателя, осуществляющему закупку дикорастущих растений у населения и не являющемуся согласно указанным Правилам субъектом специального пользования объектами растительного мира, нельзя вменить нарушение режима закупки дикорастущих растений, так как установленный Правилами режим закупки не распространяется на физических лиц, самостоятельно осуществляющих закупки в своем интересе. Следовательно, для вменения физическому лицу совершения запрещенного вида деятельности (закупки вне заготовительного пункта) основания отсутствуют. В данном случае имеет место осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации, т.е. правонарушение, указанное в части 1 ст. 12.7 КоАП. Рассматривая административный протокол на гражданина, закупающего дикорастущие растения у населения, суд должен выяснить, не является ли гражданин уполномоченным представителем субъекта специального пользования объектами растительного мира (юридического лица или индивидуального предпринимателя), ибо Правила позволяют последним привлекать к осуществлению закупок граждан, приобретающих статус закупщика, действующего от имени юридического лица или индивидуального предпринимателя в целях осуществления закупки дикорастущих растений у населения.
Налоговым органом проведена рейдовая проверка осуществления розничной торговли предпринимателем на торговом месте, расположенном на территории мини-рынка. По результатам проверки был составлен акт, где отражены два правонарушения — реализация обуви без нанесения контрольных (идентификационных) знаков (ответственность предусмотрена ст. 12.35 КоАП) и реализация обуви без документов, подтверждающих качество и безопасность товара (ответственность предусмотрена ч. 4 ст. 12.17 КоАП). 27 пар обуви, находившейся в реализации, налоговый орган описал и арестовал на основании постановления N 228248, подлинный экземпляр и копию которого приобщил: подлинник — к административному протоколу, составленному на основании ч. 4 ст. 12.17 КоАП; копию — к протоколу, составленному по ст. 12.35 КоАП. После изъятия у предпринимателя обуви она была передана в торговую организацию на ответственное хранение на основании одного и того же акта передачи имущества, подлинник и копия которого соответственно были разъединены и приобщены к двум разным административным делам <2>. В таком виде материалы административного дела поступили в хозяйственный суд на рассмотрение, который, установив вину предпринимателя в совершении обоих правонарушений и применяя в качестве дополнительного взыскания предусмотренную частью 4 ст. 12.17 и ст. 12.35 КоАП конфискацию товара, разграничил его, указав в резолютивной части постановлений следующее: по первому делу — «конфисковать поименованный в пунктах 1 — 3 описи товар»; по второму делу — «конфисковать поименованный в пунктах 4 — 6 описи товар». Разграничение товара было проведено на основании записей, учиненных должностным лицом налогового органа в акте описи имущества, в котором в позициях 1 — 3 в скобках было указано «без контрольных знаков», а в позициях 4 — 6 указано «без сертификата».
<2> Архив Хозяйственного суда Минской области: дела N 840-3АП/07 и 841-3АП/07.
Представляется, что в подобных ситуациях несколько административных дел, возбужденных в отношении одного и того же лица, но на основании разных статей Особенной части КоАП, могут быть объединены в одно производство и рассмотрены по правилам ст. 7.4 КоАП, так как присутствует совокупность правонарушений, позволяющая применять административную ответственность посредством сложения взысканий.
В соответствии с частью 2 ст. 3.2 ПИКоАП хозяйственным судам подведомственны дела об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых установлена частью 4 ст. 12.17 КоАП.
При рассмотрении дел этой категории судьи чаще всего сталкивались с проблемами, вызванными квалификацией действий лиц, в отношении которых были составлены административные протоколы. До внесения изменений в текст названной части статьи Кодекса (Закон Республики Беларусь от 20.07.2007 N 273-З) административная ответственность в виде наложения штрафа с конфискацией товара (выручки от его реализации) применялась судом к любому лицу, указанному в протоколе, будь то организация, индивидуальный предприниматель или гражданин, не обладающий статусом предпринимателя. Однако постановления по некоторым из таких дел при проверке их законности в вышестоящем суде (в Высшем Хозяйственном Суде Республики Беларусь) были отменены в части наложения дополнительного административного взыскания в виде конфискации товара, которое суд применял и к физическим лицам, совершившим правонарушение. В настоящее время эта проблема перестала быть актуальной, так как субъектами ответственности по части 4 ст. 12.17 КоАП законодатель назвал лишь юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Несмотря на четкое определение законодателем субъектов ответственности, в хозяйственный суд по инерции продолжали поступать административные протоколы, составленные после 06.08.2007 на физических лиц (продавцов, заведующих производствами, руководителей организаций). Производство по всем таким делам суд прекращал, ссылаясь на ст. 1.5 КоАП, согласно которой противоправность деяния и административная ответственность должны определяться на основании закона, действующего во время совершения этого деяния. Так как после 06.08.2007 признавать противоправными деяния физических лиц, не обладающих статусом предпринимателя, и привлекать их к административной ответственности по части 4 ст. 12.17 КоАП законные основания отпали, это явилось обстоятельством, исключающим административный процесс, и судьи в постановлениях о прекращении производства по таким делам ссылались на пункт 2 части 1 ст. 9.6 ПИКоАП (отсутствие в деянии физического лица состава правонарушения).
Сложности с квалификацией состава правонарушения по названной статье КоАП возникают при рассмотрении дел, по которым субъекту хозяйствования вменяется реализация либо хранение товара в торговом объекте в отсутствие необходимых документов (товаросопроводительных, подтверждающих качество и безопасность товара). Некоторые постановления суда первой инстанции по таким делам отменены вышестоящим хозяйственным судом и дела направлены на новое рассмотрение для дополнительного исследования обстоятельств совершения правонарушения (для уточнения и конкретизации противоправного деяния, для осмотра товара и т.п.).
Субъекту хозяйствования вменено хранение и реализация пива в количестве 48 банок в отсутствие сертификатов соответствия и удостоверений о государственной гигиенической регистрации (часть 4 ст. 12.17 КоАП). Суд первой инстанции, признав субъекта виновным, наложил административный штраф, товар конфисковал. Постановление по делу отменено вышестоящим судом, дело направлено на новое рассмотрение по причине того, что органом, ведущим административный процесс, не представлено достаточно доказательств наличия в действиях субъекта признаков состава вмененного ему правонарушения. Также указано следующее: «Законодательством не признано обязательным наличие сертификатов соответствия и ГГР при осуществлении хранения товара. В соответствии с п. 13 Правил осуществления розничной торговли отдельными видами товаров и общественного питания, утвержденными постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 07.04.2004 N 384, в витрине должны быть выставлены образцы только тех товаров, которые имеются в продаже. Такие образцы товаров должны продаваться по требованию покупателя после проверки их качества. Вместе с тем из материалов дела не следует, что образцы описанного налоговым органом товара были выставлены в витрине торгового объекта (киоска). Также судом достоверно не установлено, находился ли в реализации в торговом киоске описанный налоговым органом товар».
Представляется, что при квалификации совершенных субъектами торговли правонарушений по части 4 ст. 12.17 КоАП необходимо исходить из того, что процесс продажи товаров в торговом объекте представляет собой не разрозненные операции по хранению поступившего в торговый объект товара, по выкладке товара в торговом зале либо на витрине, по реализации товара, а единый торгово-технологический процесс, охватывающий не только продажу товара, но и выполнение работ (в том числе подготовительных), связанных с такой продажей (в том числе хранение товарных запасов).
Так, согласно ст. 2 Закона Республики Беларусь «О торговле» и подп. 3.1.4 СТБ 1393-2003 «Торговля. Термины и определения» термину «торговля» дано следующее определение: «предпринимательская деятельность торговых организаций и индивидуальных предпринимателей, в основе которой лежат отношения по продаже товаров, а также по выполнению работ, связанных с продажей товаров». Согласно Правилам работы мелкорозничной сети на территории Республики Беларусь, утвержденным приказом Министерства торговли Республики Беларусь от 24.03.1993 N 19, в торговом киоске либо в палатке, имеющих одно рабочее место, их конструкция исключает наличие добавочного помещения для хранения запасов товаров. Следовательно, если в административном протоколе указано о реализации и хранении в торговом киоске либо в палатке товара без необходимых документов, то нет оснований разграничивать реализацию находящегося в киоске товара от его хранения в этом же киоске. Что касается такого торгового объекта, как магазин, то согласно подп. 3.2.26 СТБ 1393-2003 магазином признается специально оборудованное стационарное здание (или его часть), предназначенное для продажи товаров, в котором могут находиться кроме торгового помещения и помещения для приема, хранения и подготовки товаров к продаже. Следовательно, товар, размещенный в здании магазина в целях его подготовки к продаже (реализации), также можно расценивать как находящийся в реализации и отсутствие на такой товар необходимых документов может образовывать состав правонарушения по части 4 ст. 12.17 КоАП. Поскольку процесс торговли является комплексом определенных действий субъекта торговли, находящиеся в стадии подготовки к продаже товарные запасы в торговом объекте в любое время могут быть перемещены из мест их хранения на прилавок, в торговый зал или на витрину и реализованы потребителю. Поэтому товары, находящиеся не только в торговом зале либо на витрине торгового объекта, но и в помещениях этого торгового объекта для хранения товарных запасов, следует признавать находящимися в реализации.
Сложности возникают при рассмотрении дел по части 4 ст. 12.17 КоАП в тех случаях, когда в качестве предмета правонарушения выступает товар, физические характеристики и параметры которого отличаются от тех, которые указаны в товаросопроводительной документации (например, в ТТН указано о транспортировке топлива дизельного, согласно же лабораторным анализам завода-изготовителя топливо является не дизельным, а печным). При этом орган, ведущий административный процесс, в обоснование доказательств вины субъекта хозяйствования представляет соответствующие заключения экспертов и специалистов. Вместе с тем в практике суда имели место случаи, когда заключение эксперта, которому по постановлению суда предоставлялись образцы товара, отличались от заключений лабораторий завода-изготовителя, полученных контролирующим органом в ходе подготовки административного дела к рассмотрению. Постановление суда о конфискации товара, основанное в том числе и на выводах специалистов завода — изготовителя товара, впоследствии отменялось вышестоящим судом, дело направлялось на новое рассмотрение, в ходе которого суду представлялось противоположное экспертное заключение, на основании которого суд признавал субъекта хозяйствования невиновным в совершении правонарушения и прекращал производство по делу.
Практика показала, что при составлении административных протоколов по части 4 ст. 12.17 КоАП уполномоченные должностные лица государственных органов не всегда точно и полно выясняют обстоятельства реализации, хранения, транспортировки товаров (например, вменяют хранение товара без документов одному субъекту хозяйствования без учета того, что пользователем помещения, в котором хранится товар, является другое лицо).
В большинстве административных протоколов, составленных по части 4 ст. 12.17 КоАП, содержалось указание на следующие обстоятельства правонарушений:
- отсутствие в торговом объекте документов, подтверждающих приобретение (поступление) товара (например, ТТН находились в бухгалтерии предприятия; ТТН не были представлены плательщиком единого налога в течение срока, установленного контролирующим органом и т.п.);
- отсутствие в местах реализации товара, подлежащего обязательной сертификации либо государственной гигиенической регламентации и регистрации сертификатов соответствия или удостоверений и гигиенической регистрации, либо иных установленных законодательством документов, в которых зафиксированы сведения о полученных на товар сертификатах и ГГР (например, срок действия ГГР завершился и в компетентный орган поданы документы для получения удостоверения, но товар продолжает оставаться в реализации; сертификаты соответствия находятся дома у предпринимателя и т.п.);
- оборот (реализация, хранение, транспортировка, приобретение, использование в производстве) товара по документам, не соответствующим действительности (например, реализация подлежащей ветеринарному надзору пищевой продукции на основании ветеринарного свидетельства, в котором указан иной маршрут перемещения такой продукции или иной его получатель; хранение товара в месте, адрес которого не указан в товаросопроводительном документе, и т.п.).
Несмотря на то что количество дел, по которым правонарушители освобождались судом от административной ответственности за малозначительностью правонарушения, невелико (менее 1% от числа рассмотренных), практику применения ст. 8.2 КоАП пока сложно признать сформировавшейся, а существующая практика требует корректировки относительно исключения из оснований признания правонарушения малозначительным следующих: «совершение правонарушения впервые»; «стоимость товара, реализованного без лицензии на розничную торговлю, в несколько раз меньше размера минимального штрафа»; «сумма полученного от незаконной предпринимательской деятельности дохода менее одной базовой величины и несоразмерна с величиной административного штрафа». При оценке правонарушения на предмет его малозначительности надо исходить из оценки обстоятельств его совершения. Например, малозначительность проступка может иметь место, когда отсутствует существенная угроза охраняемым общественным отношениям. Вместе с тем нарушения установленного в Республике Беларусь режима оборота алкогольной продукции нельзя считать малозначительными, так как они посягают не только на установленные в государстве правила осуществления экономической деятельности, но и на права и законные интересы потребителей, могут влечь наступление вреда их жизни и здоровью. Такие обстоятельства, как личность правонарушителя, его имущественное положение, добровольное устранение им последствий правонарушения, возмещение им причиненного ущерба, также не должны признаваться обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения, поскольку их следует учитывать при определении меры административной ответственности.
О применении норм процессуального права
Административные протоколы, поступавшие в хозяйственный суд для рассмотрения и применения мер административного реагирования, составлялись и направлялись: налоговыми органами — 847 (80 процентов от количества поступивших в суд дел); органами внутренних дел — 60 (7,5 процента); органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь — 5 (менее 0,5 процента); иными государственными органами <3> — 137 (13 процентов). Примечательно, что 3 административных протокола по ст. 12.35 и части 1 ст. 12.7 КоАП были составлены прокурором в порядке осуществления им надзора за соблюдением законодательства (п. 7 части 2 ст. 3.30 ПИКоАП).
<3> Органы Департамента охраны, органы стандартизации (БелГИМ).
Многие административные протоколы, составленные должностными лицами органов внутренних дел, содержали лишь фабулу правонарушения с кратким описанием обстоятельств его совершения и ссылку на статью Особенной части КоАП, которой предусмотрена ответственность за данное правонарушение. При этом если субъекту вменяется совершение правонарушения, указанного в части 4 ст. 12.17 КоАП, то орган внутренних дел чаще всего в протоколе не указывает, какой именно акт законодательства Республики Беларусь нарушен субъектом. Вместе с тем суд не может обязать орган, ведущий административный процесс, указывать в административном протоколе те акты законодательства, нарушение которых стало поводом для начала административного процесса, так как отсутствие ссылки на них не противоречит части 2 ст. 10.2 ПИКоАП, регламентирующей содержание административного протокола, позволяя ограничиться лишь статьей Особенной части КоАП. Встречались единичные случаи составления административного протокола на образование, не обладающее статусом юридического лица. В таких ситуациях судья, принимая административный материал к производству, истребовал у органа, ведущего административный процесс, документальное подтверждение наличия у лица, в отношении которого составлен протокол, статуса юридического лица. Если указанный статус не подтверждался, производство по делу прекращалось.
В процессе рассмотрения административных дел вопросы исчисления срока давности привлечения к административной ответственности возникали редко. Лишь в одном случае производство по делу было прекращено за истечением срока давности.
Гражданин А. в 2003 — 2006 гг. осуществлял ремонт транспортных средств без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, получая доход от этой деятельности, о чем 19.01.2007 уполномоченным должностным лицом ДФР был составлен протокол об административном правонарушении. В судебном заседании А. свою вину не признал.
Суд признал А. виновным в осуществлении незаконной предпринимательской деятельности, так как вина подтверждалась материалами дела. Так, согласно постановлению об отказе в возбуждении уголовного дела от 19.01.2007 при проведении проверки заявления гражданина Ш. были выявлены факты осуществления А. в течение 2005 — 2006 гг. ремонта транспортных средств других граждан с получением за выполненные работы денежных средств. Согласно объяснениям А. им признан факт осуществления ремонта автомобилей в период времени с 2003 года и получения материального вознаграждения за выполненные работы. Поскольку осуществляемые А. на протяжении длительного времени работы по ремонту автомобилей не предназначались для его собственного потребления, а производились для других лиц с целью получения дохода, в действиях А. суд усмотрел признаки предпринимательской деятельности, осуществлять которую А. был вправе лишь при условии своей государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (ст. 22 ГК).
Согласно части 3 ст. 1.5 КоАП 2003 года закон, ухудшающий положение физического лица, обратной силы не имеет. Поскольку ст. 7.6 КоАП 2003 года устанавливает более продолжительные (по сравнению с КоАП 1984 года) сроки давности привлечения к административной ответственности (не более 3 лет со дня совершения правонарушения в области предпринимательской деятельности и 6 месяцев со дня его обнаружения либо не позднее 37 месяцев со дня совершения правонарушения при новом рассмотрении дела в случае отмены предыдущего постановления о наложении административного взыскании), что ухудшает положение физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, суд считает возможным применить норму ст. 37 КоАП 1984 года, согласно которой административное взыскание может быть наложено не позднее 2 месяцев со дня обнаружения длящегося правонарушения.
Осуществление А. предпринимательской деятельности без государственной регистрации в 2003 — 2006 гг. суд расценил длящимся правонарушением, срок давности привлечения к ответственности за совершение которого следует исчислять с момента его обнаружения, каковым является дата, указанная в протоколе об административном правонарушении (19.01.2007). Ко дню вынесения судом постановления по делу, принятому к производству в рамках пересмотра после отмены предыдущего постановления общего суда от 08.02.2007 о наложении на гражданина А. административного взыскания, двухмесячный срок давности привлечения А. к административной ответственности в силу ст. 37 КоАП 1984 года хозяйственный суд признал истекшим. На основании п. 3 части 1 ст. 9.6 ПИКоАП производство по делу было прекращено.
В первом полугодии в порядке ст. 7.1 ПИКоАП была подана 1 жалоба на действия судьи, в принятии которой к рассмотрению по существу заявителю отказано, поскольку жалоба была подана после вынесения по делу итогового постановления. Представляется, что поданная после вынесения и оглашения судом постановления по делу об административном правонарушении жалоба на действия судьи, совершенные им в ходе рассмотрения дела, не подлежит рассмотрению по существу. Согласно части 4 и п. 12 части 1 ст. 4.1 ПИКоАП лицо, в отношении которого ведется административный процесс, вправе подавать жалобы на действия судьи. В соответствии с частью 1 ст. 7.3 ПИКоАП такая жалоба может быть подана в течение срока ведения административного процесса.
Согласно ст. 1.4 ПИКоАП административным процессом признается деятельность его участников (в том числе — судьи) по делу об административном правонарушении. Поскольку процессуальные действия судьи ограничены рамками ведения административного процесса по конкретному делу об административном правонарушении, действия судьи можно обжаловать лишь до момента вынесения им постановления по данному делу. Если же лицо, в отношении которого завершено рассмотрение дела об административном правонарушении, не согласно с действиями судьи, который вынес по делу итоговое постановление, заявитель вправе в жалобе на судебное постановление указать о допущенных, по его мнению, процессуальных нарушениях в ходе судебного разбирательства.
Нередко представители субъектов хозяйствования обращаются в суд с вопросом: можно ли обжаловать действия уполномоченного должностного лица государственного органа, выразившиеся в составлении протокола об административном правонарушении. Представляется, что ни действий по составлению административного протокола, ни сам протокол не могут быть предметом обжалования.
Лицо, в отношении которого составлен административный протокол, намереваясь обратиться в порядке ст. 7.1 ПИКоАП с жалобой на действия органа, ведущего административный процесс, по составлению протокола (в частности, заявителя может не устраивать сам факт составления протокола, заявитель может быть не согласен с содержащимися в протоколе выводами и т.п.), непременно прибегнет к ссылке на негативные последствия, могущие возникнуть либо возникшие после принятия уполномоченным государственным органом соответствующего постановления по административному делу, вынесенного на основании протокола, содержащего, по мнению заявителя, недостоверные сведения или сведения, полученные с нарушением закона.
Анализируя правомерность и целесообразность обжалования административного протокола, следует отметить, что протокол об административном правонарушении в силу части 2 ст. 6.3 ПИКоАП является одним из источников доказательств в административном процессе, подлежит исследованию и оценке в ходе рассмотрения административного дела применительно к требованиям КоАП. Во время составления административного протокола заявитель не привлекается к административной ответственности, постановление о наложении на него административного взыскания не выносится.
Административный протокол в соответствии с требованиями части 2 ст. 10.2 ПИКоАП содержит: сведения о дате и месте его составления, о должности, фамилии, имени и отчестве лица, составившего протокол; сведения о лице, в отношении которого протокол составлен, о времени, месте и обстоятельствах совершения административного правонарушения; объяснения предполагаемого правонарушителя; отметку о разъяснении процессуальных прав и обязанностей лицу, в отношении которого составлен административный протокол. При этом сам факт составления протокола об административном правонарушении нельзя расценивать как единственное и неоспоримое основание для применения административной ответственности, поскольку в силу принципа презумпции невиновности (ст. 2.7 ПИКоАП) лицо не может быть привлечено к ответственности до тех пор, пока в установленном процессуальным законом порядке не будет установлена его виновность в совершении вмененного ему в административном протоколе правонарушения, предусмотренного КоАП.
Таким образом, на стадии составления административного протокола виновность лица, в отношении которого этот протокол составляется, лишь презюмируется. Установленной она будет считаться лишь тогда, когда уполномоченный орган, оценив собранные по административному делу, признанные допустимыми и достаточными доказательства (в том числе и административный протокол) в их совокупности, признает вину доказанной и вынесет постановление о наложении административного взыскания.
В силу доказательственной функции административного процесса административный протокол не содержит в себе обязательных предписаний, не порождает для лица, в отношении которого ведется административный процесс, неблагоприятных правовых последствий, не нарушает его законных прав и интересов. Следовательно, действия уполномоченного должностного лица, обязанного в силу закона при выявлении противоправного деяния составить административный протокол, не могут быть предметом обжалования по правилам главы 7 ПИКоАП.
Кроме того, сам по себе административный протокол также не может быть предметом оспаривания в хозяйственном суде по правилам главы 25 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь, ибо он не обладает признаками ненормативного правового акта, не содержит в себе властно-распорядительных указаний, обязательных предписаний и не влияет на осуществление субъектом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.
Нарушения закона, допущенные при составлении административного протокола, могут служить основанием для подачи жалобы на постановление, вынесенное по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении.
До вынесения такого постановления административный протокол и содержащиеся в нем выводы не имеют правовых последствий для лица, в отношении которого ведется административный процесс.
В Хозяйственный суд Минской области от субъектов хозяйствования, подвергнутых административной ответственности иными уполномоченными органами, в первом полугодии 2007 года поступило лишь 3 жалобы, 2 из которых рассмотрены по существу, в принятии одной жалобы отказано по причине несоблюдения сроков и процедуры обжалования, установленных ПИКоАП.
1. 10.04.2007 начальник налоговой инспекции вынес постановление о наложении на индивидуального предпринимателя Л. на основании п. 6 Указа Президента Республики Беларусь от 18.06.2005 N 285 «О некоторых мерах по регулированию предпринимательской деятельности» административного штрафа в размере 3 базовых величин за правонарушение, выразившееся в отсутствии в транспортном средстве (автомобиле-такси) индивидуального предпринимателя Л. документа об уплате единого налога во время осуществления 07.04.2007 в 14.05 перевозки пассажиров.
Индивидуальный предприниматель (лицензия N 02190/0095223 от 02.12.2002 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом) обжаловал данное постановление, указав, что 07.04.2007 предпринимательскую деятельность автомобиля-такси не осуществлял, поэтому документ об уплате единого налога мог не находиться в транспортном средстве. В обоснование своих доводов заявитель указал, что 28.03.2007 в налоговую инспекцию им было подано заявление о том, что в связи с необходимостью проведения ремонта автомобиля, которому в результате ДТП причинены механические повреждения, предпринимательская деятельность не будет осуществляться в период времени с 01.04.2007 по 10.04.2007. При возвращении 07.04.2007 из г.Минска автомобиль, управляемый заявителем, был задержан для проверки и находившихся в салоне автомобиля граждан признали пассажирами автомобиля-такси, хотя они таковыми не являлись, так как, будучи знакомыми и родственниками индивидуального предпринимателя Л., ехали с ним в его автомобиле в г.Березино без оплаты проезда.
Представитель органа, ведущего административный процесс, пояснил, что на основании поступившей в налоговую инспекцию оперативной информации и на основании поступившего протокола, составленного ревизорами ДУП «Автомобильный парк N 22» г.Березино, была проведена проверка индивидуального предпринимателя Л., начавшаяся 7 апреля 2007 г. в 14.05 после задержания автомобиля заявителя при его прибытии из г.Минска в г.Березино. Представитель считает, что постановление о наложении административного штрафа на Л. является законным и обоснованным и отмене не подлежит.
Из представленного налоговым органом суду дела об административном правонарушении усматривается, что ревизорами ДУП «Автомобильный парк N 22» Богдановой Н.П. и Мохнач Л.А. 07.04.2007 в 8.40 был составлен протокол N 0000442, в котором указано, что индивидуальный предприниматель Л. без согласования с оператором пассажирского терминала утром 07.04.2007 на автовокзале в г.Березино, используя терминал, осуществил посадку в свое транспортное средство пассажиров в количестве 6 человек для их перевозки из г.Березино в г.Минск. Указанный протокол направлен в налоговую инспекцию. В тот же день при подъезде к г.Березино автомобиль индивидуального предпринимателя Л. был остановлен для проверки, по результатам которой составлен акт, где зафиксирован факт осуществления Л. 07.04.2007 в 14.05 перевозки пассажиров в отсутствие в транспортном средстве документа об уплате единого налога. Согласно протоколу об административном правонарушении индивидуальному предпринимателю Л. вменено в вину совершение административного правонарушения, выразившегося в перевозке 07.04.2007 в 14.05 пассажиров из г.Минска в г.Березино без наличия в транспортном средстве индивидуального предпринимателя документа, подтверждающего уплату единого налога.
Согласно п. 6 Указа Президента Республики Беларусь от 18.06.2005 N 285 «О некоторых мерах по регулированию предпринимательской деятельности» (далее — Указ N 285) отсутствие у осуществляющего деятельность такси индивидуального предпринимателя в транспортном средстве документа об уплате единого налога (заверенной налоговым органом копии) с отметкой налогового органа влечет применение к индивидуальному предпринимателю административной ответственности (штрафа в размере от 2 до 5 базовых величин). Исходя из анализа обжалуемого заявителем постановления и остальных представленных налоговым органом материалов дела, суд считает, что в качестве одного из доказательств виновности индивидуального предпринимателя Л. в совершении вмененного ему правонарушения стал протокол N 0000442 от 07.04.2007, в котором указано о наборе индивидуальным предпринимателем Л. утром 07.04.2007 пассажиров на терминале автовокзала в г.Березино.
Допрошенные в судебном заседании 04.06.2007 в качестве свидетелей П. и А., проживающие в д. Микуличи Березинского р-на, пояснили, что утром (после 8.00) 07.04.2007 индивидуальный предприниматель Л. приезжал на своем автомобиле в д. Микуличи, находился в деревне около 1 часа. При этом оба свидетеля не видели, чтобы в салоне автомобиля находились пассажиры. В целях устранения противоречий в собранных по делу доказательствах и выяснения обстоятельств составления 07.04.2007 ревизорами транспортного предприятия г.Березино протокола N 0000442 лица, участвовавшие в его оформлении, допрошены в судебном заседании в качестве свидетелей. Так, старший ревизор М. и ревизор Б. суду пояснили, что они 07.04.2007 в 8.40 видели, как возле автовокзала индивидуальный предприниматель Л. набирал пассажиров в свой автомобиль, слышали о маршруте его движения (Березино — Минск) и знали о стоимости проезда (10000 руб. с 1 человека). На вопрос суда о том, был ли Л. в 8.40 7 апреля 2007 г. поставлен в известность о составлении протокола по причине нарушения правил пользования пассажирским терминалом, предлагалось ли Л. ознакомиться с протоколом и подписать его, свидетели Мохнач Л.А. и Богданова Н.П. ответили отрицательно.
В соответствии со ст. 12.9 ПИКоАП Республики Беларусь суд, рассмотревший жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, принимает одно из следующих решений: оставляет постановление без изменений, а жалобу — без удовлетворения, отменяет постановление и прекращает дело, отменяет дело и направляет дело на новое рассмотрение, отменяет постановление и разрешает вопрос по существу, изменяет меру и вид взыскания. Согласно части 2 ст. 6.1 ПИКоАП обязанность доказывания наличия оснований для административной ответственности, вины лица, в отношении которого ведется административный процесс, и обстоятельств, имеющих значение для дела об административном правонарушении, лежит на должностном лице органа, ведущего административный процесс.
Из приобщенных налоговым органом к материалам дела об административном правонарушении протоколов опроса граждан Л., Г., П., К., находившихся в транспортном средстве Л. при его возвращении 07.04.2007 из г.Минска в г.Березино, следует, что указанные граждане отрицают факт проезда за плату. Показания свидетелей М. и Б. суд оценил критически и во внимание не принял, поскольку описанный ими в протоколе N 0000442 факт посадки 07.04.2007 пассажиров в автомобиль Л. в 8.40 кроме самих свидетелей иными доказательствами не подтверждается. Запись в одном из реквизитов протокола N 0000442 о его составлении «в присутствии водителя» суд не признал достоверной, так как протокол не составлялся в присутствии Л., что свидетели М. и Б. в судебном заседании подтвердили. Кроме того, ни показания ревизоров, ни составленный ими 07.04.2007 протокол N 0000442 не подтверждают факт осуществления Л. перевозки пассажиров за плату в 14.05 того же дня, как было указано в протоколе об административном правонарушении. Таким образом, поскольку орган, ведущий административный процесс, не собрал достаточно доказательств виновности индивидуального предпринимателя Л. в осуществлении 07.04.2007 в 14.05 перевозки пассажиров за плату, основания для признания его виновным в совершении административного правонарушения и наложения административного взыскания отсутствовали.
2. Начальник РОВД на основании ст. 12.2 КоАП вынес постановление о наложении на ОАО «С» административного взыскания в виде штрафа в размере 100 процентов стоимости отходов и лома черного металла (5417432 руб.) за нарушение порядка хранения лома и отходов черных металлов. ОАО «С» обжаловало данное постановление, указав, что орган, ведущий административный процесс, при вынесении постановления о наложении административного взыскания не учел тяжелое финансовое состояние предприятия, не принял во внимание то обстоятельство, что ОАО «С» не чинило препятствий для вывоза с бетонированной площадки лома и отходов черных металлов владельцем — ТРДУП «М». В судебном заседании представитель заявителя указал, что в действиях ОАО «С» отсутствуют признаки состава правонарушения, за которое на юридическое лицо наложено административное взыскание.
Из представленного РОВД дела об административном правонарушении в отношении ОАО «С» и ТРДУП «М» явствует, что на территории ОАО «С» выявлен факт хранения на бетонированной площадке лома и отходов черных металлов без оформления каких-либо бухгалтерских учетных документов. Согласно протоколу осмотра книги регистрации договоров ОАО «С» в ней указано о заключении с ТРДУП «М» договора аренды. Из протоколов опроса должностных лиц ОАО «С» (директора и его заместителя) следовало, что между ОАО «С» и предприятием «М» был заключен договор аренды бетонированной площадки для складирования на ней лома и отходов черных металлов, 28.04.2006 площадка была передана арендатору (ТРДУП «М») на основании акта приема-передачи и использовалась арендатором для складирования лома черных металлов, заготовкой которых ТРДУП «М» занималось на основании выданной ему лицензии. Вследствие наличия у «М» задолженности по арендным платежам договор аренды был расторгнут, после чего оставшийся на площадке лом черных металлов не был вывезен бывшим арендатором.
На основании этих доказательств РОВД усмотрел в действиях ОАО «С» признаки состава административного правонарушения: хранение на бетонированной площадке лома и отходов черных металлов в отсутствие документов, подтверждающих легальность (правомерность) принятия лома и отходов металла на хранение от предприятия «М» (без заключения договора хранения).
Согласно ст. 3.5 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что этим юридическим лицом не соблюдены нормы (правила), за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Согласно ст. 6.2 ПИКоАП по делу об административном правонарушении подлежат доказыванию наличие противоправного деяния, виновность юридического лица в совершении противоправного деяния, иные обстоятельства, имеющие значение для вынесения постановления по делу.
Документальное оформление заготовки, аккумулирования, хранения и движения не вывезенных с бетонированной площадки ОАО «С» лома и отходов черных металлов является обязанностью заготовителя (ТРДУП «М»). Продолжение нахождения на площадке заявителя не принадлежащего ему металлолома вызвано наличием у заготовителя задолженности по арендной плате за пользование упомянутой площадкой, что, в свою очередь, позволило арендодателю (ОАО «С») предпринять ответные правомерные обеспечительные меры, направленные на запрещение перемещения металлолома до погашения арендатором долга по договору аренды, но не обязывало заявителя документально оформлять хранение металлолома, поскольку он не принимал лом на хранение. Так как у ОАО «С» не возникла обязанность заключить с заготовителем лома и отходов черных металлов договор хранения или каким-либо иным образом документально оформить оставшийся от заготовителя и не вывезенный им с бетонированной площадки металлолом, в действиях заявителя (ОАО «С») суд не усмотрел признаков вмененного ему административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 12.2 КоАП.
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 9.6 и ч. 2 ст. 11.10 ПИКоАП отсутствие в деянии состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим административный процесс в отношении юридического лица и влечет прекращение производства по делу об административном правонарушении.
Лица, подвергнутые административному штрафу, неактивно пользуются институтом отсрочки (рассрочки) исполнения судебного постановления, регламентированной ст. 14.7 ПИКоАП. Имел место случай, когда юридическое лицо, подвергнутое штрафу с конфискацией выручки, обратилось с ходатайством о предоставлении ему рассрочки исполнения судебного постановления в целом. Суд предоставил правонарушителю рассрочку для уплаты административного штрафа, отказав в рассрочке исполнения дополнительного административного взыскания в виде конфискации выручки (42807140 руб.), указав в постановлении, что ПИКоАП не предусматривает возможность рассрочить исполнение дополнительного административного взыскания в виде конфискации денежных средств.
Следует отметить, что положения ПИКоАП не регламентируют процедуру возврата судом заявителю, жалоба которого на постановление по делу об административном правонарушении не принята к рассмотрению, уплаченной заявителем при подаче жалобы государственной пошлины. Вместе с тем ст. 8 Закона Республики Беларусь «О государственной пошлине» позволяет суду в таких случаях осуществить возврат пошлины. Поскольку ПИКоАП не определяет форму документа, сопутствующего постановлению об отказе в совершении судом процессуального действия, представляется возможным использование такого процедурного инструмента, как выдача хозяйственным судом справки заявителю.
ПИКоАП не регламентирует возможность пересмотра административного дела по вновь открывшимся обстоятельствам, хотя необходимость в его использовании может возникать.
Так, в Хозяйственном суде Минской области было рассмотрено 2 административных дела по части 4 ст. 12.17 КоАП: одно (постановление от 13.06.2007) — в отношении директора унитарного предприятия «М»; второе (постановление от 04.07.2007) — в отношении унитарного предприятия «М». Рассмотрев дело в отношении физического лица, суд, признав его виновным в совершении правонарушения, наложил административный штраф, а дополнительное взыскание в виде конфискации товара суд не применил, сославшись на то, что описанный налоговым органом товар гражданину не принадлежит, поэтому не может быть конфискован. Позднее судом было рассмотрено административное дело в отношении юридического лица. В административном протоколе содержался тот же состав правонарушения, в качестве предмета правонарушения — тот же товар, который фигурировал в этом же качестве по делу в отношении директора этого предприятия. Суд, указав в постановлении на то, что поскольку юридическое лицо в диспозиции и санкции части 4 ст. 12.17 КоАП законодателем не названо в качестве субъекта ответственности и за одно и то же правонарушение не могут отвечать два лица, одно из которых ранее уже подвергнуто взысканию в виде штрафа, прекратил производство по делу за отсутствием в действиях юридического лица состава вмененного ему правонарушения. По прошествии некоторого времени после принятия этого постановления постановление по делу в отношении директора предприятия вышестоящим судом было отменено и производство по делу прекращено.
Таким образом, ссылка суда в постановлении по второму делу на невозможность привлечения к ответственности двух лиц за одно и то же правонарушение утратила свою значимость и актуальность. Следовательно, у контролирующего органа, составившего административный протокол, должна возникнуть потребность реализовать процедуру привлечения юридического лица к ответственности. В связи с этим возник вопрос: реализовать эту процедуру следует посредством обжалования постановления по административному делу либо можно просить суд пересмотреть данное дело по вновь открывшимся обстоятельствам?