По установлении обстоятельств, с которыми Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) связывает прекращение дела об административном правонарушении, либо по истечении сроков, отведенных на подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению, должностное лицо, ведущее административный процесс, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 10.26 и ст. 10.27 ПИКоАП принимает решение о прекращении дела об административном правонарушении. Это решение им принимается самостоятельно именно на данной стадии ведения административного процесса (хотя может приниматься на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении), поскольку ПИКоАП наделяет соответствующих должностных лиц таким полномочием при наличии указанных в законе оснований.
Прекращение дела об административном правонарушении в целом прекращает административный процесс по тому или иному факту совершения административного правонарушения. В настоящее время ПИКоАП не предусматривает возможности прекращения дела в части, касающейся, например, недоказанного участия в совершении противоправного деяния конкретного лица. В силу этого, будучи прекращенным в отношении определенного лица, административный процесс при обнаружении иного лица, виновного в совершении административного правонарушения, начинается вновь с возобновлением всех процессуальных сроков.
Таким образом, прекращение дела об административном правонарушении есть один из видов окончания стадии подготовки дела об административном правонарушении, представляющий собой оформленное постановлением процессуальное решение о дальнейшей невозможности осуществления производства по делу об административном правонарушении в связи с наличием оснований, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 10.26 ПИКоАП. К указанным основаниям относятся следующие:
- наличие обстоятельств, предусмотренных ст. 9.6 ПИКоАП;
- неустановление лица, подлежащего привлечению к административной ответственности, в сроки, установленные ст. 10.1 ПИКоАП;
- освобождение лица, совершившего административное правонарушение, по основаниям, предусмотренным ст. 8.2, 8.3, 8.5, 8.7 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП).
Несмотря на отсутствие на то указаний в ПИКоАП, существует и еще одна группа оснований для прекращения дела об административном правонарушении (точнее, к освобождению от административной ответственности) — основания, предусмотренные Особенной частью КоАП. Здесь речь идет, например, о примечании к ст. 23.29 «Незаконное пересечение Государственной границы Республики Беларусь» КоАП: «Действие настоящей статьи не распространяется на случаи прибытия в Республику Беларусь с нарушением правил пересечения Государственной границы Республики Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца или дополнительной защиты либо убежища в Республике Беларусь». Сама формулировка примечания к ст. 23.29 КоАП, как и отсутствие упоминания об указанных основаниях в ПИКоАП, не дает возможности применить это основание для освобождения от административной ответственности к положениям ст. 9.6 ПИКоАП или к положениям гл. 8 КоАП. В силу этого можно однозначно говорить о наличии пробела в законодательстве.
Хотя формальные основания для прекращения дела об административной ответственности отсутствуют, представляется, что до урегулирования ситуации в законодательстве следует руководствоваться зафиксированными в нем принципами. Так, предусмотренный в ст. 4.2 КоАП принцип законности говорит о том, что «привлечение и освобождение от административной ответственности осуществляются не иначе как по постановлению (решению) компетентного органа (должностного лица) и на основании настоящего Кодекса». Это говорит о том, что примечание к ст. 23.29 КоАП имеет императивный характер и при наличии соответствующего ходатайства о предоставлении статуса беженца и т.п. суд и орган, ведущий административный процесс, должны прекращать дело об административном правонарушении. На это же указывает и предусмотренный ст. 2.3 ПИКоАП принцип обеспечения защиты прав и свобод. Законным интересом лица, в отношении которого ведется административный процесс, является интерес в том, чтобы к нему были применены те нормы КоАП, которые облегчают его положение, позволяют на законных основаниях освободить его от административной ответственности. Суд же и орган, ведущий административный процесс, в соответствии с ч. 1 ст. 2.3 ПИКоАП «обязаны обеспечить защиту прав, свобод и законных интересов участников административного процесса, создать установленные настоящим Кодексом условия для ее осуществления, своевременно принимать меры по удовлетворению их законных требований».
Основания для прекращения дела об административном правонарушении, кроме той классификации, которая была приведена выше, могут быть сгруппированы в зависимости от особенностей лица, в отношении которого ведется административный процесс. Это основания, применимые к физическому лицу, юридическому лицу, к индивидуальному предпринимателю либо ко всем категориям.
К трем категориям лиц, в отношении которых ведется административный процесс, относятся следующие основания:
- освобождение лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности при малозначительности правонарушения (ст. 8.2 КоАП и п. 2 ч. 1 ст. 10.26 ПИКоАП);
- отсутствие события административного правонарушения (п. 1 ч. 1 и п. 1 ч. 2 ст. 9.6 ПИКоАП);
- отсутствие в деянии состава административного правонарушения (п. 2 ч. 1 и п. 2 ч. 2 ст. 9.6 ПИКоАП);
- истечение сроков наложения административного взыскания (ч. 1 — 3 и 5 ст. 7.6 КоАП, п. 3 ч. 1 и п. 3 ч. 2 ст. 9.6 ПИКоАП);
- принятие законодательного акта Республики Беларусь, устраняющего административную ответственность, либо акта законодательства, устраняющего противоправность деяния (п. 4 ч. 1 и п. 4 ч. 2 ст. 9.6 ПИКоАП);
- недоказанность виновности лица, в отношении которого ведется административный процесс, в совершении административного правонарушения (п. 10 ч. 1 и п. 5 ч. 2 ст. 9.6 ПИКоАП).
Освобождение лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности при малозначительности правонарушения.
Относительно первого основания следует сказать, что первым условием применения его является доказанность всех элементов состава административного правонарушения: объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны. Если какой-либо из них не доказан, то основанием для прекращения должно быть нечто иное (отсутствие события, состава административного правонарушения и др.). После этого должностное лицо, ведущее административный процесс, может, изучив обстоятельства дела об административном правонарушении, принять решение о малозначительности деяния. Определение малозначительного деяния дано в ч. 2 ст. 8.2 КоАП: «Малозначительным признается деяние, содержащее признаки какого-либо административного правонарушения и причинившее незначительный вред охраняемым настоящим Кодексом правам и интересам». Понятие «охраняемые права и интересы» следует определять через указанные в ст. 1.2 КоАП объекты административно-правовой защиты, к ним относятся: человек, его права и свободы, законные интересы, права юридических лиц, окружающая среда и санитарно-эпидемическое благополучие населения, установленный порядок осуществления государственной власти, общественный порядок, а также установленный правопорядок. В силу этого при установлении малозначительности деяния необходимо, в первую очередь, определить, имело ли место посягательство на указанные объекты. Только при этом совершенное деяние может быть квалифицировано как административное правонарушение. В ином случае отсутствует такой элемент состава административного правонарушения, как объект административного правонарушения. Соответственно дело об административном правонарушении должно прекращаться не за малозначительностью деяния, а за отсутствием состава административного правонарушения.
Второй аспект, нуждающийся в конкретизации применительно к содержанию понятия малозначительного деяния, — это причинение незначительного вреда вышеуказанным объектам защиты. Статья 1.3 КоАП не содержит определения понятия «вред», есть только определение вредных последствий. Но с учетом соотношения их с понятием «ущерб» следует сказать, что вред может носить как имущественный, так и нематериальный характер (моральный, организационный, общественный, социально-политический и др.). Незначительность же этого вреда следует интерпретировать таким образом, что противоправное деяние:
- не имело вредных последствий, предусмотренных объективной стороной данного административного правонарушения, поскольку и не могло их причинить исходя из объективных или субъективных обстоятельств;
- не могло причинить вреда объекту защиты исходя из объективных или субъективных обстоятельств;
- при умышленном административном правонарушении не имело цель причинить вред охраняемым общественным отношениям и др.
В любом случае незначительность вреда определяется должностным лицом, ведущим подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению, путем самостоятельной оценки всех обстоятельств совершенного правонарушения.
Отсутствие события административного правонарушения.
Данное обстоятельство означает, что противоправного деяния не существовало в действительности. Это может иметь место в случае ошибки потерпевшего, свидетеля или лица, выявившего административное правонарушение относительно фактической стороны деяния (т.е. факт его наличия был ошибочно воспринят как действительный) или его юридической стороны (вследствие неверной оценки указанными лицами или лицом, ведущим административный процесс, административной противоправности того либо иного деяния). Но если на момент окончания подготовки дела к рассмотрению не доказано со всей достаточностью наличие противоправного события, то дело должно прекращаться именно по этому основанию, а не за недоказанностью виновности лица.
Отсутствие в деянии состава административного правонарушения.
В данном случае речь идет о том, что имеет место противоправное деяние, которое по внешним признакам соответствует объективной стороне конкретного административного правонарушения. Однако отсутствуют иные признаки объективной стороны, которые признаются обязательными для данного состава административного правонарушения (время, место, способ, средства, орудия правонарушения, вредные последствия, обстановка и др.), либо признаки других элементов состава административного правонарушения. При этом достаточно отсутствия хотя бы одного из обязательных признаков состава административного правонарушения. Так, не может быть признано административным правонарушением противоправное деяние, совершенное общим субъектом, при наличии в составе административного правонарушения специального субъекта. По тому же основанию следует прекращать дело об административном правонарушении при наличии у лица иной формы вины, чем та, которая предусмотрена составом данного административного правонарушения. Если в составе административного правонарушения наличествует потерпевший, то должно иметь место причинение ему вреда (морального, физического или имущественного) или покушение на такое причинение. В ином случае дело об административном правонарушении следует прекращать за отсутствием в деянии состава административного правонарушения. Аналогично должен рассматриваться и вопрос о предмете административного правонарушения.
Истечение сроков наложения административного взыскания.
По общему правилу статьи 7.6 КоАП лицо не может быть привлечено к административной ответственности, если истекли установленные указанной статьей сроки. Эти сроки исчисляются со дня совершения или обнаружения административного правонарушения либо со дня возникновения иного юридического факта, с которым связывается начало течения сроков давности. Окончанием сроков давности, исчисляемых месяцами, являются двадцать четыре часа последнего числа перед одноименным с тем, с которого начали течь сроки. Аналогично рассматриваются и сроки давности, исчисляемые годами. Здесь окончанием сроков давности являются двадцать четыре часа последнего числа перед одноименным того же месяца по истечении установленного количества лет со дня начала течения сроков.
Начало течения сроков давности, как уже было отмечено, связывается статьей 7.6 КоАП с различными юридическим фактами и исчисляется:
- а) со дня совершения правонарушения (здесь, конечно же, имеется в виду не только оконченное административное правонарушение, но и покушение на него);
- б) со дня обнаружения административного правонарушения или его прекращения (для длящихся административных правонарушений и составов согласно п. 2 ч. 1 ст. 7.6 КоАП);
- в) со дня признания проверки незаконной (по ст. 23.79 КоАП);
- г) со дня отмены или утраты силы постановления (в случае отмены или утраты силы постановления по делу об административном правонарушении при новом рассмотрении дела о совершенном административном правонарушении);
- д) со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о прекращении проверки и разъяснении заявителю права возбудить в суде уголовное дело частного обвинения либо о прекращении предварительного расследования по уголовному делу или уголовного преследования (в случае отказа в возбуждении уголовного дела, прекращения проверки и разъяснения заявителю права возбудить в суде уголовное дело частного обвинения либо прекращения предварительного расследования по уголовному делу или уголовного преследования, но при наличии в деяниях признаков совершенного административного правонарушения);
- е) со дня вынесения постановления о возобновлении рассмотрения дела об административном правонарушении (в случае приостановления рассмотрения дела об административном правонарушении в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 11.2 ПИКоАП). К стадии подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению этот юридический факт не относится;
- ж) со дня установления личности иностранного гражданина или лица без гражданства (в случае невозможности установить личности иностранных граждан или лиц без гражданства, нарушивших правила пребывания или транзитного проезда, в течение сорока восьми часов).
Принятие законодательного акта Республики Беларусь, устраняющего административную ответственность, либо акта законодательства, устраняющего противоправность деяния.
Нормой, устраняющей административную ответственность, является норма, которая, не изменяя законодательного отношения к противоправности деяния, отменяет применение за его совершение мер административной ответственности. Нормой же, устраняющей противоправность деяния, ликвидируются те положения акта законодательства, которые определяют то либо иное деяние в качестве противоправного, т.е. в данном случае в качестве административного правонарушения. Таким образом, деяние, им закрепляемое, перестает быть противоправным и административно наказуемым.
Момент вступления той либо иной нормы законодательства в законную силу связан с моментом ее опубликования. Согласно ст. 65 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь вступают в силу через десять дней после их официального опубликования, если в этих актах не установлен иной срок. Именно со дня, следующего за днем официального опубликования, следует считать действующим акт законодательства, который устраняет административную ответственность или противоправность деяния.
Следует обратить внимание на то, что действовать будет не только акт законодательства, который окончательно изменил положение лица, в отношении которого ведется административный процесс, освободив его от административной ответственности, но и так называемый промежуточный акт законодательства. То есть, например, на момент совершения того либо иного деяния оно считалось административно наказуемым, на момент подготовки дела к рассмотрению или рассмотрения дела об административном правонарушении вступает в законную силу акт, устраняющий противоправность такого деяния, который отменяется до истечения сроков ведения административного процесса по данному делу. Несмотря на то, что на момент начала административного процесса и его возможного окончания имеет место сохранение противоправности, будет применяться временно действовавший акт, устранявший возможность привлечения лица к административной ответственности.
Недоказанность виновности физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, в совершении административного правонарушения.
Предпосылкой применения этого обстоятельства, исключающего административный процесс, являются положения ч. 1 ст. 2.7 ПИКоАП, которая гласит: «Лицо не может быть привлечено к административной ответственности, пока в порядке, установленном настоящим Кодексом, не будет установлена его виновность в совершении правонарушения, предусмотренного Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях». Вывод о виновности может быть сделан только при осуществлении полного, всестороннего и объективного исследования обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу об административном правонарушении. Принимая это во внимание, должностное лицо, рассматривая дело об административном правонарушении, выносит постановление о наложении на виновное лицо административного взыскания. Факт же недоказанности участия конкретного лица в совершении административного правонарушения может носить двоякий характер:
- доказана причастность иного лица к совершению данного правонарушения;
- в деле об административном правонарушении отсутствуют исчерпывающие доказательства вины лица, в отношении которого ведется административный процесс.
Первый из аспектов означает, что установлено иное лицо, причастное к совершению данного административного правонарушения. В отношении данного лица в установленном законом порядке уже собраны доказательства его вины. Причем по результатам собранных доказательств необязательно, чтобы причастное лицо стало лицом, в отношении которого ведется административный процесс, и было в дальнейшем привлечено к административной ответственности. Не препятствует применению рассматриваемого основания и то, что виновное лицо скрылось, постоянно находится на территории иного государства. Кроме того, в отношении выявленного лица возможно прекращение административного процесса по таким самостоятельным основаниям, как недостижение им возраста привлечения к административной ответственности, его смерть и др. В любом из этих случаев установление иного лица, причастного к совершению административного правонарушения, однозначно и несомненно доказывает невиновность того, кто изначально участвовал в деле в качестве привлекаемого к административной ответственности субъекта.
Второй вид недоказанности базируется на указанной в ч. 4 ст. 2.7 ПИКоАП норме, определяющей, что «сомнения в обоснованности вывода о виновности лица, в отношении которого ведется административный процесс, толкуются в его пользу». И хотя законодатель не пошел до конца в развитии данного положения и не постулировал вывод о том, что недоказанная виновность равнозначна доказанной невиновности, подобный вывод следует сделать исходя из смысла рассматриваемой нормы. Если на стадии подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению отсутствуют доказательства, в полной мере подтверждающие виновность лица в совершении этого правонарушения, и исчерпаны все возможности для собирания доказательств его вины, то дело об административном правонарушении должно быть прекращено.