Внедрение в законодательство и практику принципов “конституционной экономики”, подразумевающей правовое регулирование экономических отношений на основе учета объективных законов развития общества, является одним из приоритетных направлений деятельности Генеральной прокуратуры Республики Беларусь в последние годы. Особую актуальность это приобрело в связи с принятием важнейшего документа, определяющего стратегию развития нашего государства на современном этапе, – Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 “О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь” (далее – Директива N 4).
В Директиве N 4 оговариваются подходы к решению широкого круга правовых и организационных вопросов по обеспечению большей свободы предпринимательской деятельности.
Учитывая актуальность проблемы ответственности руководителей (должностных лиц) за принятие управленческих решений в условиях производственно-хозяйственных рисков, Генеральная прокуратура Республики Беларусь еще в 2008 году начала разработку проекта Закона Республики Беларусь “О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам уголовной ответственности и оперативно-розыскной деятельности”. 15.07.2009 был принят Закон Республики Беларусь N 42-З “О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам уголовной ответственности и оперативно-розыскной деятельности” (далее – Закон N 42-З).
Было очевидно, что правовые ограничения, установленные Уголовным кодексом Республики Беларусь (далее – УК), отрицательно влияли на деловую активность руководителей субъектов хозяйствования при принятии управленческих решений.
С целью предоставления большей самостоятельности руководителям хозяйственных организаций в нынешних условиях, признания за ними права на обоснованный риск, были предложены соответствующие изменения, внесенные в статьи 424, 425, 455 УК. Они устанавливают уголовную ответственность лишь в том случае, если должностное лицо совершило такие действия из корыстной или иной личной заинтересованности. Это позволяет руководителю субъекта хозяйствования чувствовать себя более уверенно, вступая во взаимоотношения с другими партнерами. Дифференцированный подход к действиям должностных лиц дает возможность в значительной степени защитить руководителей субъектов хозяйственной деятельности при принятии рискованных решений.
Дальнейшее совершенствование законодательства в указанной сфере предусмотрено Концепцией совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 23.12.2010 N 672 (далее – Концепция), в которой намечена реализация комплекса организационно-практических, законодательных и иных мероприятий. В рамках реализации Концепции проводится обобщение практики привлечения к уголовной ответственности руководителей за совершение преступлений против собственности, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления и интересов службы по уголовным делам, рассмотренным в 2010 году. Прорабатываются поступившие предложения по вопросу декриминализации отдельных преступлений против собственности, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления и интересов службы.
Подпунктом 5.1 пункта 5 Директивы N 4 предписано обеспечить защиту права руководителей субъектов предпринимательской деятельности на деловой риск. В настоящее время понятие “обоснованный риск” (“деловой риск”) предусмотрено в статье 39 УК, в статье 5.4 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП).
Кстати, предложения по корректировке статьи 39 УК, которые вносились Генеральной прокуратурой Республики Беларусь в процессе работы над Законом N 42-З, не были поддержаны Верховным Судом Республики Беларусь, Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь и Министерством внутренних дел Республики Беларусь.
С точки зрения УК риск признается обоснованным, если совершенное деяние соответствует современным научно-техническим знаниям и опыту, а поставленная цель не могла быть достигнута не связанными с риском действиями и лицо, допустившее его, предприняло все возможные меры для предотвращения вреда правоохраняемым интересам.
4 мая 2011 г. заместителем Премьер-министра Республики Беларусь утвержден План мероприятий по реализации предложений, изложенных в решении коллегий Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 31.03.2011. Согласно данному документу при внесении изменений и дополнений в КоАП, разработка которых запланирована на 2011 год, предусмотрено рассмотреть вопрос о закреплении на законодательном уровне норм об определении понятия “деловой риск” (“обоснованный риск”).
С 2006 года осуществлялась разработка нормативного правового акта, направленного на защиту прав добросовестных приобретателей. Проект соответствующего нормативного правового акта, подготовленный Министерством юстиции Республики Беларусь, неоднократно поступал на согласование в Генеральную прокуратуру Республики Беларусь и был ею поддержан. Вместе с тем вопрос, касающийся ответственности добросовестных приобретателей, до настоящего времени не решен.
Актуальность указанной проблемы в очередной раз подтверждена Директивой N 4, в которой, в частности, содержится требование гарантировать добросовестным приобретателям имущества сохранение прав собственности и пользования этим имуществом. При этом необходимо исключить принятие нормативных правовых актов, предполагающих возможность конфискации имущества при совершении административных правонарушений, если последние не связаны с незаконным оборотом такого имущества; запретить конфискацию, иное изъятие имущества у субъектов предпринимательской деятельности, являющихся его добросовестными приобретателями. При наличии спора о добросовестности приобретателя данную категорию дел рассматривать в судах в первоочередном порядке (подпункт 2.1 пункта 2 Директивы N 4).
Среди мероприятий по реализации положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. N 4 “О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь”, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь от 28.02.2011 N 251/6, – анализ законодательства и подготовка изменений в Гражданский кодекс Республики Беларусь и иные законодательные акты, касающиеся недопущения изъятия имущества у добросовестных приобретателей, запрета действий, направленных на лишение (прекращение, ограничение) имущественных прав субъектов хозяйствования, отнесения судебных споров о добросовестности приобретателя к категории рассматриваемых в первоочередном порядке, а также закрепления гарантий необратимости приватизации государственного имущества путем установления пресекательного срока для подачи иска три года со дня совершения сделки по продаже, иной приватизации государственного имущества.
Внесение изменений и дополнений в Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” производится Министерством по налогам и сборам Республики Беларусь совместно с иными государственными органами и организациями, осуществляющими контрольную (надзорную) деятельность.
Обращает на себя внимание тот факт, что административная ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность, осуществляемую без специального разрешения (лицензии), предусмотренная частью 1 статьи 12.7 КоАП, осталась прежней. Однако в целях либерализации условий осуществления экономической деятельности был издан Указ Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 “О лицензировании отдельных видов деятельности” (далее – Указ N 450), который вступил в силу с 01.01.2011.
Указом N 450 отменено лицензирование 16 видов деятельности, 7 из которых включают 59 составляющих работ (услуг), а также около 60 работ (услуг) по иным 13 видам деятельности, лицензирование которых сохраняется, как и двух видов деятельности, объединенных в один.
Чтобы способствовать привлечению дополнительных поступлений в бюджет (денежных средств физических лиц), Министерством по налогам и сборам Республики Беларусь в сентябре 2010 г. был разработан проект указа Президента Республики Беларусь, предусматривающий налоговую амнистию, проводимую посредством заявительного принципа декларирования с уплатой фиксированной ставки декларационного платежа с заявленных сумм. В соответствии с данным проектом указа в период действия амнистии физическим лицам предоставляется возможность самостоятельно исчислить и уплатить декларационный платеж с полученных доходов либо внести суммы полученных доходов, подлежащих легализации, на специальный счет в банке без права распоряжения ими в течение одного года с даты внесения денежных средств. Эти физические лица согласно данному проекту указа освобождаются от уголовной и административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение налогового обязательства, за занятие незарегистрированной предпринимательской деятельностью в части легализованных в ходе экономической (налоговой) амнистии доходов.
Однако с учетом несогласия и разных мнений ряда государственных органов по данному вопросу подготовка вышеназванного проекта указа приостановлена. Поручено руководствоваться Концепцией, а также Директивой N 4.
По инициативе Генеральной прокуратуры Республики Беларусь Министерством юстиции Республики Беларусь разработан проект Указа Президента Республики Беларусь “О порядке создания и деятельности комиссий по противодействию коррупции в республиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органах” (далее – проект Указа о комиссиях).
По мнению Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, эти комиссии должны представлять собой орган оперативного реагирования в отношении действий должностных лиц того органа, организации, где они созданы, с четко прописанным механизмом реализации решений комиссий по выявленным нарушениям антикоррупционного законодательства.
Проект Указа о комиссиях предусматривает наделение комиссий по противодействию коррупции полномочиями, которые носят правообязывающий характер для должностных лиц государственных органов и организаций, в системе которых они будут функционировать (права на истребование документов, на осуществление контроля за проведением государственных закупок, механизм взаимодействия с органами, осуществляющими борьбу с коррупцией, обязательность исполнения решений комиссий по противодействию коррупции и т.д.), и повысят эффективность действий, предпринимаемых по отношению к государственным должностным и приравненным к ним лицам.
Следует отметить, что основную долю административных правонарушений в области предпринимательской деятельности (всего 36 составов) как за 4 месяца 2010 года, так и за 4 месяца 2011 года по-прежнему занимают те из них, которые связаны с незаконным ввозом, перевозкой, хранением алкогольных напитков и табачных изделий (ст. 12.27 КоАП), нарушениями правил торговли и оказания услуг (ст. 12.17 КоАП), незаконной предпринимательской деятельностью (ст. 12.7 КоАП) и незаконным обращением нефтяного жидкого топлива (ст. 12.30 КоАП).
В сопоставимые периоды этот показатель в 2010 году составил 87,3% (725 из 872) от всех административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, в 2011 году он возрос до 94,0% (1377 из 1464).
Причем надо отметить, что более чем вдвое (с 131 до 60) сократилось количество правонарушений, связанных с незаконной предпринимательской деятельностью (ст. 12.7 КоАП), с 363 до 218 – незаконным ввозом, перевозкой и хранением алкогольных напитков и табачных изделий (ст. 12.27 КоАП).
Вместе с тем значительно (с 180 до 1033, или в 5,7 раза) увеличилось число административных нарушений правил торговли и оказания услуг (ст. 12.17 КоАП), что явилось результатом активизации деятельности правоохранительных и контролирующих органов (в основном за счет привлечения к ответственности за реализацию спиртного несовершеннолетним). Это можно рассматривать как объективно оправданное воздействие государства, направленное на защиту законных интересов граждан в социальной сфере.
Несколько возросло (с 51 до 66) и число административных правонарушений, связанных с незаконным обращением нефтяного жидкого топлива (ст. 12.30 КоАП).
В сфере уголовного преследования за преступления против порядка осуществления экономической деятельности (глава 25 УК) количество выявленных преступлений за обозначенные выше сопоставимые периоды сократилось незначительно – с 1198 в 2010 году до 1179 в 2011 году.
Представляется, что применение государством и мер уголовной ответственности за перечисленные преступления следует признать оправданным и нисколько не посягающим на свободу экономической деятельности.
Материальный ущерб, установленный органами предварительного расследования по уголовным делам, направленным в суды и прекращенным производством в I квартале 2010 года, составил 83,1 млрд.руб., в I квартале 2011 года – 54,4 млрд.руб., возмещен соответственно на 31,6% и 38,2%. Кроме того, в целях его полного возмещения либо возможной конфискации наложен арест на имущество обвиняемых соответственно на 30,8% и 100,0%.
По преступлениям коррупционного характера в сопоставимые периоды установленный ущерб равнялся соответственно 7,0 млрд.руб. и 13,3 млрд.руб., возмещен также соответственно на 30,9% и 16,3%. Для обеспечения его возмещения и возможной конфискации наложен арест на имущество обвиняемых в I квартале 2010 года на 58,5% и в I квартале 2011 года – на 83,8%.
Произошло также изменение подходов к осуществлению контрольной (надзорной) деятельности.
Генеральной прокуратурой Республики Беларусь уделяется постоянное внимание надзору за исполнением законодательства в контрольной деятельности, соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.
Число проводимых в стране проверок значительно сократилось. Количество субъектов, включенных в координационные планы 2010 года (63320), в сравнении с 2007 и 2008 годами уменьшилось на 4,6 тыс. и 2 тыс. соответственно. Плановых проверок финансово-хозяйственной деятельности было осуществлено практически в 2 раза меньше (в 2007 году – 67951, в 2010 году – 35209). Тенденция к сокращению проверок сохраняется и в текущем году. Число запланированных контролирующими органами на первое полугодие 2011 года проверок субъектов по сравнению с планами на первое полугодие 2010 года уменьшилось на 15,4% (с 36790 до 31132). Благодаря координации действий контролирующих (надзорных) органов значительно сократилась “проверочная нагрузка” на крупные производственные предприятия.
Вопросы обеспечения законности в деятельности контрольных (надзорных) органов обсуждались 31.03.2011 на совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Комитета государственного контроля Республики Беларусь. По результатам совместной работы коллегий в Совет Министров Республики Беларусь направлены конкретные предложения по совершенствованию контрольной деятельности.
В целях практической реализации положений Директивы N 4 Правительству Республики Беларусь предложено коренным образом перестроить работу республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, на которые возложено осуществление государственного контроля и надзора. Намечено придать контрольной (надзорной) деятельности в том числе предупредительный характер, перейти к широкому использованию профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений.
В ближайшее время будет также расширена практика проведения надзорными органами мониторингов, обследований и других аналогичных мероприятий, не являющихся проверками. Необходимо использовать все предусмотренные действующим законодательством возможности для предупреждения правонарушений.
Для дальнейшего совершенствования деятельности органов прокуратуры, укрепления законности и предупреждения правонарушений в сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности Генеральным прокурором Республики Беларусь 12.05.2011 издан приказ N 20 “О мерах по реализации положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 года N 4 “О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь” (далее – приказ N 20).
В приказе N 20 даны конкретные поручения, касающиеся организации работы по всем отраслям прокурорского надзора, при производстве предварительного следствия и поддержании государственного обвинения. При осуществлении надзора за исполнением законодательства поручено сосредоточить усилия на исполнении контролирующими органами требований Директивы N 4 и законодательства о контрольной (надзорной) деятельности, об осуществлении административных процедур, своевременно пресекать случаи необоснованного вмешательства в производственно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов предпринимательской деятельности, незаконного приостановления их деятельности. Важно обеспечить в надзорной и следственной практике при поддержании государственного обвинения защиту права руководителей субъектов предпринимательской деятельности на обоснованный риск. Следует взвешенно подходить к оценке доказательств наличия в действиях должностных лиц корыстной или иной личной заинтересованности. Предстоит также усилить требовательность к качеству и оперативности рассмотрения обращений субъектов предпринимательской деятельности по поводу создания им препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности, необоснованного привлечения к ответственности.