Существование подлинно правового государства с нормально функционирующей системой судебной власти немыслимо без надлежащего исполнения принятых судебных актов. Судебное постановление, вынесенное на основании всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела, должно быть исполнено, в том числе принудительно, и только после этого можно говорить о том, что такой принцип законодательства Республики Беларусь об исполнении административных взысканий, как стимулирование правопослушного поведения, имеет практическую реализацию. Исполнение постановления ставит точку в производстве по делу об административном правонарушении. Неисполнение принятого в ходе производства по делу об административном правонарушении постановления перечеркивает всю работу по сбору и анализу сведений, их правовой оценке, принятию постановления, рассмотрению ходатайств, жалоб, то есть сводит все действия к пустой трате времени. Безусловно, неисполнение постановлений не станет способствовать правовому воспитанию граждан и, конечно же, повышению авторитета судебной власти.
В последнее время совершенствование законодательства в Республике Беларусь происходит с завидным постоянством, не обходит оно стороной и законодательство об административных правонарушениях, однако практика порождает новые задачи, требующие правильного их разрешения. Несмотря на все стремления законодателя в этом направлении, вопросы все еще возникают, впрочем, как будут они возникать и после, поскольку стремительно развивающиеся общественные отношения крайне разнообразны и многогранны, что, в свою очередь, требует оперативности в реагировании на них.
Рассмотрим применение статьи 13.6 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП), неоднократно обсуждаемой ранее и вызвавшей неподдельный интерес со стороны правоприменителей и рядовых граждан снова.
Действующая редакция статьи 13.6 ПИКоАП устанавливает, что не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня вступления его в законную силу. В случае приостановления исполнения постановления в соответствии со статьей 12.6 ПИКоАП течение срока давности приостанавливается до рассмотрения жалобы (протеста). В случае отсрочки, рассрочки исполнения постановления в соответствии со статьей 14.7 ПИКоАП течение срока давности приостанавливается до истечения срока отсрочки, рассрочки.
Статья 13.6 ПИКоАП, действовавшая в предыдущей редакции, гласила, что не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было приведено в исполнение в течение трех месяцев со дня вступления его в законную силу.
Напомним, что сроки давности исполнения постановления о наложении административного взыскания, о которых мы говорим, следует отличать от сроков давности привлечения лица к административной ответственности, по истечении которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.
В чем же дело на сей раз? Что заставило снова обратить внимание на комментируемую статью? В данном случае это вызвано складывающейся в практике хозяйственных судов ситуацией, когда копия постановления о наложении административного взыскания на физическое лицо по истечении срока для добровольного исполнения направляется вместе с представлением о принудительном взыскании и другими документами в общий суд по месту жительства лица, подвергнутого административному взысканию. С учетом того, что статья 13.6 ПИКоАП не предусматривает сроков и ограничений для повторного предъявления к исполнению постановлений о наложении административного взыскания, хозяйственные суды в рамках трехмесячного срока неоднократно направляют постановления, возвращенные в связи с невозможностью взыскания судебными исполнителями общих судов. Изложенная ситуация осложняется необходимостью постоянного соблюдения таких сроков со стороны судей, осуществляющих контроль за правильным и своевременным исполнением постановления о наложении административного взыскания (статья 13.8 ПИКоАП).
Невозможность взыскания, как правило, обусловлена отсутствием у физических лиц, осуществлявших незаконную предпринимательскую деятельность, постоянных источников дохода (работы), имущества, на которое можно было бы обратить взыскание. Заметим, что аналогичная ситуация с постановлениями об административных правонарушениях в отношении физических лиц, совершивших правонарушения, предусмотренные главой 17 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, в частности статьями 17.1, 17.3, 17.6, складывается и в общих судах.
Представители государственных органов, повторно направляющие постановления, в большинстве своем отлично информированы о невозможности принудительного взыскания, однако отсутствие правовых оснований для прекращения исполнения вынуждает предъявлять такие постановления к исполнению неоднократно. Статья 13.4 ПИКоАП среди случаев, дающих право прекращать исполнение постановления суду, органу, ведущему административный процесс, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях, вынесшим постановление о наложении административного взыскания, называет случаи:
- принятия законодательного акта, устраняющего административную ответственность, либо акта законодательства, устраняющего противоправность деяния;
- смерти лица, в отношении которого вынесено постановление;
- отмены постановления;
- ликвидации юридического лица либо прекращения деятельности индивидуального предпринимателя, в отношении которых вынесено постановление;
- предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства, в отношении которых вынесено постановление о наложении административного взыскания в виде депортации, статуса беженца или дополнительной защиты либо убежища в Республике Беларусь.
Более того, окончание исполнения постановления о наложении административного взыскания осуществляется путем проставления отметки об исполнении на постановлении о наложении административного взыскания и возвращения его вынесшему органу (статья 13.5 ПИКоАП).
К примеру, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации) среди оснований для прекращения исполнения постановления о назначении административного наказания содержит такой случай, как “истечение сроков давности исполнения постановления о назначении административного наказания, установленных статьей 31.9 КоАП Российской Федерации” (пункт 4 статьи 31.7 КоАП Российской Федерации).
Часть 1 статьи 31.9 КоАП Российской Федерации гласит о том, что постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение двух лет со дня его вступления в законную силу.
При этом согласно статье 31.10 КоАП Российской Федерации помимо отметки об исполнении административного наказания на постановлении, окончание производства по исполнению постановления может быть осуществлено и тогда, когда постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение не производилось или произведено не полностью, возвращается органом, должностным лицом, приводившими постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление, в случае:
- если по адресу, указанному судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, не проживает, не работает или не учится привлеченное к административной ответственности физическое лицо, не находится привлеченное к административной ответственности юридическое лицо либо не находится имущество указанных лиц, на которое может быть обращено административное взыскание;
- если у лица, привлеченного к административной ответственности, отсутствуют имущество или доходы, на которые может быть обращено административное взыскание, и меры по отысканию имущества такого лица оказались безрезультатными;
- если истек срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания, предусмотренный статьей 31.9 КоАП Российской Федерации.
Также отмечается, что возвращение постановления о назначении административного наказания по основаниям, указанным в пунктах 1 и 2 части 2 статьи 31.10 КоАП Российской Федерации, не является препятствием для нового обращения этого постановления к исполнению в пределах срока, предусмотренного статьей 31.9 КоАП Российской Федерации.
Вернемся к обсуждаемой проблеме, столь актуальной для хозяйственных судов, и рассмотрим высказываемые в связи с этим аргументы.
В пользу отхода от сложившейся практики неоднократных обращений к исполнению постановлений приводится то, что на взыскание штрафа, который не может быть взыскан, затрачивается гораздо больше бюджетных денежных средств (почтовые расходы, само исполнительное производство, запросы, повестки, пересылки и т.д.), нежели может, должно в него поступить. Те, кто придерживается иной позиции, приводят довод о том, что физическое лицо, которое стало на путь исправления (устроилось на работу, приобрело имущество), все же может возместить ущерб, причиненный государству, что отвечает принципу неотвратимости наказания и, более того, само наказание не только является мерой защиты общественных интересов и безопасности, но и обеспечивает достижение такой цели административного воздействия (административного взыскания), как воспитание физического лица, совершившего административное правонарушение, предупреждение совершения новых правонарушений как самим физическим лицом, совершившим такое правонарушение, так и другими физическими лицами. Существуют и такие мнения: “Если постановление об административном наказании обращено к исполнению в установленный срок, то оно может исполняться столько, сколько необходимо, так как закон не устанавливает предельного срока исполнительного производства”; “Непосредственное исполнение может продолжаться сколь угодно долго”.
Единственным бесспорным аргументом можно признать только то, что в результате такой практики искусственно увеличиваются статистические данные о нагрузке судебных исполнителей, суммах постановлений, возвращенных без исполнения.
Для разрешения данной ситуации неоднократно предпринимались попытки по внесению соответствующих изменений и дополнений в ПИКоАП, однако законодателем они учтены не были. Также высказывалось предложение о дополнении статьи 13.6 ПИКоАП частью 2 следующего содержания: “В случае, если после обращения к исполнению постановления о наложении административного взыскания в отношении физического лица такое постановление не исполнено в течение одного года после вступления его в законную силу, оно может быть повторно обращено к исполнению при наличии у суда, органа, ведущего административный процесс, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, сведений об изменении имущественного положения физического лица, подвергнутого административному взысканию, и возможности его исполнения”. Тем самым была предпринята попытка исключить неоднократное обращение к исполнению постановлений. Как было отмечено Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь, отсутствие ограничений для повторного предъявления к исполнению постановлений о наложении административного взыскания в рамках срока давности соответствует общеустановленному порядку ведения исполнительного производства и способствует реализации прав взыскателя, тем самым выполнению задач административного процесса, в частности, защите интересов общества и государства.
Содержание другого предложения давало право судье, должностному лицу органа, ведущего административный процесс, вынесшему постановление о наложении административного взыскания, в случае пропуска по уважительным причинам срока обращения к исполнению постановления о наложении административного взыскания восстановить указанный срок.
По данному предложению необходимо отметить, что законодательно закрепленная возможность восстановления пропущенного срока не может повлиять на разрешение имеющейся ситуации с повторным обращением к исполнению постановлений и упрощению контроля за соблюдением трехмесячного срока. Более того, одной из современных тенденций совершенствования судопроизводства является создание институтов, направленных на его ускорение и упрощение. Таким институтом является административный процесс, который характеризуется не только определенным порядком при подаче жалоб (протестов), но и особыми сроками рассмотрения дел об административных правонарушениях, обжалуемых постановлений, что преследует цель оперативности их разрешения.
Восстановление пропущенного по уважительной причине срока не совсем вписывается в особенности административного процесса, изложенные выше. Так, вынесенное судом определение о восстановлении пропущенного срока для обращения к исполнению постановления о наложении административного взыскания или об отказе в его восстановлении может быть обжаловано, что способно затянуть административный процесс. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что законодатель сознательно не предусмотрел в ПИКоАП нормы, связанные с восстановлением срока обращения постановления к исполнению. Более того, это не согласуется с такой задачей административного процесса, как быстрое и полное рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Интересной является точка зрения, содержание которой сводится к неправильному пониманию хозяйственными судами слов “обращение к исполнению”, содержащихся в статье 13.6 ПИКоАП. Согласно статьям 15.3, 15.4 ПИКоАП под исполнением постановления о наложении административного взыскания следует понимать направление копии постановления в банк и (или) небанковскую кредитно-финансовую организацию (часть 3 статьи 15.3) либо направление представления о принудительном взыскании, постановления и других документов в районный (городской) суд, или в хозяйственный суд, или в иной государственный орган в соответствии с законодательством Республики Беларусь (статья 15.4). Таким образом, если постановление о наложении административного взыскания было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня вступления его в законную силу, нет необходимости далее устанавливать контроль за сроком, так как он уже был соблюден. В подтверждение приводится пункт 10 Инструкции о порядке взаимодействия судебных исполнителей общих судов и службы судебных исполнителей хозяйственных судов в Республике Беларусь, утвержденной постановлением Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 27.10.2006 N 14, согласно которому судебный исполнитель общего суда после проверки правильности оформления документов, представленных судебным исполнителем хозяйственного суда, возбуждает производство об исполнении ходатайства о совершении отдельных исполнительных действий. Также подчеркивается то, что в ПИКоАП отсутствует положение, аналогичное нормам части 3 статьи 366 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь, части 4 статьи 493 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь, пункту 184 Инструкции по исполнительному производству в хозяйственных судах Республики Беларусь, утвержденной постановлением Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 26.11.2009 N 21 (далее – Инструкция N 21), и пункту 44 Инструкции по исполнительному производству, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 20.12.2004 N 40 (далее – Инструкция N 40), прямо предусматривающее возможность повторного предъявления исполнительного документа к исполнению после его возвращения в связи с невозможностью взыскания.
Действительно, статья 13.6 ПИКоАП устанавливает, что не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня вступления его в законную силу, но это сделано лишь с целью обеспечения оперативного принудительного воздействия на лицо, привлеченное к ответственности.
Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу по истечении срока на обжалование и опротестование, то есть в течение десяти суток со дня объявления его лицу, привлекаемому к административной ответственности, со дня вручения или получения копии постановления (часть 1 статьи 11.12 ПИКоАП).
Истечение установленного статьей 13.6 ПИКоАП срока давности и отсутствие указанных в статьях 12.6, 14.7 и 14.8 ПИКоАП оснований для приостановления течения срока давности предъявления постановления к исполнению являются основанием для отказа судебным исполнителем в возбуждении исполнительного производства по делу об административном правонарушении (пункт 171 Инструкции N 21). О том же говорит пункт 40 Инструкции N 40.
КоАП Российской Федерации исходит из того, что срок, указанный в статье 31.9, носит пресекательный характер. Более того, согласно пункту 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” исполнение постановления по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 4 статьи 31.7 КоАП Российской Федерации по истечении срока давности исполнения постановления независимо от того, что исполнение не производилось либо произведено не полностью.
Было бы неверным оставить без освещения иные нормы КоАП Российской Федерации, регулирующие обсуждаемый вопрос. В КоАП Российской Федерации обращению постановления по делу об административном правонарушении к исполнению, приведению его в исполнение и давности исполнения постановления о назначении административного наказания посвящены отдельные статьи (31.3, 31.4, 31.9).
Началом исполнительного производства по делу об административном правонарушении, осуществляемого в принудительном порядке, является обращение вступившего в законную силу постановления по делу к исполнению. Обращение постановления к исполнению возложено на судью, орган, должностное лицо, вынесших это постановление. Под обращением постановления к исполнению понимается направление (передача) в течение трех суток постановления от субъекта (судьи, органа, должностного лица), вынесшего постановление, в орган, должностному лицу, уполномоченным приводить в исполнение соответствующее постановление.
После того, как постановление по делу об административном правонарушении обращено к исполнению, начинается процедура приведения этого постановления в исполнение (осуществляются юридические действия, вытекающие из содержания назначенного наказания). Следовательно, под приведением в исполнение постановления по делу об административном правонарушении понимаются правоотношения по принудительному исполнению компетентным органом вынесенного постановления, т.е. принятие практических мер, направленных на реализацию конкретного вида административного взыскания (изъятие или конфискация вещи, ее реализация; содержание лица в специально определенном месте; изъятие водительского удостоверения, охотничьего билета и т.п.).
Как видно из изложенного, подходы к разрешению возникшей задачи различные и, пока однозначно не будет решен вопрос о необходимости оставления или отказа от неоднократного обращения к исполнению, сложность с контролем сроков может быть устранена при помощи автоматизированной системы практического судопроизводства “Калиф”, имеющейся в хозяйственных судах.
Все указанное свидетельствует о необходимости скорейшего упорядочения административного процесса в целом и исполнительного производства в частности. Обозначенный вопрос требует определенности, отвечающей как интересам государства, так и интересам общества. Действенная реализация принятых судебных актов является показателем законности, где последняя обеспечивается как равенством граждан перед законом и судом, созданием возможностей фактического соблюдения законов и иных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами, государственными органами и должностными лицами, так и неотвратимостью наказания за совершение правонарушений, наличием надлежащего механизма для эффективной борьбы с противоправными проявлениями и не менее эффективной системы мер юридической ответственности.