Предложения по совершенствованию законодательства о предупреждении социального иждивенчества
1 (6). Несовершенство правового регулирования.
Анализ Декрета Президента Республики Беларусь от 02.04.2015 N 3 “О предупреждении социального иждивенчества” (далее – Декрет N 3) выявил несовершенство отдельных его норм, которые негативным образом могут сказаться на эффективности правоприменения.
1.1 (6.1). Несовершенство терминологического аппарата нормативного правового акта.
На стадии подготовки Декрета N 3 под социальными иждивенцами понимались неплательщики подоходного налога или его аналогов. В принятом документе данную категорию лиц называли не “неплательщиками налога на доходы”, а “гражданами, не участвующими в финансировании государственных расходов”.
Данное определение не соответствует действительности, так как любой потребитель участвует в финансировании госрасходов, поскольку является конечным плательщиком НДС и акцизов (в случае потребления подакцизных товаров) и всех остальных налогов, которые включаются в цену приобретаемых им товаров и услуг.
По своему определению термин “социальный иждивенец” предполагает лицо, которое не работает, но при этом потребляет общественные блага в виде бесплатной медицины, образования, льготируемых государством коммунальных услуг, пользуется дорогами и т.п.
В то же время документ направлен на противодействие тем, кто работает, но не платит налоги на доходы (то есть нарушает налоговое законодательство, но социальным иждивенцем как таковым не является).
В ряде публикаций в СМИ высказано мнение, что принятый Декрет N 3 не способствует решению проблем, порождающих уклонение от уплаты налогов и создающих возможности незаконного получения дохода, так как факты неуплаты гражданами налогов могут свидетельствовать о недостаточно активной работе налоговых органов по выявлению злостных неплательщиков.
Объективности ради следует отметить, что включение конкретного гражданина в список плательщиков сбора предполагает особое, внимательное и пристальное отношение к нему со стороны налоговых и правоохранительных органов. Причем будут проверяться не только возможности его трудоустройства и способность к труду, но и качество его жизни и уровень благосостояния. По общему правилу в случае превышения его расходов над доходами будут не только начисляться к уплате соответствующие суммы подоходного налога, но и выясняться источники его дохода. Возможно, это явится стимулом для легализации такими лицами своих источников дохода.
1.2 (6.2). Экономическая целесообразность уклонения от уплаты сбора.
Простые расчеты показывают, что для лиц, укрывающих свои доходы, платить сбор за социальное иждивенчество вместо подоходного налога может быть достаточно выгодно. Предположим, человек оказывает услуги без регистрации индивидуальным предпринимателем (ИП) и зарабатывает 15 млн.руб. в месяц. Как ИП он уплатил бы в год почти 15 млн.руб. подоходного налога, что примерно в 4 раза превышает размер сбора. Логично сэкономить более 11 млн.руб. в год.
В случае оказания услуг по договору подряда экономия на неуплаченном подоходном налоге еще выше, а экономия работодателя – 34% от суммы! Таким образом, искать способы оплаты услуг “в конвертах” будет по-прежнему выгодно.
В то же время Декрет N 3 не стимулирует данного гражданина к официальной регистрации бизнеса <1>.
<1> Чубрик, А. Почему декрет о тунеядцах угрожает социальной стабильности и не решает проблем с пополнением бюджета. – Режим доступа: http://finance.tut.by/news443036.html.
1.3 (6.3). Экономическая нецелесообразность привлечения к административной ответственности в виде административного ареста за уклонение от уплаты сбора.
Декрет N 3 предусматривает, что гражданин, отбывший административное взыскание в виде административного ареста (за неуплату или неполную уплату сбора), признается исполнившим обязанность по уплате сбора. Без всякого сомнения, контингент лиц, отбывающих административный арест, будет состоять в основном из маргинальных лиц, осаждающих в повседневной жизни винно-водочные магазины.
Как отмечалось выше, граждан, отбывающих административный арест за неуплату сбора, будут привлекать к общественно полезному труду.
Ориентировочно месячная средняя заработная плата на таких работах составляет около 3 млн.руб. с допусками в ту или иную сторону в зависимости от региона и конкретного вида работы. Учитывая, что максимальный срок административного ареста составляет 15 суток, получаем, что “закоренелый социальный иждивенец” наработает всего на 1,5 млн.руб., что значительно меньше установленного сбора в размере 20 базовых величин (в настоящее время 3,6 млн.руб.), которые должны будут платить другие социальные иждивенцы.
Следует еще учитывать, что расходы государства по содержанию одного арестованного в эти 15 суток уменьшают заработанную им сумму наполовину (месячное содержание одного арестованного стоит государству приблизительно 1,4 млн.руб.). А если еще вычесть предварительные расходы по оплате работы должностных лиц, задействованных в выявлении таких лиц, составлению административных протоколов, рассмотрению их в суде, то не вызывает сомнения, что в данном случае расходы бюджета превысят его доходы от привлечения такого лица к труду в течение 15 суток.
Возможно, для целей предупреждения социального иждивенчества, чтобы такие лица не попрошайничали у магазинов денег “на хлеб”, государству стоит пойти на подобные траты. Вот только общественно полезным трудом эти лица будут заниматься всего 15 дней в году, а оставшиеся 350 дней они могут вести привычный асоциальный образ жизни. Таким образом, государство при работе с подобными лицами не получает ни финансового, ни социального положительного результата <2>.
<2> См.: http://finance.tut.by/news443141.html.
Учитывая, что приведенная выше категория граждан нашей страны, как правило, нуждается в принудительном лечении от алкоголизма (наркомании), можно предложить законодателю предусмотреть такой порядок, при котором после отбытия взыскания в виде административного ареста указанные лица должны быть направлены соответствующими государственными органами в лечебно-трудовые профилактории.
Приведенный выше пример показывает, что закрепленные в Декрете N 3 меры по обязательной отработке в результате административного ареста суммы сбора явно недостаточны.
В России, например, согласно поправкам в федеральные законы, которые подготовлены и в ближайшее время будут внесены в Госдуму, граждан, уклоняющихся от трудоустройства свыше шести месяцев при наличии подходящей вакансии, предлагается наказывать исправительными работами сроком до одного года.
Для установления уголовной ответственности предлагается прописать в Конституции Российской Федерации, что труд – это не только право, но и обязанность каждого гражданина. Не будут считаться “тунеядцами” граждане до 18 лет, инвалиды, родители детей-инвалидов, женщины с детьми в возрасте до 14 лет и ряд других категорий граждан. При этом работники, не оформленные должным образом, также попадут под понятие тунеядцев.
Для выявления такой категории лиц предлагается обязать россиян, не имеющих или потерявших работу, регистрироваться в службе занятости.
2 (7). Способы уклонения от исполнения норм Декрета N 3. Проблемы правоприменения.
Исходя из буквального толкования общих норм Декрета N 3, социальные иждивенцы могут найти способы не уплачивать сбор на финансирование государственных расходов. В числе возможных вариантов уклонения физических лиц от уплаты сборов можно отметить следующие.
2.1 (7.1). Выполнение работы по трудовому договору (контракту) либо на условиях членства в производственном кооперативе или крестьянском (фермерском) хозяйстве (подпункт 5.1 пункта 5 Декрета N 3).
2.1.1 (7.1.1). Работа на неполное рабочее время.
Формулировка “выполнение работы” означает сам факт нахождения в трудовых отношениях. При этом работник считается выполняющим работу по трудовому договору независимо от того, работает ли он на режиме полного либо неполного рабочего времени. По соглашению между работником и нанимателем работник может, к примеру, работать на 0,1 ставки (4 часа в неделю) и не быть плательщиком сбора. При этом подоходный налог и вовсе уплачиваться не будет (сумма дохода будет меньше суммы применимых вычетов).
2.1.2 (7.1.2). Работа у иностранного нанимателя.
Декретом N 3 не определено, для какого нанимателя должна выполняться работа. Если гражданин работает на иностранного нанимателя, который не уплачивает налоги в бюджет Республики Беларусь, и, к примеру, работник также освобожден от уплаты в связи с наличием соглашения об избежании двойного налогообложения, плательщиком сбора работник выступать не будет, так как в данном случае оценивается факт выполнения работы, а не факт уплаты подоходного налога.
2.1.3 (7.1.3). Работа и отпуск.
Трудовые отношения сохраняются до момента увольнения работника. При этом в случае, если наниматель отправит работника в отпуск (к примеру, в связи с тяжелым финансовым состоянием предприятия, необходимостью сокращения простоя и т.п.), сбор уплачиваться не должен. При нахождении в социальном отпуске (в том числе по личным обстоятельствам – продолжительностью до 1 месяца у каждого нанимателя в течение года) сбор также не уплачивается, равно как и не уплачиваются любые налоги в связи с отсутствием заработной платы.
Известно, что в структуре экономики имеются такие предприятия, на которых работники по инициативе нанимателя работают несколько дней в неделю либо отправляются в социальный отпуск, имеют место факты, когда наниматели не выплачивают зарплату.
Следует также отметить, что необходимость уплаты сбора может подвигнуть отдельных физических лиц к заключению фиктивных трудовых договоров с нанимателем без обязательства непосредственного выполнения предусмотренных договором обязанностей.
Данная ситуация предполагает наличие коррупционной составляющей (особенно в бюджетной сфере), например, путем заключения фиктивного трудового договора в результате сговора работника с нанимателем, в результате которого выплата государственных средств в качестве заработной платы такому “работнику” может многократно превысить экономический эффект от причитающегося сбора.
2.2 (7.2). Отсутствие физического лица на территории Республики Беларусь более 183 календарных дней.
Абзац седьмой подпункта 3.1 пункта 3 Декрета N 3 определяет, что от уплаты сбора за соответствующий налоговый период освобождаются граждане, которые фактически находились на территории Республики Беларусь менее 183 календарных дней.
В настоящее время законодательством не определен перечень документов, которые могут быть представлены гражданами в подтверждение факта их отсутствия в стране в течение определенного времени. По всей видимости могут быть представлены такие документы, как справка о временной регистрации гражданина на территории другого государства, например Российской Федерации, справка из государственного органа по вопросам миграции, справка от нанимателя о выполняемой в течение определенного периода работе, выписка из трудовой книжки о характере и сроках работы и т.п.
Справочно. Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” предусматривает как временное, так и постоянное проживание иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Иностранный гражданин или лицо без гражданства считается временно проживающим в Российской Федерации при получении разрешения на временное проживание, то есть при подтверждении права временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленного в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.
Подтверждением постоянного проживания иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации является полученный в установленном порядке вид на жительство, то есть документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение его права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также его права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.
2.3 (7.3). Объявление физического лица ремесленником.
Ремесленная деятельность в Республике Беларусь осуществляется физическими лицами по заявительному принципу без государственной регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей.
Согласно подпункту 8.4 пункта 8 статьи 66 Налогового кодекса Республики Беларусь постановка на учет в налоговом органе физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, производится на основании их заявления, которое подается физическими лицами – плательщиками сбора за осуществление ремесленной деятельности в налоговый орган по месту жительства до начала осуществления такой деятельности.
Согласно подпункту 5.8 пункта 5 Декрета N 3 можно просто уплатить сбор (всего 1 базовая величина) за осуществление ремесленной деятельности (в том числе фиктивной), например за изготовление рыболовных снастей и приспособлений для рыбалки.
2.4 (7.4). Регистрация в сельском населенном пункте.
Согласно подпункту 5.11 пункта 5 Декрета N 3 сельские жители, то есть граждане, зарегистрированные по месту жительства в сельском населенном пункте или поселке городского типа и имеющие земельный участок, признаются участвующими в финансировании государственных расходов в период, в течение которого они вели личное подсобное хозяйство.
С учетом того что практически всем сельским жителям сельскими (поселковыми) исполнительными и распорядительными органами предоставлены земельные участки, а иные требования по сельскохозяйственному производству в Декрете N 3 не определены, требования указанного Декрета N 3 на данных граждан распространяться не будут.
Таким образом, в связи с изложенным можно констатировать, что нормы Декрета N 3 в данной редакции будут способствовать созданию фиктивного рынка труда (наемного, ремесленников, творческих работников и т.д.), а также теневого рынка услуг по уходу от уплаты соответствующего сбора.
В полной мере реализовать поставленные разработчиками Декрета N 3 цели в данной редакции, на наш взгляд, представляется затруднительным.
Полагаем, что наиболее эффективное правовое регулирование указанных в Декрете N 3 правоотношений возможно лишь в случае принятия самостоятельных нормативных правовых актов, направленных на регламентацию вопросов предупреждения социального иждивенчества, стимулирования трудоспособных граждан к трудовой деятельности, а также обеспечения исполнения конституционной обязанности граждан по участию в финансировании государственных расходов путем уплаты налогов, пошлин и иных платежей.
Рассуждая о возможном внесении изменений в Декрет N 3 по вопросу участия физических лиц в государственных расходах, можно было бы установить, что трудоспособные граждане платят налог со своих доходов, но не менее 20 базовых величин. При этом каждый вправе представить декларацию об отсутствии собственного дохода и об источниках средств на проживание на сумму, не меньшую прожиточного минимума, и получить освобождение от уплаты сбора.
В связи с этим целесообразно установить минимальную заработную плату в размере, позволяющем уплатить в бюджет сумму, эквивалентную размеру сбора при полной занятости работника в течение налогового периода.
Такая правовая конструкция могла бы сместить акцент положений Декрета N 3 с понятия “социального иждивенчества” на “финансирование государственных расходов”.