Экологическая проблематика наиболее четко обозначилась как самостоятельное направление исследований ряда общественных наук, включая право, экономику, социологию, политологию и др., основанное на холистическом (целостном) подходе к окружающей среде, в конце 50-х — начале 60-х годов XX века. В указанном направлении развивалось и отечественное законодательство. Так, был принят Закон БССР от 21.12.1961 «Об охране природы в Белорусской ССР», которым охрана природы определялась в качестве важнейшей государственной задачи и дела всего народа, предусматривались комплексные меры по охране и регулированию использования всех природных богатств независимо от степени их эксплуатации.
В 1962 году американский политолог Л.К.Колдуэлл в статье «Окружающая среда: новое направление государственной политики?» поставил вопрос о необходимости выработки государственной политики по отношению к окружающей среде как к единому целому, отмечая, что образ желаемого состояния окружающей среды формируется в обществе на фоне взаимодействия огромного множества различных, иногда противоположных, меняющихся интересов и ценностей. В 1970 году был принят первый в мире закон об экологической политике — Национальный закон об экологической политике США, среди авторов которого был Линтон К.Колдуэлл.
Переход от фрагментарного регулирования использования отдельных природных ресурсов к комплексной регламентации отношений в области охраны окружающей среды и ее компонентов в БССР обозначился к концу 1960-х годов, а в 70-х годах XX века дважды принимались совместные постановления ЦК КПБ и Совета Министров БССР по вопросам охраны окружающей среды и природопользования, в которых фактически формулировались положения государственной политики в соответствующих областях.
Тем не менее междисциплинарный подход в рассмотрении вопросов экологической политики не стал доминирующим в науке и нормотворческой практике до конца 70-х годов XX века. Концептуальные основы их решения были заложены в исследованиях экономистов, посвященных проблемам взаимодействия между рынком (экономикой) и экологией. Так, в 1971 году З. фон Сириаси-Вэнтрап говорил, что экологическая политика (отождествляя ее с экологическим управлением) — это область, где «встречаются интересы экологии и экономики». В экологической политике государства как скоординированной системе целенаправленных действий он выделил два основных направления — охрану окружающей среды и распределение ее ресурсов. При этом основной задачей экологической политики он видел минимизацию возможных потерь. Американские экономисты У.Э.Отс и У.Дж.Баумол в монографии «Теория экологической политики» (1975 год) связывают экологическую политику с проблемой экстерналий (внешних эффектов) в экономике. Экологические проблемы названы ими внешней издержкой, которую экономические агенты налагают на общество в целом. Способы предотвращения таких издержек прошли путь от платежей, возмещающих ущерб, нанесенный обществу природопользованием, взимать которые предлагали в начале XX века английские экономисты А.Маршалл и А.Сесил Пигу, до огромного разнообразия инструментов, разработанных позднее, включающих административное принуждение, экономическое стимулирование и моральное воздействие.
Среди трудов, заложивших основы юридических исследований вопросов государственной экологической политики, отметим монографию «Экология: политика — право» О.С.Колбасова (1976 год).
В середине 80-х годов XX века в качестве составляющей международной и национальной экологической политики выделился аспект экологической безопасности. Так, в СССР авария на Чернобыльской АЭС, экологический кризис как следствие бесконтрольной эксплуатации природы стали катализаторами политической активности населения, проявившейся в широком общественном инициировании радикальной трансформации политической системы. С этого времени экологическая составляющая глобальной и национальной безопасности прочно вошла в политическую сферу и интенсивно на нее воздействует. Роль обеспечения экологической безопасности в политике вообще и в экологической политике в частности в настоящее время в научной литературе понимается однозначно: безопасность — ключевое понятие в политике государства. Функционал политики двуедин и включает безопасность и развитие, где безопасность выступает необходимым условием развития. Однако отметим, что до настоящего времени такая неотъемлемая составляющая государственной экологической политики, как обеспечение экологической безопасности, зачастую как не учитывается в юридической науке, так и не находит системного отражения в правотворческой практике, что неприемлемо.
В начале 80-х годов XX века в ходе широкой научно-практической дискуссии по проблемам преодоления экологического кризиса немецкими учеными Дж.Хубером и М.Еникке была разработана теория экологической модернизации, получившая развитие в работах голландских исследователей А.Мола, Г.Спааргарена, М.Хайера. Выходом из экологического кризиса в условиях технологического детерминизма они видели модернизацию институтов современного общества, проводимую на основе постоянного рационального самоанализа общества. Первоначально именно в Германии и Голландии теория экологической модернизации стала основой государственной экологической политики.
В конце 80-х — начале 90-х годов XX века акценты теории экологической модернизации сместились с технологических инноваций как двигателя экологической модернизации к тезису о необходимости более сбалансированной роли государства и рынка в преодолении угрожающей трансформации окружающей среды. Согласно указанной теории правительства и международные корпорации в условиях борьбы между политическими коалициями в интересах собственного долгосрочного выживания все большее внимание вынуждены уделять экологическим аспектам развития. Это приводит к экологическим реформам, которые, однако, не предполагают радикальных социальных и политико-экономических преобразований. Сторонники названной теории полагают, что альтернативы современному мировому экономическому порядку нет, развитие человеческого общества возможно только через дальнейшую модернизацию глобальных институтов современности, а не через их замену. Роль государства в этих процессах состоит во внедрении фактора экологической озабоченности в практику производства и потребления.
Привлекательность теории экологической модернизации для правящих мировых элит состоит в том, что она представляет глобальный экологический кризис не как структурную проблему, а как проблему менеджмента, презюмируя дальнейшую экспансию глобальной экономики. Одновременно признание управляющими политическими структурами факта существования экологических проблем позволяет существенно ослабить радикальные экологические движения, предлагать собственные решения экологически обусловленных социальных конфликтов в процессе дискуссии, предупреждая силовые акции со стороны этих движений.
Указанная теория легла в основу окончательного формирования к началу 90-х годов XX века экологической политики как категории мировой науки, отражающей политико-правовой аспект жизни общества, обусловленный учетом природно-социального взаимодействия в решении социально-экономических и иных вопросов. К этому времени сложилось четкое понимание, что государственная экологическая политика требует распределения регулятивных функций между различными уровнями власти, в силу трансграничного характера экологических проблем имеет международное измерение, может быть эффективной только при комплексном использовании различных инструментов. Дополнения, внесенные позднее в научное видение экологической политики, не изменили его основ, изложенных выше.
Вместе с тем в качестве актуальной проблемы для развивающихся стран уже в тот период проявилось возможное снижение их конкурентоспособности при возрастании издержек, связанных с решением экологических вопросов. Отмечаются и иные основания для критики теории и практики экологической модернизации. С точки зрения критиков они являются уловкой, позволяющей на некоторое время на словах примирить непримиримое — деградирующую окружающую среду и экономическое развитие и помешать реальной защите природы, которая невозможна без осознания неизбежности апокалипсического конфликта между ростом населения и экономики, с одной стороны, и экологической устойчивостью — с другой. Так, например, в середине 90-х годов XX века М.Кохен и Э.Гидденс отмечали, что при такой постановке вопроса не учитывается озабоченность рисками, происходит сосредоточение только на оптимистическом звучании экологической модернизации. Между тем очевидно, что рост благосостояния отдельного человека (что выражается, к примеру, в увеличении продолжительности жизни, повышении уровня доходов и образования) не означает роста экологического благополучия человечества, это все отчетливее проявляется в процессах замещения биосферы техносферой.
Тем не менее развитие национальной экологической политики развитых стран Европы и Америки, а также международной экологической политики, включая соответствующую деятельность Организации Объединенных Наций (ООН), Организации экономического сотрудничества и развития, Европейского союза, в основном шло в русле теории экологической модернизации. Концепция устойчивого развития, программа будущего мирового развития в условиях меняющейся окружающей среды в научной литературе называется программой глобальной экологической модернизации.
С начала 1990-х годов Концепция устойчивого развития активно трансформируется в национальные стратегии и императивы устойчивого развития. Так, она оказала существенное влияние на определение стратегических приоритетов в Концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, утвержденной постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 06.09.1995 N 3851-XII. В 1997 году Советом Министров Республики Беларусь была одобрена Национальная стратегия устойчивого развития (НСУР-97), основанная на идейных принципах и методологических подходах «Повестки дня на XXI век», определенных Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 год). В настоящее время ориентиром формирования и реализации государственной политики в контексте устойчивого развития определена Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года (НСУР-2020), одобренная в 2004 году Национальной комиссией по устойчивому развитию Республики Беларусь и Президиумом Совета Министров Республики Беларусь.
Концепция устойчивого развития подвергается жесткой критике ряда зарубежных и отечественных экспертов. Немецкий исследователь К.Шпер в 1994 году в журнале Schwertfisch пишет: «…если Запад пропагандирует глобальную экологию и устойчивость как новую парадигму, это является попыткой разрешить экологический кризис фордистского варианта системы власти (по его мнению, основанной на бесконтрольном раскручивании производства любой ценой и расточительной модели потребления. — Прим. авт.). Ядро высокотехнического производства останется неприкосновенным, а экологические и экономические затраты на нужды периферии должны уменьшаться. Элиту третьего мира просят распрощаться со стратегией «догнать развитые страны»: с этого времени они должны воздерживаться от решений в одностороннем порядке по выбросам в атмосферу, вырубке лесов и использованию сырьевых материалов. Они должны сократить число бедных, используя политику демографического контроля, так что затраты на поддержание социального спокойствия могут быть снижены. И даже в государствах центра «переосмысление», которое идеализирует растущую социальную маргинализацию как свободу от потребительского террора, может быть полезным». И в настоящее время рядом исследователей также обращается внимание на такие принципиальные недостатки Концепции устойчивого развития, как противоречия между концепциями экономического роста и экологической устойчивости, между концепцией сохранения запаса природных ресурсов для будущих поколений и проблемами бедности и неравномерности развития во внутригенерационном аспекте между странами богатого Севера и бедного Юга и т.д.
Действительно, национальная экологическая политика развитых стран на деле зачастую проводится в ущерб глобальной экологической политике, экологическая экспансия развитых стран в третьи и развивающиеся страны угрожает безопасности этих стран и приводит к ухудшению состояния окружающей среды и здоровья человека в глобальном масштабе. В итоге экологические инициативы ООН, продвигаемые более четырех десятилетий начиная с первой конференции по окружающей среде и развитию (Стокгольм, 1972 год), так и не воплотились в глобальную экологическую политику, призывы к признанию существования которой теперь можно встретить в научной, в том числе юридической, литературе.
Хотя нельзя не признать целесообразность реализации стратегии устойчивого развития в качестве переходного этапа, особенно необходимого в развивающихся государствах, однако аргументированность вышеизложенных критических позиций свидетельствует о необходимости четкого определения и последовательного продвижения ими собственных интересов при участии в реализации глобальных моделей решения экологических проблем.
Так, в настоящее время в рамках «Инициативы «зеленой» экономики» ООН все более широко распространяется тезис, что достижение устойчивости в развитии полностью зависит от создания экологоориентированной экономики. Идея такой «зеленой» экономики включает три элемента: энергосбережение, максимальное повышение энергоэффективности и скорейший переход от ископаемых видов топлива к возобновляемым источникам энергии. Академик Национальной академии наук Беларуси В.Ф.Логинов в статье «Зеленая» экономика», опубликованной в мае 2012 г. в журнале «Наука и инновации», признавая правильность самой идеи перехода на «зеленую» экономику, ее соответствие задачам инновационного развития Республики Беларусь, тем не менее, справедливо отмечает ее высокую затратность, которая может привести к существенному росту дефицита бюджета развивающихся стран, заинтересованность развитых стран в продвижении идей «зеленой» экономики в целях реализации произведенных ими экологически безопасных техники и продукции сельского хозяйства. В целом это, как полагает В.Ф.Логинов, служит основанием для использования концепции «зеленой» экономики как инструмента дискриминации и протекционизма.
Практическим подтверждением обоснованности таких сомнений является ситуация, изложенная первым вице-премьером Республики Беларусь В.И.Семашко на пленарном заседании XVIII Белорусского энергетического и экологического форума в октябре 2013 г. Принятый Закон Республики Беларусь от 27.12.2010 N 204-З «О возобновляемых источниках энергии» вызвал бурный всплеск интереса иностранных инвесторов к строительству в Республике Беларусь энергоисточников на местных и возобновляемых видах топлива ввиду предусматриваемой им обязанности государства приобретать для нужд белорусской энергосистемы излишки электроэнергии, вырабатываемой с использованием таких источников, по ценам, рассчитанным с применением повышающих коэффициентов, действующим в течение 10 лет со дня ввода в эксплуатацию установки по использованию возобновляемых источников энергии. Законодательными актами Республики Беларусь предусмотрены меры государственной поддержки и при строительстве установок по использованию источников возобновляемой энергии, в частности налоговые льготы. От такой тарифной политики Министерство энергетики Республики Беларусь несет убытки, исчисляемые триллионами рублей. Кроме того, после реализации сверхвыгодных проектов развития альтернативной энергетики (как правило, это строительство солнечных электростанций) иностранным инвесторам уходит практически вся прибыль, что также создает дополнительную существенную нагрузку на валютный рынок. При этом национальные инвесторы также имеют возможность участвовать в этом процессе, но используют ее крайне неактивно.
Такая ситуация требует, безусловно, корректировки законодательства. Кроме того, правомерен вывод, что экономически необоснованное форсирование экспорта своего экологического потенциала фактически в угоду интересам развитых стран мира либо внутренним потребительским ожиданиям наносит существенный урон национальной, в том числе экологической, безопасности. Успешная реализация национальных экологических интересов возможна лишь при их четком осознании и последовательном правовом закреплении.
В целом вышеизложенное приводит к выводу о том, что основной проблемой экологической политики в настоящее время является не признание либо отрицание факта существования экологического кризиса, а интерпретация процесса его преодоления в условиях многомерной логики развития природных и социальных многоуровневых иерархических систем. При этом именно государству отводится ключевая роль в указанном процессе, так как в условиях современной организации социума оно продолжает оставаться его главной управляющей системой. Концентрированным выражением этой роли государства является государственная экологическая политика.
Являясь органической частью политики государства, государственная экологическая политика материализует идеологию взаимоотношений человека и природы, базируясь на идеях и концепциях, воспринятых конкретным социумом по решению экологических проблем. Государственная экологическая политика должна включать законодательное определение главных и промежуточных целей и задач, принципов и направлений деятельности государства в области охраны окружающей среды, обеспечения рационального природопользования и экологической безопасности на международном, национальном и местном уровнях, а также соответствующий набор инструментов ее реализации.
Указанные составляющие государственной экологической политики преломляются в структурно-содержательных аспектах механизма государственного управления, поскольку обуславливает организационную и правовую составляющие соответствующей деятельности государства, представленные соответственно системой государственных органов и организаций и системой экологического законодательства. В связи с этим только системное определение вышеназванных составляющих государственной экологической политики позволяет последовательно совершенствовать государственное управление в экологической сфере и экологическое законодательство.
Так, одним из важных аспектов является формулирование главной цели государственной экологической политики. В НСУР-97 отмечались принципиальная линия на смену парадигмы общественного прогресса с переходом на новые принципы взаимодействия природы, общества и человека и жизненная необходимость совместного поиска государствами мира новой цивилизационной стратегии. НСУР-97 закрепляла, что высшей целью научно-технического и социально-экономического прогресса должен стать человек, его духовное и физическое здоровье в благоприятной и безопасной среде. НСУР-2020 основывается на научной парадигме социальной эволюции в экосовместимой форме. Стратегической целью устойчивого развития Республики Беларусь в ней определено динамичное повышение уровня благосостояния, обогащение культуры, нравственности народа на основе интеллектуально-инновационного развития экономической, социальной и духовной сфер, сохранение окружающей среды для нынешних и будущих поколений. Экологический компонент НСУР-2020 предусматривает в качестве фундаментальной составляющей устойчивого развития в триаде «человек — окружающая среда — экономика» экологическую политику, реализующую экологический императив в интересах всех сторон жизнедеятельности общества — требование согласования экологических целей с целями социально-экономического развития.
Таким образом, в формулировании главной цели государственной экологической политики в указанных документах можно проследить тенденцию к отходу от ее антропоцентристской ориентации, демонстрирующую процесс изменения социального назначения современного государства, в результате чего его экологическая функция приобретает важнейшее значение среди других его функций.
Отметим также, что НСУР-2020 в качестве стратегических целей и задач, этапов перехода Республики Беларусь к устойчивому развитию определяет, что переход к устойчивому развитию — это смена стратегии развития цивилизации, переход к построению постиндустриального (ноосферного) общества, фактически отождествляя ноосферное и устойчивое развитие. В качестве стратегической цели устойчивого развития Республики Беларусь НСУР-2020 называет динамичное повышение уровня благосостояния, обогащение культуры, нравственности народа на основе интеллектуально-инновационного развития экономической, социальной и духовной сфер, сохранение окружающей среды для нынешних и будущих поколений.
Вместе с тем еще Н.Н.Моисеев критиковал концепцию устойчивого развития, противопоставляя ей идею коэволюции природы и общества, отмечая, что она предполагает более глубокие изменения общества, чем концепция устойчивого развития. Понимание ноосферного развития, сформулированное в трудах его основоположников (П.Т. де Шарден, В.И.Вернадский, К.Э.Циолковский), предполагает в первую очередь изменение сознания каждого человека, человеческих групп и человечества в целом, смену ценностных, морально-этических и других жизненных ориентиров. Обязательными элементами постепенного поэтапного перехода к ноосферной цивилизации Н.Н.Моисеев, А.Д.Урсул, В.Г.Гошков, В.П.Казначеев и др. называли экологизацию производства, сохранение биосферы, новый природосберегающий тип воспроизводства и экономического развития, переориентацию всего человеческого сообщества с ценностей общества потребления на ценности общества культурного, интеллектуального, духовного развития и сохранения среды обитания.
В рамках развития этих положений в настоящее время представляется оправданным главной перспективной целью экологической политики Республики Беларусь определить сохранение и приумножение потенциала природы — мирового универсума — во всем ее многообразии при одновременном создании экологически благоприятных условий жизнедеятельности человека и общества. Указанная направленность деятельности государства на перспективу в принципе безальтернативна и снимает возможные противоречия на пути вместе со всем человечеством к новой — экологической — цивилизационной формации, учитывает глобальную значимость деятельности белорусского государства в экологической сфере и является условием дальнейшего углубления и расширения его участия в международном эколого-правовом сотрудничестве.
Декларирование движения на пути к названной главной перспективной цели объективно неизбежно в силу признания Республикой Беларусь совместной ответственности государств за реализацию экологической парадигмы современного мира в ряде заключенных белорусским государством международных соглашений. Государственная экологическая политика Республики Беларусь призвана трансформировать указанную политико-правовую ответственность в системную целостность последовательных мер. Такое формулирование главной цели будет свидетельствовать о признании государством целесообразности и принципиальной возможности обеспечения равновесия в системе «природа — общество — человек» в условиях должной экоцентричной ориентации деятельности соответствующих субъектов и ее составляющих — правовых, организационных, материальных, научных и иных. Вместе с тем оно предопределяет экоцентричную направленность развития государства, внедрение парадигмы экоцентризма во все сферы жизнедеятельности, а в ближайшее время — качественно иной этап развития национального права.
Однако нельзя не признать, что Республика Беларусь, в первую очередь по причинам экономического характера, в настоящее время не имеет возможности самостоятельно достигать перспективных глобальных целей в области охраны окружающей среды, перераспределения природных ресурсов, в силу чего не может выступить ведущим актором управления мировыми экологическими рисками, проводя на глобальном уровне экологическую политику по достижению указанной главной перспективной цели.
В силу отмеченного движение к этой цели для Республики Беларусь должно быть как последовательным, так и поэтапным, центрированным на приоритете национальных интересов белорусского государства в экологической и иных сопряженных с ней сферах отношений. Такие главные принципы государственной политики Республики Беларусь, как планомерность, последовательность, постепенность и преемственность, определенные Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко, в полной мере актуальны и для экологической сферы. Государственная экологическая политика должна быть в полном смысле слова именно политикой, то есть «искусством возможного», что предполагает поиск и закрепление в нормах права Республики Беларусь оптимального на данном этапе развития общества соотношения между различными научно-практическими решениями и гарантируемыми Конституцией Республики Беларусь правами и интересами с учетом места и роли страны в мировом сообществе, национальной специфики менталитета, иных эффектов и недостатков, связанных с условиями функционирования белорусского государства.
Вместе с тем безусловным критерием минимальности промежуточных целей государственной экологической политики должно быть состояние экологической безопасности государства в прогнозируемых условиях состояния окружающей среды и ресурсной обеспеченности его развития. Иными словами, мероприятия в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования должны проводиться на уровне не ниже того, который обеспечивает экологическую безопасность.
Изложенное свидетельствует, что в качестве основного правового документа, закрепляющего концептуальные основы экологической политики Республики Беларусь, в настоящее время выступает Концепция национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 09.11.2010 N 575 (далее — Концепция). Национальная безопасность определена Концепцией в качестве родового понятия, включающего в качестве видового понятия экологическую безопасность. В качестве основных угроз национальной безопасности белорусского государства при этом рассматриваются такие экологические факторы, как деградация земель, лесов и природных комплексов, истощение минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов; радиоактивное, химическое и биологическое загрязнение почв, земель, вод, недр, растительности и атмосферы. Таким образом, несмотря на определенное ослабление звучания экологической тематики в нормотворческой и правоприменительной практике в последнее время, что обусловлено кризисными явлениями в экономике, тем не менее, внимание белорусского государства к экологическим проблемам является не просто тенденцией, а одной из генеральных линий его функционирования.
Поэтому нельзя ограничиваться общим указанием значимости экологических аспектов вообще и экологической безопасности в частности, как это в настоящее время можно наблюдать в актах законодательства Республики Беларусь. Соответствующие нормы должны формулироваться как практический инструмент обеспечения надежной системы приоритетов и индикации различных моделей решения экологически значимых вопросов. Наиболее перспективно в этом направлении проведение систематизации экологического законодательства, в процессе которой не только должна достигаться его компактность, непротиворечивость, четкость правового регулирования, но и должен быть обеспечен системный анализ отражения в нем экологических рисков и альтернатив в их взаимоувязке на ближайшее время и перспективу.
Таким образом, выработка четкой системы концептуальных приоритетов взаимоотношений человека и природы, последовательное закрепление их в законодательстве и реализация в правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов — в настоящее время одна из наиболее актуальных задач совершенствования правового обеспечения экологической политики Республики Беларусь.