В Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП), регламентирующем вопросы осуществления административного процесса по делам об административных правонарушениях, не содержится прямых указаний относительно того, допустимо ли совмещение в одном и том же лице функций субъекта, уполномоченного на составление протокола об административном правонарушении, и субъекта, уполномоченного на вынесение постановления об административном правонарушении.
Однако анализ соответствующих норм ПИКоАП позволяет дать однозначный ответ на указанный вопрос.
Так, в соответствии с общими положениями Процессуальной части ПИКоАП административный процесс основан на принципе разделения функций подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения (назовем ее функцией обвинения, каковой она, по сути, и является), функций защиты прав, свобод и законных интересов лица, в отношении которого ведется административный процесс, и функций рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении.
Каждую из трех указанных функций могут выполнять только определенные участники административного процесса (статьи 1.4, 2.3, 2.7, 2.9 ПИКоАП).
Даже в случае если в суде кто-либо из участников административного процесса проявляет неуважение к суду (например, неподчинение распоряжению председательствующего), то и в этом случае протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 24.1 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), не составляется, а делается соответствующая запись в протоколе судебного заседания секретарем судебного заседания (секретарем судебного заседания – помощником судьи) (пункт 4 части 2 статьи 3.30 ПИКоАП), и рассматривает дело об этом административном правонарушении судья районного (городского) или экономического суда (части 1 и 2 статьи 3.2 ПИКоАП). В обобщенном виде эта процедура изложена в части 2 статьи 10.3 ПИКоАП, согласно которой при совершении административного правонарушения в ходе судебного разбирательства по уголовным, гражданским, экономическим делам или делам об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении не составляется, делается соответствующая запись в протоколе судебного заседания и выносится постановление о наложении административного взыскания.
Совмещение в одном лице функций обвинителя (им является лицо, уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении либо на запись в протоколе судебного заседания) и лица, разрешающего дело об административном правонарушении, – нонсенс.
В целях реализации вышеуказанных общих положений Процессуальной части ПИКоАП в пункте 3 части 1 статьи 5.1 ПИКоАП установлено правило, согласно которому должностное лицо органа, ведущего административный процесс, подлежит отводу, т.е. не может принимать решения по делу об административном правонарушении, если оно лично (прямо или косвенно) заинтересовано в исходе данного дела.
Не вызывает сомнений, что должностное лицо, уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении и реализовавшее это полномочие (составило протокол), прямо заинтересовано в том, чтобы должностное лицо органа, ведущего административный процесс, а это, как указано в вопросе, одно и то же лицо, согласилось с составленным им же самим протоколом, признало составление протокола об административном правонарушении законным и обоснованным действием.
В подтверждение изложенного сошлемся также на статью 11.3 ПИКоАП, согласно которой должностное лицо органа, ведущего административный процесс, в случае несоблюдения требований к форме или содержанию протокола об административном правонарушении либо к перечню прилагаемых к нему материалов возвращает дело об административном правонарушении тому, кто его составил, для устранения недостатков. Очевидно, что реализация указанной нормы ПИКоАП объективно невозможна в случае соединения в одном лице двух субъектов административного процесса: и того, кто составляет протокол об административном правонарушении, и того, кто на основании этого же протокола налагает административное взыскание.
Укажем также на особенность административных правонарушений, по которым не составляется протокол об административном правонарушении (см. части 6 – 7 статьи 6.5 КоАП и части 3 – 4-1 статьи 10.3 ПИКоАП).
К их числу относятся административные правонарушения, в совершении которых физическое лицо признало себя виновным и выразило согласие на применение к нему административного взыскания и возмещение вреда в случае его причинения.
По таким административным правонарушениям лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выносит только постановление о наложении административного взыскания, которое вступает в законную силу с момента его вынесения.
Иначе говоря, по указанным административным правонарушениям лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, получает полномочия лица, наделенного правом наложения административного взыскания в виде предупреждения или штрафа. Но в этом случае указанное лицо не совмещает функций обвинения и рассмотрения дела по существу. Оно лишь констатирует факт совершения административного правонарушения, с чем соглашается физическое лицо, его совершившее, после чего приступает к выполнению функции наложения административного взыскания в виде предупреждения или штрафа.
Таким образом, составление протокола об административном правонарушении и вынесение постановления о наложении административного взыскания одним и тем же должностным лицом противоречат приведенным выше предписаниям ПИКоАП.
Вынесение постановления о наложении административного взыскания тем же должностным лицом, которое составило протокол об административном правонарушении, является существенным нарушением ПИКоАП, которое в силу пункта 2 части 1 статьи 12.14-1 ПИКоАП является основанием к отмене не вступившего или вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.