Пункт 5 статьи 47 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее — ТК) является одним из дополнительных оснований прекращения трудового договора с некоторыми категориями работников при определенных условиях. В частности, п. 5 ст. 47 ТК предусматривает возможность увольнения работника, уполномоченного на выполнение государственных функций, в случае неподписания либо нарушения им письменных обязательств по выполнению предусмотренных законодательством мер по предупреждению коррупции.
Указанная норма была введена с учетом того, что для эффективной борьбы с коррупцией не только должны быть задействованы уголовно-правовые средства, но и в полной мере должны использоваться соответствующие механизмы других отраслей права, в том числе и трудового права. К настоящему времени в Республике Беларусь существует достаточное количество актов, направленных на противодействие коррупции. В систему актов антикоррупционной направленности входят как ратифицированные международные документы (конвенции), так и национальные акты, основное место среди которых занимает Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон N 165-З).
В Законе N 165-З, наряду с другими нормами, определены ограничения, устанавливаемые для государственных должностных и приравненных к ним лиц, предусмотрена их обязанность дать обязательство по соблюдению установленных ограничений, а также ответственность за нарушение обязательств. Согласно статье 16 Закона N 165-З государственное должностное лицо, лицо, претендующее на занятие должности государственного должностного лица, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию ими своего служебного положения и связанных с ним возможностей и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных внеслужебных интересах, дают обязательство по соблюдению ограничений, установленных статьей 17 Закона N 165-З, а также законодательством Республики Беларусь о государственной службе для государственных служащих (если соответствующая должность государственного должностного лица относится к государственной службе), и ставятся в известность о правовых последствиях неисполнения такого обязательства. Обязательство государственного должностного лица, лица, претендующего на занятие должности государственного должностного лица, оформляется в письменной форме кадровой службой соответствующего государственного органа, иной организации. Неподписание данного обязательства влечет за собой отказ в регистрации в качестве кандидата на должность государственного должностного лица, в назначении на должность государственного должностного лица либо освобождение государственного должностного лица от занимаемой должности в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.
В качестве ограничений, устанавливаемых для государственных должностных лиц, статья 17 Закона N 165-З закрепляет, что государственное должностное лицо не вправе:
- заниматься предпринимательской деятельностью лично либо через доверенных лиц, оказывать содействие супругу (супруге), близким родственникам или свойственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, иной организации, служащим (работником) которого (которой) оно является, либо подчиненного (подчиненной) и (или) подконтрольного (подконтрольной) ему (ей) государственного органа, иной организации, а также выполнять иную оплачиваемую работу, не связанную с исполнением служебных (трудовых) обязанностей по месту основной службы (работы) (кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности и медицинской практики), если иное не установлено Конституцией Республики Беларусь;
- совершать от имени государственных организаций без согласования с государственными органами (организациями), в подчинении (ведении) которых они находятся (в состав которых они входят), сделки с юридическими лицами, собственниками имущества или аффилированными лицами которых в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь о хозяйственных обществах являются его супруг (супруга), близкие родственники или свойственники, а также с индивидуальными предпринимателями, являющимися его супругом (супругой), близкими родственниками или свойственниками, а равно поручать без такого согласования совершение указанных сделок иным должностным лицам;
- совершать от имени негосударственных организаций, в уставном фонде которых доля государственной собственности составляет не менее 50 процентов, сделки с юридическими лицами, собственниками имущества или аффилированными лицами которых в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь о хозяйственных обществах являются его супруг (супруга), близкие родственники или свойственники, а также с индивидуальными предпринимателями, являющимися его супругом (супругой), близкими родственниками или свойственниками, а равно поручать совершение таких сделок иным должностным лицам в нарушение порядка, установленного законодательными актами Республики Беларусь о хозяйственных обществах;
- принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных Законом N 165-З и иными законодательными актами Республики Беларусь;
- иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в иностранных государствах и иных случаев, установленных законодательными актами Республики Беларусь;
- выполнять имеющие отношение к служебной (трудовой) деятельности указания и поручения политической партии, иного общественного объединения, членом которой (которого) оно является (за исключением депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутатов местных Советов депутатов).
При этом законодательными актами Республики Беларусь, регулирующими вопросы прохождения государственной службы, для государственных должностных лиц, являющихся государственными служащими, могут быть установлены и иные ограничения.
Из формулировки части 2 статьи 16 Закона N 165-З отчетливо следует, что неподписание указанного в ней обязательства, включающего перечисленные ограничения, влечет за собой в том числе и освобождение государственного должностного лица от занимаемой должности в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь, а часть 6 статьи 17 Закона N 165-З закрепляет, что государственное должностное лицо, нарушившее письменное обязательство по соблюдению ограничений, привлекается к ответственности, в том числе освобождается от занимаемой должности, в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь. Эти положения в общей сложности коррелируются с ТК, в частности, с пунктом 5 статьи 47 ТК.
В целом прекращению трудового договора посвящена глава 4 ТК, общие же основания прекращения трудового договора изложены в статье 35 ТК.
Помимо оснований прекращения трудового договора, указанных в статье 35 ТК, статья 47 ТК предусматривает дополнительные основания прекращения трудового договора с некоторыми категориями работников при определенных условиях, среди которых и предусмотрено неподписание либо нарушение работником установленных обязательств.
Это дополнительное основание увольнения работника является относительно новым. Оно было введено в 1997 году в результате принятия Закона Республики Беларусь от 26.06.1997 N 47-З «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией» (далее — Закон N 47-З), к настоящему времени уже утратившего силу, но на тот момент определявшего государственную политику и общие направления борьбы с этими видами правонарушений. Изначально в статье 8 Закона N 47-З в рамках мер по предупреждению коррупции на лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, и лиц, приравненных к ним, были возложены определенные запреты и обязательства. В частности, в части 3 статьи 8 Закона N 47-З было закреплено, что требования статьи 8 Закона N 47-З относятся как к лицам, принимаемым на службу (работу), так и к уже принятым, и отражаются в соответствующих письменных обязательствах, согласие с которыми заверяется личными подписями этих лиц. Неподписание таких обязательств (так же, как и сейчас) служило основанием для отказа лицам в приеме на службу (работу) либо для увольнения их со службы (работы) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Кроме того, в целом в части 5 статьи 8 Закона N 47-З было закреплено положение, в соответствии с которым нарушение предусмотренных статьей 8 Закона N 47-З требований служило основанием для увольнения лиц со службы (работы) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Указанные положения впоследствии и были закреплены в трудовом законодательстве в качестве дополнительного основания прекращения трудового договора. В частности, Законом Республики Беларусь от 04.11.1998 N 197-З «О внесении дополнений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь» статья 254 Кодекса законов о труде Республики Беларусь (далее — КЗоТ) была дополнена пунктом 5, закреплявшим возможность прекращения трудового договора вследствие неподписания либо нарушения работником, уполномоченным на выполнение государственных функций, письменных обязательств по выполнению предусмотренных законодательством мер по предупреждению коррупции. Указанное основание фактически дословно воспроизведено и в пункте 5 статьи 47 действующего в настоящее время ТК.
Несмотря на предполагаемую эффективность такой меры, это дополнительное основание вызывает некоторые трудности при применении его на практике. Изначально некоторые специалисты (в том числе и в своих комментариях трудового законодательства) не рекомендовали практическим работникам использовать упомянутое основание, поскольку, по их мнению, если речь идет о нарушении трудовой дисциплины, то для этого и так достаточно оснований, предусмотренных как в ТК, так и в законодательстве о государственной службе.
Особенность дополнительных оснований прекращения трудового договора по пункту 5 статьи 47 ТК состоит в том, что они могут применяться лишь к некоторым категориям работников и только при определенных условиях, предусмотренных специальными нормами.
Следует отметить, что на момент внесения дополнения в статью 254 КЗоТ терминология, употребляемая и в Законе N 47-З, и в пункте 5 статьи 254 КЗоТ, совпадала, т.е. речь шла о необходимости подписания обязательств лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций. В соответствии со статьей 1 Закона N 47-З к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, относились представители власти, в том числе работники правоохранительных органов, судьи; депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов; служащие государственного аппарата; лица, определяемые законодательством как должностные, в том числе в Вооруженных Силах Республики Беларусь и иных воинских формированиях; должностные лица субъектов хозяйствования, в имуществе которых доля государственной собственности являлась преобладающей. В настоящее время на законодательном уровне категория работников, уполномоченных на выполнение государственных функций, не определена и не закреплена, в результате чего и могут возникнуть определенные сложности и проблемы при реализации пункта 5 статьи 47 ТК в случае прекращения трудового договора по данному основанию.
При сравнении категории лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, указанных в Законе N 47-З, и лиц, относящихся в соответствии с Законом N 165-З к государственным должностным лицам, наблюдается заметное сходство, тем не менее, полностью отождествлять их представляется нецелесообразным. Поэтому, с учетом того, что в Законе N 165-З уточнен перечень лиц, отнесенных к категории государственных должностных лиц, которые дают письменное обязательство по соблюдению таких ограничений, а в пункте 5 статьи 47 ТК не содержится указания на государственное должностное лицо как работника, с которым трудовой договор прекращается в случае неподписания или нарушения им письменного обязательства по соблюдению установленных ограничений, необходимо отметить наличие образовавшейся коллизии между нормами ТК и Закона N 165-З в части прекращения трудового договора с государственным должностным лицом при неподписании или нарушении им письменного обязательства по соблюдению установленных ограничений.
Согласно статье 3 Закона N 165-З субъектами правонарушений, создающих условия для коррупции, и коррупционных правонарушений являются государственные должностные лица; лица, приравненные к государственным должностным лицам; иностранные должностные лица; лица, осуществляющие подкуп государственных должностных или приравненных к ним лиц либо иностранных должностных лиц (в статье 1 Закона N 165-З содержатся их определения и перечни). То есть еще раз подчеркнем, что в Законе N 165-З речь идет уже не о лицах, уполномоченных на выполнение государственных функций, как это было в ранее действовавшем Законе N 47-З, а о государственных должностных и приравненных к ним лицах, но в пункте 5 статьи 47 ТК по-прежнему осталась формулировка из уже утратившего силу акта: «работники, уполномоченные на выполнение государственных функций».
С одной стороны, можно говорить о том, что в ТК законодатель определил достаточно широкий перечень категорий работников и служащих, которые подпадают под действие пункта 5 статьи 47 ТК. Но, с другой стороны, по нашему мнению, очевидно, что речь идет о нарушении правил юридической техники, связанном с применением различной терминологии при регулировании одного и того же общественного отношения, которое произошло вследствие копирования положения одного акта (статьи 254 КЗоТ) в другой (в статью 47 ТК) и отсутствия согласованности нормативного правового акта с другими нормативными правовыми актами (в данном случае речь идет о несогласованности пункта 5 статьи 47 ТК с Законом N 165-З).
Все это может приводить к неоднозначному пониманию и толкованию указанных норм, что, в свою очередь, может способствовать неправомерному применению их на практике.
На необходимость разрешения коллизии между нормами ТК и Закона N 165-З в части установления дополнительного основания прекращения трудового договора с государственными должностными лицами в случаях неподписания или нарушения ими письменного обязательства по соблюдению предусмотренных законодательством ограничений путем внесения изменений в статью 47 ТК указывалось еще в 2009 году в решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 16.12.2009 N Р-384/2009 «О необходимости разрешения коллизии между нормами законодательных актов, предусматривающих дополнительное основание прекращения трудового договора по пункту 5 статьи 47 Трудового кодекса Республики Беларусь», однако до сих пор эта коллизия не устранена и вызывает определенные трудности при необходимости увольнения работников, нарушающих обязательства либо вообще отказывающихся их подписывать.
Следует отметить, что чаще всего, когда речь заходит об обязательстве, его подписание ассоциируется только с государственной службой, т.е. якобы это обязательство должны подписывать только государственные служащие. Однако это далеко не так. В статье 22 Закона Республики Беларусь от 14.06.2003 N 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» действительно предусмотрены ограничения, связанные с государственной службой. Анализ этих ограничений показал, что они в основном совпадают со смыслом статьи 17 Закона N 165-З. Для большинства государственных служащих, по крайней мере для тех, с которыми заключаются контракты, письменные обязательства по соблюдению ограничений, связанных с государственной службой, устанавливаются и прописываются еще и в контрактах.
В связи с этим возникает вопрос о том, нужно ли оформлять обязательство по соблюдению ограничений, установленных статьей 17 Закона N 165-З, при приеме на работу, например, руководителей государственного учреждения, не являющихся государственными служащими. Ответ в данном случае однозначен: да, поскольку Закон N 165-З предусматривает ограничения и обязательства, касающиеся гораздо более широкого круга лиц, нежели только государственных служащих, и руководитель государственного учреждения входит в перечень лиц, относящихся к государственным должностным лицам, закрепленный в абзаце 3 статьи 1 Закона N 165-З, а именно является лицом, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающим должность, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей в государственных организациях и негосударственных организациях, в уставном фонде которых доля государственной собственности составляет не менее 50 процентов.
При перечислении в Законе N 165-З государственных должностных лиц трудности могут возникнуть в связи с отнесением к данной категории лиц, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающих должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей в государственных организациях и негосударственных организациях, в уставном фонде которых доля государственной собственности составляет не менее 50 процентов. Аналогичное замечание распространяется и на абзац 4 статьи 1 Закона N 165-З, в котором перечисляются лица, приравненные к государственным должностным лицам (приравненные к ним лица), в отношении лиц, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающих в негосударственных организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, за исключением лиц, указанных в абзаце третьем статьи 1 Закона N 165-З; лиц, уполномоченных в установленном порядке на совершение юридически значимых действий; представителей общественности при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, отправлению правосудия.
В данном случае целесообразно обратиться к постановлению Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 16.12.2004 N 12 «О судебной практике по делам о преступлениях против интересов службы (ст.ст. 424 — 428 УК)» (далее — постановление N 12), в котором разъясняются эти понятия. В частности, в пункте 6 постановления N 12 закреплено, что к занимающим должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных обязанностей, необходимо относить лиц, осуществляющих руководство деятельностью учреждения, организации или предприятия, их структурных подразделений, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы работников, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий и т.п. В пунктах 7 и 8 постановления N 12 соответственно разъясняются полномочия лиц, занимающих должности, связанные с выполнением административно-хозяйственных обязанностей, а также лиц, уполномоченных в установленном порядке на совершение юридически значимых действий. Но вместе с тем следует учитывать, что разъяснения даются применительно к нормам уголовного законодательства, в рамках которых речь идет в целом о должностных лицах, работающих (исполняющих обязанности) в учреждениях, организациях или на предприятиях независимо от форм собственности, в то время как в законодательстве о борьбе с коррупцией речь идет именно о государственных должностных (либо приравненных к ним) лицах.
Кроме того, необходимо также обратить внимание на то, что в частях 1 — 5 статьи 17 Закона N 165-З перечислены ограничения, устанавливаемые для государственных должностных лиц, и только государственное должностное в соответствии с частью 6 статьи 17 Закона N 165-З, нарушившее письменное обязательство по соблюдению установленных ограничений, привлекается к ответственности, в том числе освобождается от занимаемой должности, в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь. Что же касается лиц, приравненных к государственным должностным лицам, то в части 7 статьи 17 Закона N 165-З закреплено, что ограничения для них устанавливаются законодательными актами Республики Беларусь. В результате можно прийти к выводу о том, что все изложенные непосредственно в частях 1 — 6 статьи 17 Закона N 165-З положения распространяются в первую очередь на государственных должностных лиц.
Следует также иметь в виду, что, с одной стороны, исходя из формулировки статьи 47 ТК прекращение трудового договора с работником является правом, а не обязанностью нанимателя, а с другой — согласно статье 27 Закона N 165-З руководители государственных органов и иных организаций в пределах своей компетенции обязаны привлекать лиц, совершивших правонарушения, создающие условия для коррупции, или коррупционные правонарушения, за которые предусмотрена дисциплинарная ответственность, к такой ответственности в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь, а также своевременно информировать в установленном законодательством Республики Беларусь порядке государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией, о фактах совершения подчиненными работниками правонарушений, создающих условия для коррупции, или коррупционных правонарушений. Руководители государственных органов и иных организаций, не выполняющие или не в полной мере выполняющие указанные требования, несут ответственность в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь.
Согласно пункту 45 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29.03.2001 N 2 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о труде» при увольнении по пункту 5 статьи 47 ТК следует исследовать факты о том, относится ли работник к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций и приравненным к ним; обоснованно ли к нему предъявлены нанимателем требования о подписании письменных обязательств по выполнению мер по предупреждению коррупции; соответствует ли текст письменных обязательств, представленных нанимателем, положениям законодательства о борьбе с коррупцией; в чем конкретно выразились виновные действия работника и неисполнение принятых обязательств. Кроме указанных обстоятельств необходимо также исследовать круг должностных обязанностей лица, всесторонне проверить доводы сторон по заявленным требованиям.
Однако из-за существующих коллизий, в том числе и в терминологии, на первом же этапе при определении того, относится ли работник к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций и приравненным к ним, или нет, и могут возникнуть вопросы.
Еще одна нерешенная проблема возникает в связи с тем, что до сих пор нет однозначного ответа на вопрос о том, является ли прекращение трудового договора по пункту 5 статьи 47 ТК мерой дисциплинарного взыскания или нет. А вопрос достаточно серьезный, поскольку с положительным ответом на него связано требование о необходимости соблюдения сроков, предусмотренных статьей 200 ТК. В подавляющем большинстве случаев специалисты приходят к правомерному выводу о том, что прекращение трудового договора по пункту 5 статьи 47 ТК не является мерой дисциплинарного взыскания. Это означает, что на нанимателя в таком случае не возлагается обязанность придерживаться сроков, предусмотренных статьей 200 ТК для наложения мер дисциплинарных взысканий и других процедурных правил, связанных с увольнением как мерой дисциплинарного взыскания. Практика прекращения трудового договора по пункту 5 статьи 47 ТК основывается на том, что на нанимателе не лежит обязанность по предоставлению работнику какого-либо срока для принятия решения относительно того, подписывать ли письменное обязательство или нет. Кроме того, данное основание прекращения трудового договора не влечет для увольняемого работника гарантий, предусмотренных законодательством, т.е. увольнение по пункту 5 статьи 47 ТК не обусловлено необходимостью выполнения со стороны нанимателя каких-либо дополнительных обязательств, таких как выплата выходного пособия, предусмотренная статьей 48 ТК (если только выплата пособия в таком случае не предусмотрена коллективным договором (соглашением)), предложение со стороны нанимателя другой работы либо иное оказание помощи в трудоустройстве и т.п. Кроме того, прекращение трудового договора по пункту 5 статьи 47 ТК относится к случаям увольнения за виновные действия, что, в свою очередь, исключает возможность получения трудового отпуска с последующим увольнением (часть 1 статьи 178 ТК).
Следует также учитывать то обстоятельство, что прекращение трудового договора по пункту 5 статьи 47 ТК может также служить препятствием для поступления на новую работу либо вообще препятствовать занятию некоторых должностей, особенно если речь идет о совершении коррупционных правонарушений, а не просто об отказе подписать обязательство, поскольку дополнительной мерой наказания за коррупционные преступления является в том числе и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Как показывает статистика, за 2011 год в общей сложности из 450 осужденных за коррупционные преступления к 250 из них в качестве дополнительной меры наказания было применено лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. А если учесть, что из 116 осужденных по статье 431 Уголовного кодекса Республики Беларусь за дачу взятки только к одному была применена такая дополнительная мера наказания, то в подавляющем большинстве всех остальных случаев лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью достаточно часто применяется к лицам, совершившим коррупционные преступления.
Таким образом, прекращение трудового договора по пункту 5 статьи 47 ТК может повлечь за собой немало неблагоприятных последствий для уволенного работника и действительно являться результативной мерой по предупреждению коррупции.
С учетом изложенного становится очевидным то, что качество правового регулирования отношений в области противодействия коррупции обусловлено не только качеством норм, которые непосредственно относятся к антикоррупционному законодательству. На уровне коррупционных проявлений сказывается и состояние всего законодательства в целом, и трудовое право не является в данном случае исключением. В связи с этим устранение существующих в трудовом законодательстве недостатков будет способствовать более эффективному регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере.