Содержание ст. 6.2 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП) и особенности формулирования ст. 10.31 ПИКоАП говорят о том, что у суда и органа, ведущего административный процесс, отсутствует прямая обязанность устанавливать причины административного правонарушения и условия, способствующие его совершению. Эти обстоятельства хоть напрямую и не указаны в ст. 6.2 “Обстоятельства, подлежащие доказыванию по делу об административном правонарушении” ПИКоАП, но очевидно, что их следует относить к кругу иных обстоятельств, имеющих значение для принятия правильного решения по делу об административном правонарушении (п. 5 ч. 1 ст. 6.2 ПИКоАП). Таким образом, они являются предметом доказывания по делу об административном правонарушении и должны выясняться практически по каждому противоправному деянию, предусматривающему административную ответственность.
Указанные причины и условия могут в себя включать различного рода обстоятельства, как смягчающие ответственность виновного лица, так и отягчающие ее. Так, например, лицо могло совершить дорожно-транспортное происшествие в силу нахождения в состоянии алкогольного опьянения. Употребление алкоголя в данном случае будет являться условием, способствующим совершению правонарушения, и обстоятельством, отягчающим административную ответственность (п. 9 ч. 1 ст. 7.3 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП)). В ином случае виновное лицо могло пойти на совершение административного правонарушения в силу устного указания начальника либо воздействия иного лица, в отношении которого виновный находится в материальной или другой зависимости. Таким образом, насильственное (как вербальное, так и физическое) воздействие на виновное лицо со стороны другого стало фактором, способствующим совершению первым административного правонарушения. Это воздействие будет являться смягчающим ответственность обстоятельством по п. 6 ч. 1 ст. 7.2 КоАП. Причины и условия, повлиявшие на совершение административного правонарушения, должны быть отражены в материалах дела об административном правонарушении и доказаны в установленном ПИКоАП порядке. Только в этом случае их следует рассматривать основанием для составления официального документа в порядке ст. 10.31 ПИКоАП. Не могут служить основанием личные умозаключения должностного лица, ведущего административный процесс, иная информация, не оформленная в административно-процессуальном порядке. Этот вывод основывается на том, что указанные обстоятельства являются элементом предмета доказывания по делу об административном правонарушении, а установление всех обстоятельств такого рода должно подчиняться исключительно процессуальному порядку и процессуальной форме, предусмотренными ПИКоАП. Полученная таким образом информация по сути своей является доказательствами по делу об административном правонарушении. А в соответствии с ч. 5 ст. 6.14 “Оценка доказательств” ПИКоАП: “Доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу вынесения решения по делу об административном правонарушении, а также использоваться для доказывания любого обстоятельства, указанного в статье 6.2 настоящего Кодекса”.
Вместе с тем следует отметить, что рассматриваемые причины и условия являются достаточно специфичным элементом предмета доказывания. Обстоятельства, предусмотренные ч. 1, 2 ст. 6.2 ПИКоАП, именно “подлежат доказыванию”, т.е. их доказывание является обязательным. Вынесение же причин и условий в ст. 10.31 ПИКоАП может создать впечатление об их факультативности и необязательности их доказывания. При этом не говорится, что орган, ведущий административный процесс, и суд должны предпринимать специальные меры по выявлению этих причин и условий. Субъект доказывания имеет дело с ними лишь “при установлении”. Такое понимание причин и условий представляется в корне неверным, поскольку, как упомянуто выше, если выявленные причины и условия влияют на вынесение правильного решения по делу, то они становятся обязательным элементом доказывания в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 6.2 ПИКоАП и подлежат доказыванию наряду с иными обстоятельствами, изложенными в ст. 6.2 ПИКоАП.
Причины административного правонарушения и условия, способствовавшие его совершению, могут быть выявлены на любой стадии административного процесса до вынесения решения по делу об административном правонарушении: на стадии начала административного процесса, на стадии подготовки дела об административном правонарушении, на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, а также при обжаловании и опротестовании решения по делу об административном правонарушении. Единственным условием, относящимся к тому, чтобы эти сведения послужили основой для вынесения частного определения судом или органом, ведущим административный процесс, предложений об устранении таких причин и условий, является, как уже упоминалось, закрепление их в материалах дела об административном правонарушении. В силу этого составление таких процессуальных документов на стадии начала административного процесса гипотетически возможно, но проблематично, поскольку должным образом закрепленных доказательств на данной стадии еще не существует. С полным основанием говорить о возможности принятия указанных мер процессуальной профилактики можно лишь на последующих стадиях. При этом на вынесение частного определения или предложений об устранении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, влияет, в первую очередь, сам факт установленного административного правонарушения. Неустановление лица, его совершившего, или недоказанность его вины в совершении административного правонарушения нельзя однозначно признать фактом, препятствующим составлению рассматриваемых документов. Если доказан факт правонарушения, причины и условия его совершения, не связанные с лицом, его совершившим, можно и должно выносить частное определение и предложения об устранении причин и условий. Это касается и тех случаев, когда на стадиях подготовки дела к рассмотрению или рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Если собранные доказательства в полной мере подтверждают факт совершенного административного правонарушения и устанавливают причины и условия, ему способствовавшие, то вместе с указанным постановлением следует принимать и меры реагирования, указанные в ст. 10.31 ПИКоАП. Это относится к таким обстоятельствам, влекущим прекращение дел, указанным в ст. 9.6 ПИКоАП, как:
- примирение потерпевшего с лицом, в отношении которого ведется административный процесс;
- смерть лица, в отношении которого был начат административный процесс;
- наличие по тому же факту в отношении физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, постановления о наложении административного взыскания (за исключением неисполненного постановления о наложении административного взыскания, составленного в соответствии с частью 3 статьи 10.3 ПИКоАП) либо неотмененного постановления о прекращении дела об административном правонарушении, за исключением постановления о прекращении дела об административном правонарушении при неустановлении лица, подлежащего привлечению к административной ответственности, а также наличие по данному факту уголовного дела;
- недоказанность виновности физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, в совершении административного правонарушения;
- ликвидация юридического лица, либо прекращение деятельности индивидуального предпринимателя, либо признание их экономически несостоятельными (банкротами), имевшие место ко дню вынесения постановления по делу об административном правонарушении;
- смерть индивидуального предпринимателя, в отношении которого был начат административный процесс;
- наличие по тому же факту в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, в отношении которых ведется административный процесс, постановления о наложении административного взыскания либо неотмененного постановления о прекращении дела об административном правонарушении;
- недоказанность виновности юридического лица или индивидуального предпринимателя, в отношении которых ведется административный процесс, в совершении административного правонарушения.
При наличии иных обстоятельств, исключающих административный процесс, устраняется или ставится под серьезное сомнение сам факт совершения именно административного правонарушения, в силу чего бессмысленным является установление его причин и условий.
Наиболее оптимальным представляется составление предложений об устранении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, после составления протокола об административном правонарушении. В этом случае следует считать в полном объеме доказанными все обстоятельства, входящие в предмет доказывания по делу об административном правонарушении. Однако формально-правовое толкование ст. 10.31 ПИКоАП создает для этого, как можно подумать, некоторые препятствия. В ней говорится об установленном факте совершенного административного правонарушения. Вместе с тем совершение административного правонарушения констатируется лишь вступившим в законную силу решением по делу об административном правонарушении. В иных случаях корректно с юридической точки зрения будет говорить о совершенном противоправном деянии, запрещенном нормами КоАП. Однако подобные неточности в формулировках являются характерными не только для рассматриваемой статьи 10.31 ПИКоАП, но и для других. Так, ч. 1 ст. 8.2 “Административное задержание физического лица” ПИКоАП говорит о том, что административное задержание физического лица осуществляется за совершение им административного правонарушения. Абсолютно очевидно, что на момент административного задержания доказанность совершения административного правонарушения может представляться чрезвычайно сомнительной. Но это не мешает соответствующим должностным лицам государственных органов, ведущих административный процесс, эффективно применять положения статьи 8.2 ПИКоАП. Огрехи в законодательной регламентации являются хоть и мало извинительными, но ошибками всего лишь в юридической технике изложения нормы. Они не меняют в корне ее восприятия и позволяют толковать ее не с точки зрения формально-правового анализа, а с точки зрения логики мнения законодателя, духа закона, преломляя ее через призму принципа публичности административного процесса (ст. 2.9 ПИКоАП). Именно с этих позиций следует рассматривать и тот факт, что отражению в частном определении или предложениях должны подвергаться причины и условия не только совершенного административного правонарушения, но и покушения на совершение административного правонарушения.
Конечным сроком, с которым законодательство связывает вынесение частного определения или предложений об устранении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, является окончание административного процесса, т.е. обращение к исполнению наложенного административного взыскания.
Предложения по устранению причин и условий должны касаться только конкретного административного правонарушения и содержать рекомендации по предупреждению совершения аналогичных правонарушений. Рекомендации должны иметь конкретный характер, адресоваться руководителям государственных органов и иных организаций и содержать меры, входящие в полномочия последних.
Сложившаяся судебная практика в полной мере определяет содержание частного определения по устранению причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению. Однако ст. 10.31 ПИКоАП не содержит унифицированной формы и структуры предложений, в силу чего органам, ведущим административный процесс, приходится вырабатывать их самостоятельно. Обобщая опыт составления предложений об устранении причин и условий, можно указать на следующие типичные элементы данного документа.
Исходя из типовой структуры процессуального документа предложения делятся на три части: вводную, описательную и резолютивную. Это во многом сближает их с постановлением. Во вводной части указываются адресат предложений (должность руководителя государственного органа или учреждения, организации, его юридический адрес), название документа (предложения об устранении причин совершенного административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению (в соответствии со ст. 10.31 ПИКоАП)), должность и место работы (службы) лица, составившего данный документ со ссылкой на материалы дела об административном правонарушении, в связи с которым составляются предложения, и указанием на принятое по нему процессуальное решение (составление протокола об административном правонарушении по признакам конкретной статьи Особенной части КоАП или вынесение постановления о прекращении дела об административном правонарушении). В описательной части излагаются конкретные обстоятельства, послужившие фактическим основанием для составления предложений: краткая фабула дела об административном правонарушении (за исключением случаев, когда материалы относятся к охраняемой законом тайне), конкретные причины и условия совершенного административного правонарушения, связанные с деятельностью данного государственного органа или организации. В резолютивной части: доводится предложение принять меры по устранению причин данного правонарушения и условий, способствовавших его совершению; указывается конкретный перечень этих мер, входящих в компетенцию руководителя государственного органа или организации; содержится уведомление об обязанности руководителя в соответствии со ст. 10.31 ПИКоАП в месячный срок с момента получения предложений сообщить о принятых мерах в орган, ведущий административный процесс, направивший предложения, а также разъяснение о последствиях несообщения, несвоевременного сообщения о принятых мерах или их непринятии. В конце документа содержится подпись составившего его должностного лица и дата составления.
Вопрос о квалификации несообщения, несвоевременного сообщения о принятых мерах или их непринятии, к сожалению, сложно признать исчерпывающе решенным в действующем законодательстве. Статья 24.3 КоАП говорит об оставлении без рассмотрения представления об устранении нарушений законодательства, причин и условий, способствующих совершению правонарушений, либо о непринятии мер к устранению указанных в них нарушений, а равно о несвоевременном ответе на такое представление. Если буквально толковать содержащиеся в ст. 24.3 КоАП положения, то ее нормы неприменимы относительно предложений, выносимых в порядке ст. 10.31 ПИКоАП, поскольку:
- во-первых, говорится о таком виде документа, как представление, а не предложения;
- во-вторых, должны устраняться причины и условия, способствующие совершению правонарушений, а не причины совершенного административного правонарушения и условия, способствовавшие его совершению.
Налицо существенная нестыковка видов документов, по поводу несоблюдения требований которых применяется ст. 24.3 КоАП. То есть по сути своей ст. 24.3 КоАП должна применяться только при невыполнении представления, а если не выполняются предложения об устранении причин и условий, то состав административного правонарушения отсутствует. Не в полной мере также можно считать понятным, какие правонарушения имеются в виду диспозицией статьи 24.3 КоАП. Правонарушения рассматриваются либо в широком смысле – как преступления, административные правонарушения, гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, либо в узком – только как административные правонарушения. В любом случае действующая формулировка не дает полного представления об этом. Де-юре применительно к административному процессу полной защитой обеспечено только частное определение суда. В силу указанного следует признать, что если речь идет о нарушении требований ст. 10.31 ПИКоАП относительно направленных в государственный орган или организацию предложений, то более корректным с юридической точки зрения следует признать квалификацию нарушений по ст. 23.4 “Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица при исполнении им служебных полномочий” КоАП. Поскольку содержащиеся в предложениях указания имеют обязательный характер, то их можно признать законными распоряжениями органа (должностного лица), ведущего административный процесс.
Вместе с тем, если обратиться к иным актам законодательства, то можно найти и иные, аналогичные предложениям по устранению причин и условий, меры реагирования, имеющие такие же функции. В первую очередь, здесь речь идет о Законе Республики Беларусь от 10.11.2008 N 453-З “Об основах деятельности по профилактике правонарушений”.
Могут ли предложения по устранению причин совершенного административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, быть обжалованы в установленном законодательством порядке? Этого положения в ст. 10.31 ПИКоАП нет. Но означает ли это, что указанные предложения не могут быть обжалованы вообще?
Принципиальная возможность обжаловать любые процессуальные действия и постановления содержится в ст. 2.16 “Обжалование процессуальных действий, постановлений” ПИКоАП. И тут возникают вопросы о том, являются ли предложения процессуальным действием и относятся ли государственные органы и иные организации, которым направляются предложения, к иным лицам, участвующим в административном процессе.
Следует ответить утвердительно на оба вопроса. В соответствии с абз. 21 ст. 1.4 ПИКоАП: “Процессуальные действия – предусмотренные настоящим Кодексом и производимые в соответствии с его положениями действия уполномоченных на то должностных лиц, совершаемые в ходе административного процесса”. То есть по сути это любые действия, осуществляемые в порядке, предусмотренном ПИКоАП. А поскольку порядок направления предложений и их адресаты также указаны в ПИКоАП, то, несмотря на отсутствие в гл. 3 ПИКоАП такого вида участников административного процесса, как государственные органы и иные организации, их следует считать иными лицами (в данном случае они могут быть и юридическими), участвующими в административном процессе. Аналогично, к примеру, решается вопрос о признании лицом, участвующим в административном процессе, собственника или лица, проживающего в том либо ином помещении при осмотре жилища в порядке ст. 10.13 “Осмотр” ПИКоАП.
Широкая трактовка права на обжалование подтверждается и определением понятия “жалоба”, данным в абз. 7 ст. 1.4 ПИКоАП: “требование о восстановлении прав, свобод и законных интересов, нарушенных при осуществлении административного процесса”.
Кроме вышеуказанного, право на обжалование предложений об устранении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вытекает и из ст. 40 Конституции Республики Беларусь, согласно которой каждый имеет право на обращение в государственные органы. Согласно ей государственные органы и должностные лица обязаны рассмотреть и дать ответ по существу в установленный законом срок. Наличие этой конституционной гарантии не должно позволить государственным органам ссылаться на пробелы в законодательстве при реализации гражданами и юридическими лицами права на обращение, одним из видов которого является жалоба.
Необходимость в обжаловании указанных предложений может возникнуть в тех случаях, когда:
- предложения направлены государственному органу или организации, которые неправомочны предпринимать указанные меры;
- деятельность адресата предложений не содержала в себе указанных причин и условий административного правонарушения;
- исполнение предложений предполагает существенное нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц и др.
При наличии этих обстоятельств заинтересованный государственный орган или организация в лице руководителя имеет право направить в соответствующий орган, ведущий административный процесс, жалобу с изложением сути своих претензий. Если предложения направлены органом (должностным лицом), осуществлявшим подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению, то имеется реальная возможность их обжалования в порядке, предусмотренном гл. 7 ПИКоАП, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 7.3 ПИКоАП жалоба подается до вынесения постановления по делу об административном правонарушении.
Жалоба направляется вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий орган, прокурору или в суд. Если предложения составлялись после вынесения протокола об административном правонарушении и дело об административном правонарушении уже направлено на рассмотрение, то жалоба на предложения будет рассматриваться вместе с материалами дела об административном правонарушении. Решение по жалобе принимается в пятидневный срок с момента ее поступления и обжалованию не подлежит. По рассмотренной жалобе могут быть приняты следующие решения:
- об отказе в удовлетворении жалобы;
- о полном удовлетворении жалобы;
- о частичном удовлетворении жалобы.
При этом предложения об устранении причин и условий могут быть отменены или изменены.
Указанная ситуация является наиболее простой в реализации, поскольку ПИКоАП указывает четкие правовые средства ее разрешения. Совсем иное положение имеет место в случае, если предложения направляются органом (должностным лицом), рассматривающим дело об административном правонарушении. В этом случае предложения чаще всего выносятся вместе и в связи с вынесением постановления по делу об административном правонарушении. Таким образом, у адресата предложений исходя из положений ч. 1 ст. 7.3 ПИКоАП не остается времени на обжалование предложений. А значит, нарушается его конституционное право на обжалование. Получается, что, даже не имея реальной возможности предпринять каких-либо действий по выполнению предложений, их адресат должен быть привлечен к административной ответственности по ст. 24.3 КоАП.
Такое положение представляется недопустимым. Отсутствие указаний на возможность обжалования предложений не должно лишать заинтересованных лиц права на отстаивание своих законных интересов. Представляется, что отсутствие в ПИКоАП правовых средств для реализации права на обжалование вызывает необходимость обращения к другим нормативным правовым актам. К ним следует относить, прежде всего, Закон Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З “Об обращениях граждан и юридических лиц” (далее – Закон N 300-З) и Закон Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З “О прокуратуре Республики Беларусь” (далее – Закон N 220-З).
Согласно ст. 2 Закона N 300-З под действие данного нормативного правового акта не подпадают жалобы, подлежащие рассмотрению в соответствии с законодательством, определяющим порядок административного процесса. Однако, как уже было указано выше, в некоторых случаях ПИКоАП не дает никакой законной возможности на обжалование предложений об устранении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению. В этом случае представляется, что Закон N 300-З является не только применимым, но и должен рассматриваться в качестве единственного средства для обжалования юридическим лицом незаконного или необоснованного решения. Указанный акт не дает ответа, в какой непосредственно государственный орган (или должностному лицу) следует направлять жалобу. Представляется, что им по аналогии с ПИКоАП должен быть вышестоящий государственный орган (или должностное лицо).
На основании ст. 14 Закона N 220-З юридические лица имеют право подать в прокуратуру жалобу о нарушении законодательства. Это положение можно считать применимым и для вышеуказанных случаев, когда отсутствует возможность в порядке, предусмотренном ПИКоАП, обжаловать предложения об устранении причин и условий правонарушений. На основании ст. 27 Закона N 220-З прокурор имеет право рассмотреть предложения на предмет законности и обоснованности указанных в них требований и вынести в порядке гл. 10 Закона N 220-З акт прокурорского надзора.