Правовое обеспечение доступа граждан к земельным ресурсам

Анализируются правовые проблемы доступа граждан к земельным ресурсам. Особое внимание уделено обеспечению граждан земельными участками в процессе распределения и перераспределения земель. Обоснована необходимость развития норм земельного законодательства в целях повышения значимости социальных факторов при распределении и перераспределении земель, в том числе об участии землепользователей, иной заинтересованной общественности на стадии планирования решений в процессе такой деятельности.

Земельные ресурсы имеют неоценимое значение для социально-экономического развития. Земля выступает как территориальный базис и как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, являясь при этом компонентом природной среды, что требует принятия мер по ее охране. Ограниченность земельных ресурсов, их публичное и социальное значение, все возрастающий спрос на землю обусловливают необходимость детального правового регулирования обеспечения доступа к земельным ресурсам различных субъектов. При этом остро стоит задача согласования не только экономических потребностей и требований охраны окружающей среды, но и экономических и социальных интересов землепользователей и субъектов, претендующих на получение земельных участков.

Анализ земельного законодательства Республики Беларусь позволяет назвать следующие способы обеспечения потребностей граждан в земельных ресурсах:

1. предоставление права на земельный участок государством в процессе распределения и перераспределения земель;
2. переход права на земельный участок на основании гражданско-правовых сделок и в порядке наследования;
3. доступ на чужие земельные участки в предусмотренных законодательством случаях.

Остановимся более подробно на проблемах обеспечения граждан земельными участками в процессе распределения и перераспределения земель.

В качестве основы правового регулирования отношений по распределению и перераспределению земельных участков выступают принципы, перечисленные в ст. 5 Кодекса Республики Беларусь о земле (далее – КоЗ) в числе основных принципов земельных отношений, а именно:

• установления единого порядка изъятия и предоставления земельных участков, перевода земель из одних категорий и видов в другие;
• использования земельных участков по целевому назначению;
• приоритета использования ценных земель (сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения, земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения, лесных земель лесного фонда) для целей, связанных с назначением этих земель;
• эффективного использования земель;
• гласности и учета общественного мнения при принятии решений об изъятии и предоставлении земельных участков, изменении их целевого назначения, установлении ограничений (обременений) прав на земельные участки, в том числе земельных сервитутов, затрагивающих права и защищаемые законом интересы граждан;
• защиты прав землепользователей.

Таким образом, из норм статьи 5 КоЗ вытекает необходимость учета экономической, экологической и социальной составляющей при обеспечении доступа к земельным ресурсам различных субъектов.

Урегулированный земельным законодательством Республики Беларусь механизм распределения и перераспределения земельных участков предусматривает несколько вариантов определения будущего землепользователя. В частности, гражданам земельные участки могут быть предоставлены в административном порядке (без проведения аукциона) либо по результатам аукциона.

Выбор способа предоставления земель зависит от различных факторов, в том числе от предоставляемого права на землю и целевого назначения земельных участков.

Общий подход современного земельного законодательства состоит в следующем. Ряд прав на землю (право пожизненного наследуемого владения, постоянного и временного пользования) предоставляется только в административном порядке и без взимания платы за предоставление, в связи с чем законодательство прямо предусматривает перечень субъектов и цели, для которых эти права могут предоставляться (ст. 14 – 16 КоЗ). В свою очередь, право частной собственности и право аренды могут предоставляться как в административном, так и в аукционном порядке, но общим порядком для указанных прав считается аукционный. Право частной собственности и право аренды могут быть предоставлены без проведения аукциона лишь в случаях, прямо предусмотренных ч. 1 п. 6 Указа Президента Республики Беларусь от 27.12.2007 N 667 “Об изъятии и предоставлении земельных участков” (далее – Указ N 667), причем как с внесением платы за предоставление земельного участка, так и с освобождением от нее.

Цели, для которых земельные участки могут быть предоставлены гражданам, прямо перечисляются в законодательстве. Это могут быть цели, связанные с удовлетворением потребностей граждан в сфере:

• жилищного, дачного, гаражного строительства (строительство и (или) обслуживание жилого дома, обслуживание квартиры в блокированном жилом доме, дачное строительство, строительство (установка) временных индивидуальных гаражей);
• сельскохозяйственной деятельности (ведение личного подсобного хозяйства, коллективное садоводство, огородничество, сенокошение и выпас сельскохозяйственных животных).

Определенной проблемой является то, что на практике перечень целей, для которых земельные участки могут предоставляться гражданам на различных правах, предусмотренный КоЗ, рассматривается как исчерпывающий, тогда как прямого указания в законодательстве на это нет. В связи с этим граждане лишены возможности получить, например, отдельный земельный участок для осуществления деятельности по оказанию услуг в сфере агроэкотуризма и могут осуществлять эту деятельность при соблюдении определенных условий лишь на земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства и строительства и обслуживания жилого дома (ч. 11 ст. 69 КоЗ). Учитывая актуальность и востребованность указанной деятельности, считаем, что назрела необходимость более четкого и последовательного определения в законодательстве правового режима земельных участков, на которых осуществляется деятельность по оказанию услуг в сфере агроэкотуризма, в том числе закрепления возможности предоставления отдельного земельного участка в указанных целях.

Общей тенденцией развития земельного законодательства Республики Беларусь является постепенное расширение сферы применения аукционного порядка предоставления земельных участков. Например, при внесении изменений от 4 августа 2014 г. в Указ N 667 была исключена возможность предоставления без проведения аукциона земельных участков гражданам для коллективного садоводства в пригородных зонах г. Минска, областных центров, а облисполкомам поручено расширить перечень населенных пунктов (территорий), в пределах которых земельные участки предоставляются только по результатам аукционов. Подобные изменения перечня субъектов, которые могут получить земельные участки в административном порядке, вносились в Указ N 667 неоднократно, при этом предусматривалось право лиц, подавших заявление о предоставлении земельного участка до вступления в силу соответствующих изменений, завершить процедуру изъятия и предоставления земельного участка. Однако решения областных исполнительных комитетов, определяющих в соответствии с Указом N 667 перечни населенных пунктов и территорий, где земельные участки предоставляются по результатам аукционов, таких переходных положений не содержат. В результате в практике правоприменения складываются разные подходы к возможности завершить административную процедуру предоставления земельного участка в случае изменения условий предоставления земельных участков в соответствующих населенных пунктах, что требует законодательного разрешения данной проблемы.

Значение аукциона как способа распределения земельных участков заключается в следующем: аукцион позволяет выбрать будущего землепользователя на основе конкуренции, повысить размер платы за предоставление земельного участка, а значит, и размер поступлений в бюджет. Согласно п. 7 Положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков, утвержденного Указом N 667 (далее – Положение), средства, полученные от проведения аукционов, плата за предоставление земельных участков в частную собственность и аренду без проведения аукционов направляются в соответствующие местные бюджеты и используются на строительство объектов инфраструктуры, разработку градостроительной документации, благоустройство территорий, организацию аукционов и т.п. Указанная норма, несомненно, направлена на обеспечение устойчивого развития соответствующей территории и при этом повышает заинтересованность местных исполнительных комитетов в расширении сферы применения аукционного порядка предоставления земельных участков.

Указом N 667 областные исполнительные комитеты наделены правом расширять с учетом интересов государства, местных условий и экономической эффективности сферу применения аукционного способа распределения земельных участков и определять населенные пункты (части их территорий), иные территории, в пределах которых земельные участки предоставляются только по результатам аукционов гражданам для строительства и обслуживания одноквартирных, блокированных жилых домов, для ведения коллективного садоводства.

Важно отметить, что предоставление земельных участков в административном порядке является одной из социальных гарантий, обеспечивающих доступ к земельным ресурсам различным слоям населения. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в положениях Указа N 667 не содержатся критерии определения тех местных условий и особенностей, из которых должны исходить областные исполнительные комитеты, расширяя сферу применения аукционного порядка предоставления земельных участков, что может привести к преобладанию факторов экономической эффективности при принятии таких решений. Упоминание о необходимости учета социальных факторов, мнения граждан, проживающих в соответствующих населенных пунктах, в приведенных нормах вообще отсутствует.

С учетом ограниченности земельных ресурсов перед государством стоит задача оптимального выбора распределяемых земельных участков. Несомненно, наилучшим вариантом является предоставление свободных незанятых земельных участков, пригодных для данного целевого использования. Земельным законодательством предусмотрен учет земель, планируемых для распределения и перераспределения в первоочередном порядке, в форме создания районными исполнительными комитетами фонда перераспределения земель. В указанный фонд включаются сельскохозяйственные земли, которые в случае изменения их целевого назначения, характера использования или иного изменения могут использоваться более эффективно, а также свободные (незанятые) земельные участки, включенные в соответствующие перечни. Указ N 667 предусматривает формирование местными исполнительными комитетами следующих перечней:

• свободных (незанятых) земельных участков, в том числе с расположенными на них неиспользуемыми объектами недвижимости, подлежащими сносу, которые могут быть предоставлены гражданам для строительства и обслуживания одноквартирных, блокированных жилых домов, коллективного садоводства, дачного строительства (ч. 1 п. 4);
• одноквартирных, блокированных жилых домов, построенных юридическими лицами для последующего отчуждения гражданам на аукционах или в административном порядке нуждающимся в улучшении жилищных условий (ч. 20 п. 6);
• земельных участков, предназначенных для последующего предоставления инвесторам для реализации инвестиционных проектов (ч. 1 п. 4-1).

Доступ к информации о свободных земельных участках обеспечивается путем размещения на информационных стендах и официальных сайтах местных исполнительных комитетов в сети Интернет, распространения иными доступными способами, в том числе через средства массовой информации. Однако получение гражданами и юридическими лицами иной информации о землях, в том числе о возможности получения земельных участков в иных целях, возможно в общем порядке, предусмотренном Инструкцией о порядке предоставления сведений и документов в отношении недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним организациями по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, утвержденной постановлением Комитета по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь от 24.01.2005 N 4 “Об утверждении Инструкции о порядке предоставления сведений и документов в отношении недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним организациями по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним и внесении изменений в постановление Комитета по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь от 4 июля 2003 г. N 6”, то есть на основании заявлений и, как правило, за плату.

Эффективным способом социально обоснованного распределения земельных участков является также ведение исполнительными комитетами учета граждан, желающих получить земельные участки для строительства и обслуживания жилых домов, путем формирования единых списков таких граждан в соответствии с Положением о едином порядке учета граждан, желающих получить земельные участки для строительства и обслуживания одноквартирных, блокированных жилых домов, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30.12.2011 N 1781. Данная мера позволяет упорядочить распределение наиболее востребованных в настоящее время земель и гарантировать право на получение земельных участков с учетом социальных факторов [1, с. 349].

В случаях, когда предоставление свободного земельного участка невозможно, встает вопрос о допустимости его изъятия у другого землепользователя. Согласно КоЗ любой земельный участок при определенных условиях может быть изъят для государственных нужд, поскольку презюмируется, что такие нужды более значимы для общества.

Характеризуя проблемы доступа граждан к земельным ресурсам, следует также остановиться на правовом обеспечении участия общественности в принятии решений по вопросам распределения и перераспределения земель.

Статьей 22 КоЗ предусмотрено право граждан участвовать в рассмотрении затрагивающих их права и защищаемые законом интересы вопросов, связанных с принятием государственными органами решений о предстоящем изъятии, об изъятии и предоставлении, изменении целевого назначения земельных участков, установлением и прекращением ограничений (обременений) прав на земельные участки, посредством обращения в местные Советы депутатов, исполнительные комитеты, органы территориального общественного самоуправления, участия в местных референдумах, проведении общественной экологической экспертизы, собраниях и иных форм прямого участия в государственных и общественных делах, а также через общественные объединения в соответствии с законодательством.

Перечень правовых форм участия общественности в процессе принятия решений, таким образом, сформулирован в статье 22 КоЗ достаточно широко. Вместе с тем анализ иных положений земельного законодательства свидетельствует, что участие граждан в процессе распределения и перераспределения земель сводится к следующему:

• любые заинтересованные граждане вправе получить сведения государственного земельного кадастра; информацию о свободных земельных участках, в том числе распределяемых путем проведения аукционов; ознакомиться со списками граждан, желающих получить земельные участки для строительства и обслуживания одноквартирных, блокированных жилых домов;
• лица, обратившиеся за получением земельного участка, вправе знакомиться с информацией, содержащейся в проекте отвода, решении об изъятии и предоставлении земельного участка, акте установления границ и иных документах, в процессе изъятия и предоставления земельного участка;
• землепользователи в случае изъятия у них земельных участков для государственных нужд вправе ознакомиться с информацией о предстоящем изъятии земельного участка, порядке, условиях, размере возмещения убытков, причиняемых его изъятием;
• землепользователи, иные заинтересованные субъекты вправе обратиться в установленном порядке в государственный орган, иную организацию, к должностному лицу либо за разрешением возникшего земельного спора, обжаловать принятые решения.

Несомненно, перечисленные формы участия общественности достаточно эффективны при выборе гражданами способов удовлетворения потребностей в земельных ресурсах, защите прав землепользователей при изъятии у них земельных участков. При этом повлиять на содержание решений, касающихся распределения и перераспределения земель, могут, как правило, лишь сами землепользователи или лица, обратившиеся за получением земельного участка, и только после принятия таких решений в установленном порядке, что требует значительных временных и материальных затрат [2, с. 47].

Например, согласно ч. 2 п. 8 Положения на стадии предварительного согласования места размещения земельного участка, изымаемого и предоставляемого для государственных нужд, землепользователю предлагается представить сведения, необходимые для определения размера убытков, причиняемых изъятием земельного участка. Непредставление землепользователем таких сведений в указанный срок (представление по истечении этого срока) не приостанавливает оформление землеустроительной документации, то есть не влияет на дальнейшее принятие решений в процессе изъятия и предоставления земельных участков. Повлиять на результат землепользователь может только путем обращения в суд за разрешением спора, что возможно уже после определения размера убытков и порядка их возмещения.

Представляется, что в ряде случаев было бы эффективным участие общественности на стадии планирования решений, касающихся распределения и перераспределения земель, поскольку такие решения напрямую затрагивают социальный аспект доступа к земельным ресурсам.

В заключение отметим, что доступ к земельным ресурсам граждан достаточно эффективно обеспечивается при помощи закрепленного законодательством Республики Беларусь механизма распределения и перераспределения земель. Вместе с тем в ряде случаев в законодательстве и на практике преобладает критерий экономической эффективности при выборе земельных участков и способов их распределения. Должному учету социальных факторов при распределении и перераспределении земельных участков будут, на наш взгляд, способствовать следующие меры по совершенствованию законодательства: расширение форм участия землепользователей, иной заинтересованной общественности на стадии планирования решений, касающихся распределения и перераспределения земель, в том числе при решении вопросов о применении аукционного или административного порядка распределения земель, выборе места размещения земельного участка, определении размера возмещаемых убытков; уточнение критериев и условий принятия областными исполнительными комитетами решений о расширении сферы применения аукционного порядка предоставления земельных участков.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Шингель, Н.А. Правовое обеспечение социальных и экологических условий распределения земельных участков: конституционный аспект / Н.А.Шингель // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. “Конституция – Основной Закон белорусского государства и общества (к 20-летию принятия)”, Минск, 11 – 12 марта 2014 г. – Минск, 2014. – С. 343 – 344.

2. Шахрай, И. Правовое регулирование распределения и перераспределения земельных участков в контексте устойчивого развития / И.Шахрай // Юстиция Беларуси. – 2015. – N 4. – С. 45 – 49.