В данной статье рассматриваются вопросы обжалования действий и решений судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, регламентированные в главах 7 и 12 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП).
Исследуются нормы ПИКоАП и находящиеся в системном единстве с ними иные законодательные и подзаконные акты Республики Беларусь.
Приводятся примеры из правоприменительной практики.
Показываются противоречия, недоработки и пробелы в ПИКоАП, имеющие отношение к рассматриваемой теме, предлагаются пути их устранения, в том числе основанные на применении аналогии закона.
1. Общая характеристика обжалования действий и решений судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс
Административный процесс по делу об административном правонарушении основан на властных полномочиях судьи, должностных лиц органов, ведущих административный процесс, при реализации которых на законных основаниях могут ограничиваться права и законные интересы физических и юридических лиц, существенным образом затрагиваться их имущественные интересы, если в качестве мер административной ответственности (санкций) к ним применяются штрафы или конфискация.
Действия, совершаемые судьями, должностными лицами органов, ведущих административный процесс, и принимаемые ими решения не всегда могут соответствовать предписаниям законодательных актов, регламентирующих административный процесс, приводя подчас к серьезным нарушениям прав и интересов как физических, так и юридических лиц. Поэтому предоставление права на обжалование действий и решений судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, имеет большое значение для защиты прав и законных интересов как участников административного процесса, так и иных лиц, права и законные интересы которых тем или иным образом ущемляются при ведении административного процесса.
В пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 30.09.2011 N 6 “О практике рассмотрения судами жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях” не без оснований отмечено, что право на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных районными (городскими) судами, органами, ведущими административный процесс, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, является важной конституционной гарантией защиты прав и свобод личности (статья 60 Конституции Республики Беларусь).
В ПИКоАП основания и процедура обжалования действий и решений судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, подвергаются регулированию в главах 7 и 12 ПИКоАП. При этом основания, процессуальный порядок, права и обязанности лиц, обращающихся с жалобой, и лиц, уполномоченных на ее разрешение, предусмотренные в этих главах ПИКоАП, существенно различаются.
Если опустить многочисленные детали, о которых будет сказано ниже, то главное отличие предписаний глав 7 и 12 ПИКоАП состоит в том, что они касаются принципиально разных вопросов административного процесса.
1.1. Основные черты обжалования в порядке, предусмотренном главой 7 ПИКоАП
В главе 7 ПИКоАП регламентируется обжалование действий и решений судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, инструментального, операционного характера, касающихся соблюдения ими норм процедурного характера, не затрагивающих вопросов движения и судьбы дела об административном правонарушении, а равно судьбы лица, в отношении которого осуществлялся административный процесс.
Действия судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, – это предусмотренные и не предусмотренные ПИКоАП действия указанных лиц, совершаемые при начале административного процесса, подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению и рассмотрении дела об административном правонарушении. Названные действия могут затрагивать права и интересы тех или иных физических и (или) юридических лиц, для их защиты эти лица наделяются правом на их обжалование.
К сожалению, в главе 7 ПИКоАП предусмотрено обжалование только действий судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс. В ней не упоминается о возможности обжалования бездействия названных лиц, что очевидно является пробелом.
До внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в ПИКоАП преодоление указанного пробела может осуществляться путем использования института аналогии закона (см. часть 2 статьи 72 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” (далее – Закон N 361-З) <1>). Поэтому, как представляется, указанный в главе 7 ПИКоАП порядок должен применяться и к случаям обжалования бездействия судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс. Бездействие в административном процессе характеризуется невыполнением или несвоевременным выполнением указанными субъектами (непринятие или несвоевременное принятие ими) решений, которые они обязаны были выполнить (принять) при наличии для этого оснований, предусмотренных законодательными актами об административных правонарушениях.
<1> Согласно абзацу 3 статьи 1 Закона N 361-З аналогия закона – применение к общественным отношениям вследствие отсутствия норм законодательства, регулирующих данные общественные отношения, норм законодательства, регулирующих сходные общественные отношения.
При обжаловании бездействия указанных лиц положения главы 7 ПИКоАП могут применяться по аналогии ввиду того, что они касаются процедурных вопросов и на них не распространяется запрет на применение аналогии закона для случаев привлечения к административной ответственности, установленный частью 3 статьи 72 Закона N 361-З.
Конечно, всякое действие является результатом соответствующего решения, предшествующего обжалуемому действию. Однако действия судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, обжалуемые в порядке, предусмотренном главой 7 ПИКоАП, не требуют процессуального оформления в виде соответствующего постановления. В тех случаях, когда выносится предусмотренное ПИКоАП процессуальное решение, оформляемое постановлением, и совершаются действия по вынесению постановления, обжалованию подлежат не действия, а решения судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс.
Так, например, подлежит обжалованию решение о наложении ареста на имущество, оформляемое путем вынесения соответствующего постановления (часть 4 статьи 8.7 ПИКоАП), если лицо, имущество которого подвергается аресту, считает такое решение незаконным.
Если при проведении ареста имущества и оформлении этого действия протоколом описи арестованного имущества должностное лицо органа, осуществляющего подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению, совершит действия (бездействие), выражающиеся в нарушении процессуального порядка проведения ареста имущества, предусмотренного статьями 8.7, 8.8 ПИКоАП, то заинтересованное лицо вправе обжаловать:
– его действия, выражающиеся, в частности, во включении того или иного имущества в опись арестованного имущества, не подлежащего аресту, ввиду нахождения его в перечне имущества, на которое не может быть наложен арест в целях обеспечения административного взыскания, установленном в приложении к ПИКоАП (см. часть 5 статьи 8.7 ПИКоАП), либо
– его бездействие, выражающееся, в частности, в невыполнении должностным лицом, проводящим опись арестованного имущества, требования об указании в описи наименования каждого предмета, подлежащего описи, его отличительных признаков (качество, количество, степень износа и т.п.), в неотражении в этом протоколе замечаний лица, присутствовавшего при описи, в непередаче арестованного имущества на хранение или неуказании в протоколе описи имущества фамилии, имени и отчества лица, которому имущество передано на хранение (см. часть 9 статьи 8.7 и статью 8.8 ПИКоАП).
1.2. Основные черты обжалования в порядке, предусмотренном главой 12 ПИКоАП
В отличие от главы 7 в главе 12 ПИКоАП регламентируется обжалование исключительно решений судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс. При этом предметом обжалования являются решения по делу об административном правонарушении, характеризующиеся одновременным наличием следующих признаков:
– решение оформлено в виде постановлений;
– решение определяет движение дела об административном правонарушении или разрешает судьбу дела и лица, в отношении которого велся административный процесс.
К числу этих постановлений следует отнести:
1) постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное в порядке, предусмотренном главой 11 ПИКоАП:
- о приостановлении рассмотрения дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 11.2 ПИКоАП);
- о возобновлении рассмотрения дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 11.2 ПИКоАП);
- о возвращении дела об административном правонарушении органу, ведущему административный процесс и направившему дело об административном правонарушении для рассмотрения (часть 1 статьи 11.3 ПИКоАП);
- о соединении дел об административных правонарушениях (часть 2 статьи 11.3-1 ПИКоАП);
- о наложении административного взыскания (пункт 1 части 1 статьи 11.10 ПИКоАП);
- о наложении административного взыскания с прекращением дела об административном правонарушении в части (пункт 2 части 1 статьи 11.10 ПИКоАП);
- прекращении дела об административном правонарушении (пункт 3 части 1 статьи 11.10 ПИКоАП);
- о передаче материалов дела об административном правонарушении по месту работы (службы) физического лица, привлекаемого к административной ответственности, для привлечения его к дисциплинарной ответственности (пункт 4 части 1 статьи 11.10 ПИКоАП);
2) постановление о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенное по окончании подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению в порядке, предусмотренном статьей 10.27 ПИКоАП;
3) постановление об обращении в доход государства имущества, вещей, предметов по материалам дела, по которому вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении и которое было направлено в суд в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 10.27 ПИКоАП. Указанное постановление выносится при отсутствии обстоятельств, предусмотренных статьей 9.6 ПИКоАП;
4) постановление об отказе в обращении в доход государства имущества, вещей, предметов по материалам дела, по которому вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении и которое было направлено в суд в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 10.27 ПИКоАП (пункт 2 части 3 статьи 10.27 ПИКоАП). Указанное постановление выносится при наличии обстоятельств, предусмотренных статьей 9.6 ПИКоАП.
1.3. Недостатки правового регулирования обжалования постановлений о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенных в порядке, предусмотренном статьей 10.27 ПИКоАП
Анализ норм ПИКоАП показывает, что позиция законодателя по вопросу обжалования постановлений, вынесенных в порядке, предусмотренном статьей 10.27 ПИКоАП, является противоречивой и непоследовательной, не учитывающей в полной мере правовой статус указанного вида постановлений, решающих не процедурные вопросы, а судьбу дела об административном правонарушении и лица, в отношении которого велся административный процесс.
С одной стороны, законодатель, включив нормы об обжаловании этого вида постановлений в главу 7 ПИКоАП и специально оговорив в части 4 статьи 10.27 ПИКоАП, что этот вид постановлений может быть обжалован в сроки и порядке, установленные главой 7 ПИКоАП, проигнорировал и принизил тем самым их правовой статус, хотя и сделал это с некоторыми изъятиями из общих правил, предусмотренных в названной главе ПИКоАП.
С другой стороны, если следовать статье 7.4 ПИКоАП, то в отличие от решений по жалобам, рассматриваемым в порядке, предусмотренном главой 7 ПИКоАП, являющимся окончательными и не подлежащими обжалованию, решение по жалобе на постановление о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенное в порядке, предусмотренном статьей 10.27 ПИКоАП, не является окончательным, его можно обжаловать в порядке, предусмотренном главой 12 ПИКоАП.
Другими словами, законодатель признает, что такое постановление решает судьбу дела об административном правонарушении и поэтому оно должно рассматриваться в процедуре, обеспечивающей большие гарантии защиты прав и законных интересов обжалующего лица, в том числе гарантии на судебное обжалование, гарантированные статьей 60 Конституции Республики Беларусь.
В то же время в части 1 статьи 10.27 ПИКоАП установлено, что вынесенное органом, ведущим административный процесс, постановление о прекращении дела об административном правонарушении вступает в законную силу с момента его вынесения. Получается, что это постановление, вступившее в законную силу, может быть обжаловано вначале по процедуре, предусмотренной главой 7 ПИКоАП, а затем и по процедуре, предусмотренной главой 12 ПИКоАП, и при этом только в части, касающейся постановлений, вступивших в законную силу.
Подобное решение, усложняющее порядок обжалования указанного вида постановления по делу об административном правонарушении, едва ли может быть оценено как выверенное, ясное и понятное для правоприменителя. Одновременно оно является и противоречивым. Обеспечив лицу возможность обжалования этого вида постановления по делу об административном правонарушении в процедуре, установленной главой 12 ПИКоАП, законодатель лишил его возможности для обжалования (опротестования) в процедуре обжалования (опротестования) постановлений, не вступивших в законную силу, предусмотренной главой 12 ПИКоАП.
Не имеет объяснений безоговорочное распространение правил обжалования, установленных главой 12 ПИКоАП, на обжалование постановлений об обращении или об отказе в обращении в доход государства имущества, вещей, предметов по материалам дела, по которому вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении с направлением в суд в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 10.27 ПИКоАП. Указанные постановления являются производными от постановления о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенного в порядке, предусмотренном статьей 10.27 ПИКоАП, и логично предположить, что их обжалование следовало бы осуществлять по тем же процедурным правилам, что и обжалование постановления, на котором они основаны. Однако данное обстоятельство не было учтено законодателем.
Нельзя не видеть, что, включив нормы об обжаловании этого вида постановлений в главу 7 ПИКоАП, законодатель предоставил право на их обжалование всем участникам административного процесса, включая свидетелей, понятых и иных лиц, не защищающих свои или представляемые права и интересы, что очевидно является нонсенсом, концептуальной ошибкой.
Наконец, обратим внимание и на то, что жалоба на постановление о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенное по окончании подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению в порядке, предусмотренном статьей 10.27 ПИКоАП, не подлежит оплате государственной пошлиной (часть 3 статьи 12.2 ПИКоАП), как и жалобы, поданные в порядке, предусмотренном главой 7 ПИКоАП. Такой льготный режим обжалования названного вида постановления по делу об административном правонарушении, полагаем, не согласуется с правовым статусом этого постановления, определяющего судьбу дела и лица, в отношении которого велся административный процесс. Между тем обжалование всех иных постановлений по делам об административных правонарушениях, имеющих такой статус, включает в качестве обязательного элемента уплату государственной пошлины.
1.4. Роль прокурора в обеспечении законности действий и решений судьи, должностного лица, ведущего административный процесс
Незаконные действия и решения судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, о которых говорится в главе 7 ПИКоАП, могут пресекаться прокурором, осуществляющим надзор за исполнением законов при ведении административного процесса. В этих случаях при осуществлении прокурорского надзора прокурор наделяется властными полномочиями по обеспечению законности при ведении административного процесса.
Так, прокурор наделен правом давать органу, ведущему административный процесс, письменные указания по делу об административном правонарушении (пункт 2 части 2 статьи 2.15 ПИКоАП).
В соответствии с частью 3 статьи 2.15 ПИКоАП поручения, постановления и указания прокурора по делу об административном правонарушении направляются органу, ведущему административный процесс, и подлежат рассмотрению и исполнению в срок, установленный прокурором.
В случае выявления лица, незаконно задержанного, административно арестованного свыше срока, предусмотренного законом или постановлением о наложении административного взыскания, прокурор обязан немедленно освободить его (часть 2 статьи 2.4 ПИКоАП).
Незаконные решения судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, изложенные в постановлениях, которые определяют движение дела об административном правонарушении или разрешают судьбу дела и лица, в отношении которого велся административный процесс, прокурор своим решением отменить не вправе. Такие постановления могут быть лишь опротестованы прокурором в порядке, предусмотренном главой 12 ПИКоАП.