Дела административного производства — это та категория дел, которая наиболее ярко подтверждает истинность постулата о том, что суд справедлив настолько, насколько справедлив закон.
Социальная направленность экономического развития для нашей страны традиционно является приоритетной. Так как рынок — категория весьма прагматичная и жесткая, проблема доверия государства бизнесу (рынку) для нас имеет особую значимость. Государство несет ответственность и за развитие экономики, и за обеспечение благосостояния и качества жизни, то есть за цели, «мирное сосуществование» которых далеко не всегда бесконфликтно.
В мировой практике есть разные варианты решения (совмещения) проблем. Выбранный в Республике Беларусь вариант наиболее оптимальный.
Директива Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» (далее — Директива N 4) направлена на создание институциональных основ для развития именно рыночных институтов, но таким образом, чтобы они обеспечили решение задачи экономического развития на благо социума и укрепления государства.
Применительно к сфере деятельности конкретного государственного органа или деятельности в конкретной сфере экономики принято апеллировать к нормам прямого действия, содержащимся в Директиве N 4.
Однако не меньшее значение для становления регулируемых Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) общественных отношений в сфере предпринимательской деятельности (и соответственно судебной практики по административным делам как части этих отношений) имели и те концептуальные, программные положения, которые содержатся в Директиве N 4.
Если рассматривать положения Директивы N 4 в совокупности с рядом иных мер, принятых государственными органами в целях развития предпринимательской инициативы и стимулирования деловой активности: Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь», а также внесением изменений в КоАП и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) Законом Республики Беларусь от 28.12.2009 N 98-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам уголовной и административной ответственности», придавших дополнительному административному взысканию — конфискации — альтернативный характер по большинству подведомственных хозяйственному суду составов административных правонарушений и отменивших административную ответственность по ряду правонарушений (например, в области ценообразования, денежного оборота (остатка лимита кассы) и др.).
Реализация в совокупности вышеуказанных мер уже сегодня позволяет говорить о том, что заложенный в Директиве N 4 принцип «конкуренция — везде, где возможно, государственное регулирование — там, где необходимо» работает.
Это подтверждает и структурный анализ статистических показателей судебной практики за пять месяцев текущего года (в сравнении с аналогичным периодом 2010 года, данные по которому приведены в скобках).
Так, за период с 01.01.2011 по 30.05.2011 в хозяйственный суд поступило 607 дел об административных правонарушениях (аналогичный период 2010 года — 788 дел).
Рассмотрено 550 (709) дел, из них по 506 (656) делам вынесены постановления о наложении административного взыскания, по 44 (53) делам производство прекращено. Возвращено 29 (27) дел.
В том числе:
- по делам о незаконной предпринимательской деятельности (ст. 12.7 КоАП): поступило 184 (339) дела; рассмотрено 209 (341) дел (38% (48%) от рассмотренных дел), из них по 196 (322) делам вынесены постановления о наложении административного взыскания и по 13 (19) делам производство прекращено;
- по делам о нарушении правил торговли и оказания услуг населению (ст. 12.17 КоАП): поступило 156 (192) дел; рассмотрено 142 (178) дела (25% (25%) от рассмотренных дел), из них по 135 (159) делам вынесены постановления о наложении административного взыскания и по 7 (19) делам производство прекращено;
- по делам о нарушении требований о маркировке товаров (ст. 12.35 КоАП): поступило 146 (127) дел; рассмотрено 148 (121) дел (26% (17%) от рассмотренных дел), из них по 137 (117) делам вынесены постановления о наложении административного взыскания и по 11 (4) делам производство прекращено.
В данном обзоре приведена рабочая статистика по основным категориям правонарушений, которые были предметом рассмотрения хозяйственного суда в период действия Директивы N 4 и вышеуказанных изменений правового регулирования сферы предпринимательской деятельности (то есть данные, подготовленные не для очередного отчетного периода, каковым является полугодие, а для сегодняшней практической конференции).
Однако и эти рабочие цифры весьма показательны не только в количественном отношении, но и структурно. Из судебной практики фактически «ушли» правонарушения в области ценообразования (в количественном отношении число административных дел по данному правонарушению сократилось с 31 в 2010 году до 15 в текущем). Значительно уменьшилось и соотношение внутри одного состава, например, ст. 12.17 КоАП (хранение и транспортировка без соответствующих документов) применяется уже не столь широко, как до принятия Директивы N 4.
Существенно уменьшилось также количество административных материалов, поступающих от органов Министерства внутренних дел Республики Беларусь: с 88 в 2010 году до 29 в 2011 году (на 55 административных материалов).
Значительно улучшилось качество проверок и соответственно качество поступающих в хозяйственный суд материалов об административных правонарушениях. В прошлом остались так называемые рейдовые проверки, когда контролирующие органы проверяли всех и вся «на всякий случай» (и, надо сказать, при сложностях нашего законодательства в сфере предпринимательства и налогообложения всегда находились какие-либо недочеты). Но особенно вызывали нарекание, конечно, административные материалы органов Министерства внутренних дел Республики Беларусь, для которых более привычной является работа с гражданами в сфере обеспечения общественного порядка, а не предпринимательской деятельности.
В связи с этим следует подчеркнуть недопустимость фактов небрежного отношения к оформлению документов и других упущений при проверках, так как в таком случае органы, осуществляющие административную юрисдикцию (хозяйственные суды в том числе), лишены возможности вынести своевременное и законное постановление, чем снижаются усилия по предупреждению правонарушений, а принцип неотвратимости наказания не достигает своей цели.
Типичный пример — это невозможность рассмотреть по существу дело об административном правонарушении по составу, включающему конфискацию, при отсутствии протокола описи арестованного имущества и отсутствии в протоколе об административном правонарушении сведений о том, что такое имущество реализовано и имеется сумма выручки (или, например, при отсутствии в протоколе об административном правонарушении сведений о сумме дохода либо прямого указания на то, что получение дохода не установлено).
Следствием выявления несоответствия содержания протокола об административном правонарушении требованиям ст. 10.2 ПИКоАП является возвращение дела об административном правонарушении органу, направившему дело об административном правонарушении для рассмотрения на основании ст. 11.3 ПИКоАП. Хозяйственным судом Республики Беларусь соблюдение данного требования законодателя выполняется неукоснительно, поскольку по смыслу и направленности положений Директивы N 4 любая неясность или нечеткость предписания должна трактоваться в пользу субъектов предпринимательской деятельности и граждан.
Вышеуказанным и объясняется статистика возвратов административных материалов, которая практически осталась на уровне 2010 года, несмотря на уменьшение количества дел административного производства (осталось на уровне 28 возвращенных административных материалов).
Что касается прекращения производства по делам об административных правонарушениях, то в 2011 году оно имеет место либо по ст. 8.2 КоАП при малозначительности, либо по основаниям ч. 1 ст. 9.6 ПИКоАП в связи с принятием нормативного акта, устраняющего административную ответственность за вменявшееся правонарушение (по основанию отсутствия в действиях состава административного правонарушения прекращено одно административное дело, по которому в отношении физического лица, занимавшегося заготовкой лома черных металлов, не будучи зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя и без лицензии, протокол об административном правонарушении был составлен по ч. 1 ст. 12.7 КоАП).
В совокупности с альтернативностью конфискации направленность Директивы N 4 на обеспечение соразмерности ответственности характеру правонарушения и степени причиненного вреда позволяет уже сегодня максимально возможно учитывать фактические обстоятельства конкретного административного правонарушения, его последствия и применять не только, безусловно, законные, но и максимально справедливые административные взыскания, несмотря на то что подп. 5.5 п. 5 Директивы N 4 является программной нормой (то есть не применяется напрямую).
Такая позиция хозяйственного суда находит понимание как со стороны правонарушителей, так и со стороны контролирующих органов. Подтверждением этому служит мизерное (в буквальном смысле слова) количество жалоб на постановления по рассматриваемой категории дел.
В практике хозяйственного суда Минской области по административным делам отсутствуют случаи:
- несоблюдения предусмотренных законодательством сроков давности для привлечения к ответственности;
- привлечения к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;
- неправильной юридической оценки совершенных правонарушений и неправильного применения квалифицирующих признаков;
- отступления от требований по составлению протоколов и постановлений (например, все без исключения постановления содержат мотивировки применения или неприменения альтернативного административного взыскания);
- применения штрафов ниже или выше, чем установлено КоАП.
Суд принимает все возможные меры по выявлению всех обстоятельств, подлежащих выяснению по административному делу.
Суд предпринимает все предусмотренные законодателем меры по реальному исполнению (взысканию) штрафов. В целях снижения негативных финансовых последствий для лиц, в отношении которых применяются штраф в крупных размерах и конфискация дохода, по ходатайству таких лиц им предоставляются отсрочки и рассрочки уплаты штрафа и дохода (возможность предоставления рассрочки исполнения постановления в целом, а не только в части штрафа стала возможной в связи с изменениями, внесенными в КоАП, внесение которых — это следствие в том числе и Директивы N 4).
Вместе с тем судейский корпус хозяйственного суда Минской области осознает значение регулируемых КоАП и ПИКоАП правоотношений и то, что причиняемый административными правонарушениями вред в области предпринимательства многогранен и он может реально угрожать экономической и национальной безопасности Республики Беларусь. Вышеуказанное также непременно учитывается при оценке обстоятельств каждого конкретного административного дела и личности правонарушителя, с учетом которых и назначается взыскание.