С 1 октября 2011 г. в Республике Беларусь введен дифференцированный тариф за услуги водоснабжения и водоотведения. Данная новелла жилищного законодательства вызвала большой резонанс в обществе, ее применение озадачило как потребителей основных коммунальных услуг водоснабжения и водоотведения, так и исполнителей названных услуг.
В статье автор не рассматривает обоснованность установления объема водопотребления 140 литров в сутки по ценам для населения. Ключевым вопросом, по его мнению, является правомерность ограничения субъектного состава указанных правоотношений. Исходя из верховенства норм Конституции Республики Беларусь автором изложена правовая позиция, направленная на выявление конституционно-правового смысла норм рассматриваемой новеллы с точки зрения реализации гражданами конституционных принципов социального государства, гарантий равной правовой защиты и конституционных положений о социальных правах.
В заключительной части автором сделан вывод о неконституционности рассматриваемых положений, вынесено предложение о расширении субъектного состава.
Состояние жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь характеризуется неудовлетворительным финансовым положением, относительно высокими затратами на производство и предоставление услуг, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, конкуренции, что отражается на качестве и своевременности оказания услуг.
В связи с этим в настоящее время осуществляется масштабное реформирование жилищно-коммунального хозяйства. Реформирование проводится в рамках Концепции развития жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь на период до 2015 года, одобренной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14.07.2003 N 943 (далее — Концепция).
Основной целью Концепции является создание экономических, правовых и организационных условий для безубыточного функционирования, дальнейшего развития и реформирования жилищно-коммунального хозяйства, направленных на повышение эффективности, надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, улучшение качества предоставляемых услуг с одновременным снижением затрат на их производство.
Дальнейшее развитие жилищно-коммунального хозяйства, осуществляемое на основе данного документа, выражается в поэтапном реформировании платы за пользование жилыми помещениями, техническое обслуживание и коммунальные услуги. Одним из шагов, свидетельствующих о принятых мерах по исполнению поставленных задач, может служить дифференцированный тариф по оплате услуг водоснабжения и водоотведения, введенный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 28.09.2011 N 1300 «О внесении изменений в постановления Совета Министров Республики Беларусь от 25 августа 1999 г. N 1332 и от 4 февраля 2011 г. N 138» (далее — постановление N 1300) .
Рассмотрим вопрос применения дифференцированного тарифа за услуги водоснабжения и водоотведения, ограниченного по кругу лиц. В соответствии с подп. 1.8-1 п. 1.8 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 25.08.1999 N 1332 «Об упорядочении расчетов населения за пользование жилыми помещениями и коммунальными услугами» (далее — постановление) плата за услуги водоснабжения, водоотведения (канализации) с граждан, проживающих в жилых домах (квартирах), оснащенных приборами индивидуального учета расхода воды, взимается по тарифам, установленным законодательством Республики Беларусь, в пределах объемов водопотребления на одного проживающего (зарегистрированного по месту жительства) 140 литров в сутки.
Плата за услуги водоснабжения, водоотведения (канализации), потребленные сверх объемов, указанных в ч. 1 подп. 1.8-1 п. 1.8 постановления, взимается по установленным законодательством Республики Беларусь тарифам, обеспечивающим полное возмещение экономически обоснованных затрат на их оказание.
Действие данной правовой нормы ограничено по круг лиц: распространяется только на граждан, зарегистрированных по месту жительства. В свою очередь, жилищным законодательством предусмотрены и иные категории граждан.
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 07.09.2007 N 413 «О совершенствовании системы учета граждан по месту жительства и месту пребывания» (далее — Указ) помимо понятия «место жительства» приводится понятие «место пребывания».
Под местом пребывания следует понимать местонахождение (адрес) жилого помещения или помещения для временного проживания, право владения, распоряжения и (или) пользования которым возникло у гражданина по основаниям, установленным законодательными актами, и в котором он временно пребывает, за исключением случаев, предусмотренных Положением о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, утвержденным Указом (далее — Положение о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания).
По различным причинам граждане вынуждены покидать свое постоянное место жительства и временно проживать в другом жилом помещении. Временно выезжающие с постоянного места жительства граждане могут жить в жилых помещениях своих родственников, друзей, коллег, знакомых и т.п. В связи с этим ст. 40 Жилищного кодекса Республики Беларусь (далее — ЖК) вводится термин «временный жилец». На сегодняшний день данное понятие законодательно не закреплено, однако из смысла ст. 40 ЖК следует, что под временными жильцами следует понимать граждан, временно выехавших с постоянного места жительства и временно занимающих жилые помещения в другом населенном пункте не на основании договоров найма или поднайма жилого помещения.
В соответствии со ст. 30 Конституции Республики Беларусь граждане Республики Беларусь имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно. В силу ст. 22, ч. 2 ст. 23 Конституции Республики Беларусь «все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов»; «никто не может пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону».
Данные конституционные положения в нормах гражданского законодательства оформлены как принцип равенства участников гражданских правоотношений, принцип свободы передвижения.
Согласно ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее — Пакт), ратифицированного Республикой Беларусь, каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья, нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в указанном Пакте другими правами.
Из смысла и содержания ст. 12 Пакта вытекает невозможность ограничения прав граждан, реализующих свою конституционную гарантию на свободу передвижения, в том числе и право использовать установленный предел водопотребления и водоотведения по ценам для населения не только по месту жительства (регистрации по месту жительства), т.е. права возникают для субъекта правоотношений и не должны привязываться к одному месту их возможной реализации.
Бондаренко Н.Л. справедливо указывает, что все субъекты гражданского права обладают одинаковыми юридическими возможностями и на их действия по общему правилу распространяются одни и те же гражданско-правовые нормы.
В связи с этим не понятен законодательно ограниченный круг лиц, на который распространяется привилегия иметь 140 литров в сутки «дешевого» водопотребления и водоотведения.
В свою очередь, необходимо заметить, что права и свободы, закрепленные в Конституции Республики Беларусь, имеют свое содержание, которое не беспредельно. Ограничение прав и свобод обуславливается необходимостью защиты прав и свобод других лиц, общества в целом от злоупотреблений правопользователя.
В международно-правовых документах предусмотрено, что установление пределов прав и свобод возможно на основании закона. Ограничения могут быть лишь такими, которые необходимы в демократическом обществе для охраны государственной и национальной безопасности, общественного порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц.
Справедливо по этому поводу было отмечено Иоффе О.С.: «Всякий принцип, каким бы общим он ни был, не лишается своего значения и тогда, когда он терпит те или иные исключения, если, однако, последние действительно являются исключениями». В связи с этим Бондаренко Н.Л. закономерно ставит вопрос о том, чем вызваны и насколько допустимы и оправданны существующие отступления от принципа равенства и не достигают ли они известной критической массы, разрушающей действие самого принципа.
Ответом на данный вопрос может служить мнение Василевича Г.А. о том, что ограничения обуславливаются интересами развития демократического государства, где обеспечиваются не только интересы общества, но и отдельного человека.
В рассматриваемом нами случае нормы, содержащиеся в постановлении, не могут быть признаны легитимными, так как достижение цели и реализация задач по переходу жилищно-коммунального хозяйства в режим безубыточного функционирования не могут служить оправданием ограничения социально-экономических прав граждан, гарантированных Основным Законом Республики Беларусь. Указанные в работе ограничения искажают сущность конституционных принципов равенства участников гражданских правоотношений и свободы передвижения, ведут к утрате их реального содержания. Делегирование правовых гарантий определенному кругу лиц противоречит защищаемым Конституцией Республики Беларусь ценностям и целям.
Также следует отметить не только теоретико-правовую необоснованность указанных ограничений, но и факт неиспользования технических средств и возможностей по учету сведений и документов, содержащих информацию о месте жительства и месте пребывания граждан, а также о временных жильцах.
В целях развития процессов автоматизации обмена информацией между государственными органами и иными государственными организациями, в том числе и органами регистрации, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14.02.2009 N 194 «О внедрении в постоянную эксплуатацию первой очереди программного комплекса «Одно окно» по обращениям граждан», внедрен программный комплекс «Одно окно».
В соответствии с п. 25 Положения о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания орган регистрации в день представления документов лицом, ответственным за регистрацию (при его отсутствии — гражданином), регистрирует гражданина по месту пребывания путем внесения сведений о нем в карточку регистрации и выдает ему свидетельство о регистрации по месту пребывания.
Орган регистрации в течение трех рабочих дней направляет сообщение о регистрации гражданина по месту пребывания в орган регистрации по месту его жительства.
Взаимодействие указанных правовых норм свидетельствует о наличии системы обмена информацией между государственными органами, которая необоснованно не используется.
В соответствии со ст. 68 ЖК при проведении капитального ремонта или реконструкции жилого дома государственного жилищного фонда, если ремонт или реконструкция не могут быть произведены без выселения, нанимателю и членам его семьи на время капитального ремонта или реконструкции жилого дома предоставляется другое жилое помещение без расторжения договора найма занимаемого жилого помещения. В случае отказа нанимателя и членов его семьи от переселения в предоставляемое жилое помещение местный исполнительный и распорядительный орган, предприятие, учреждение, организация в судебном порядке могут требовать их переселения.
В силу абз. 2 п. 22 Положения о специальных жилых помещениях государственного жилищного фонда, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 24.09.2008 N 1408 «О мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 3 июня 2008 г. N 292» (далее — Положение о специальных жилых помещениях), предоставляемые помещения являются жилыми помещениями маневренного фонда и предоставляются для временного проживания нанимателей (собственников) и членов их семей в связи с их отселением из жилых домов, подлежащих капитальному ремонту или реконструкции, ремонт или реконструкция которых не могут быть произведены без выселения проживающих. В данном случае жилые помещения маневренного фонда предоставляются без расторжения договора найма ранее занимаемого жилого помещения.
На основании решения о предоставлении жилого помещения маневренного фонда организация, в хозяйственном ведении или оперативном управлении которой находятся жилые помещения маневренного фонда, заключает с нанимателем срочный договор найма специального жилого помещения на время капитального ремонта или реконструкции либо на период, указанный в абзаце третьем пункта 22 Положения о специальных жилых помещениях (п. 23 Положения о специальных жилых помещениях).
В период проживания нанимателей (собственников) и членов их семей в жилом помещении маневренного фонда они вносят плату за техническое обслуживание жилого помещения и (или) пользование жилым помещением, коммунальные услуги и производят отчисления на капитальный ремонт жилищного фонда лишь за жилое помещение, предоставленное им на время капитального ремонта или реконструкции (п. 24 Положения о специальных жилых помещениях).
При этом необходимо отметить, что в соответствии с п. 21 Положения о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания в случае временного выезда из места жительства на срок более одного месяца гражданин вправе зарегистрироваться по месту пребывания. Исходя из смысла норм подп. 1.8-1 п. 1.8 постановления рассматриваемые «переселенцы» должны оплачивать услуги водоснабжения и водоотведения по установленным законодательством Республики Беларусь тарифам, обеспечивающим полное возмещение экономически обоснованных затрат на их оказание.
По нашему мнению, в рассмотренном случае данный подход законодателя неприемлем. В силу того что переселение производится вопреки желанию граждан, в связи с объективными обстоятельствами, необходимо предоставлять объемы водопотребления на одного проживающего 140 литров в сутки по «дешевому» тарифу.
Заключение
Исходя из изложенного, руководствуясь Конституцией Республики Беларусь, в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан полагаем, что нормы, содержащиеся в постановлении N 1300, в той мере, в какой они допускают ограничения предоставления объемов водопотребления 140 литров в сутки по кругу лиц, необходимо признать не соответствующими ст. 22, ч. 2 ст. 23 Конституции Республики Беларусь.
В связи с этим рассмотренное положение необходимо изложить в следующей редакции: «Плата за услуги водоснабжения, водоотведения (канализации) с граждан, проживающих в жилых домах (квартирах), оснащенных приборами индивидуального учета расхода воды, взимается по тарифам, установленным законодательством Республики Беларусь, в пределах объемов водопотребления на одного проживающего (зарегистрированного по месту жительства, месту пребывания, на правах временного жильца) 140 литров в сутки».