Для целей организации государственных закупок в международной практике выработаны и применяются две модели — централизация и децентрализация <1>. В первом случае закупки осуществляются централизованно уполномоченной организацией для нескольких или всех заказчиков, и в общем смысле централизация предполагает укрупнение предмета закупки в результате объединения частей. Децентрализация же предполагает осуществление закупок непосредственно каждым из заказчиков отдельно.
<1> Руководство по закупкам [Тест]: учеб. пособие / под ред. Н.Димитри, Г.Пига, Дж.Спаньоло; пер с англ. М.М.Форже, Е.В.Холинской; под ред. И.В.Кузнецовой; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М.: Изд. Дом Высшей школы экономики, 2013. — С. 41.
В каждой из двух моделей имеются достоинства и недостатки. Для централизации профессор Н.Димитри выделяет ее следующие позитивные стороны:
- эффективность / экономия (efficiency / savings), поскольку снижаются общие расходы (затраты) на проведение процедур закупок, снижаются транзакционные издержки, имеет место экономия заказчика, которая обусловлена конкуренцией между участниками процедур при получении значительного по сумме контракта (договора) с государственным заказчиком, высокий уровень профессионализации заказчика;
- стандартизация товаров (работ, услуг) (product standardisation), которая предопределяет формирование единообразных требований к качеству товаров (работ, услуг); с экономической точки зрения стандартизация при централизации закупок связана с эффектом масштаба для производителей таким образом, что чем больше объем приобретаемых товаров, тем больше снижаются издержки производителя;
- фаворитизм (favouritism) — при централизации снижение рисков лоббирования, фаворитизма обеспечивается за счет предъявления повышенных требований к поставщикам (подрядчикам, исполнителям);
- стратегическая закупка (strategic procurement), которая приемлема для таких сфер, как оборона, национальная безопасность, здравоохранение, «зеленые» закупки, где требуется продвижение экологических стандартов при использовании товаров (работ, услуг);
- сеть и стандарты (networks and standards) — в первую очередь речь идет об использовании электронных технологий при осуществлении закупок, электронных платформ для организации и проведения государственных закупок;
- электронные закупки (е-рrocurement), которые позволяют снизить издержки по сбору информации и стандартизировать информацию о товарах (работах, услугах) и поставщиках (подрядчиках, исполнителях);
- экстренные случаи осуществления закупки (еmergencies) — при возникновении срочной (экстренной) необходимости приобретения товаров (работ, услуг) при чрезвычайных ситуациях. Также предполагается целесообразность координации действий ряда уполномоченных органов для обеспечения потребности в товарах (работах, услугах), снижение риска приобретения несовместимых товаров (работ, услуг) разного качества, также снижение коррупционного риска <2>.
<2> Dimitri, N. Handbook of Procurement [Электронный ресурс] / N.Dimitri, G.Piga, G.Spagnolo. — Режим доступа: http://bookfi.net/book/1059740. — Дата доступа: 13.03.2016.
Приведенные выше аспекты централизации в равной степени присущи любой национальной системе, где используется данная модель.
К примеру, особенности централизации в США, в частности федеральной контрактной системы США, состоят в том, что приобретение товаров (работ, услуг) осуществляется самим федеральным правительством или уполномоченными им организациями; приобретение товаров (работ, услуг) государственной организацией осуществляется при наличии у нее бюджетных ассигнований, приобретение товаров (работ, услуг) осуществляется на основе особого вида договора — государственного контракта; приобретение товаров осуществляется в форме покупки или аренды, приобретению подлежат товары, имеющиеся в наличии, или те, которые должны быть созданы <3>.
<3> Галанов, В.А. Зарубежный опыт закупочной деятельности государства / В.А.Галанов, О.А.Гришина, С.Р.Шибаев. — М.: Инфра-М, 2010. — С. 79.
При децентрализации существует ряд рисков и недостатков, связанных с непрофессионализмом заказчиков, низким качеством проведения процедур, злоупотреблениями со стороны заказчиков, возможным наличием сговора между участниками.
Достоинства и недостатки централизованной и децентрализованной моделей обусловили необходимость появления так называемых гибридных моделей, в которых сочетаются их элементы. Такая практика присуща Италии, где централизация используется наряду с децентрализацией. Министерством экономики и финансов Италии для целей управления системой государственных закупок на основании договора аутсорсинга полномочия по управлению и координации государственных закупок переданы организации Consip <4> (акционерному обществу, все акции которого принадлежат Министерству экономики и финансов Италии) <5>, и таким образом реализуются цели в части управления денежными средствами самого Министерства экономики и финансов Италии. Consip централизованно осуществляет деятельность посредством оказания консультационных услуг, поддержки в приобретении товаров и услуг всеми заказчиками. Consip осуществляет разработку документации о закупке, договоров о закупке и их типовых условий, обеспечивает функционирование электронной системы государственных закупок, формирует перечень товаров, услуг, а также поставщиков (исполнителей) для целей приобретения заказчиками у них товаров, услуг. Так, при необходимости приобретения товаров, услуг заказчик анализирует предлагаемые Consip товары, услуги, и при наличии в информационной системе Consip требуемого заказчику товара, услуги последний осуществляет их закупку с использованием разработанных Consip документации о закупке, договоров о закупке или их типовых условий. При отсутствии в Consip требуемых заказчику товаров, услуг последний вправе самостоятельно децентрализованно приобрести товары, услуги у выбранного им поставщика (исполнителя). Приобретение работ, в свою очередь, осуществляется децентрализованно.
<4> Аналогичные организации функционируют в Великобритании (Crown Commercial Service, United Kingdom), Дании (SKI, Denmark), Финляндии (Hansel, Finland), Швеции (Satskontoret, Sweden), Австрии (BBG, Austria), США (GSA, USA).
<5> Consip official website [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.consip.it. — Дата доступа: 13.03.2016.
В Республике Беларусь также используется смешанная (гибридная) модель государственных закупок, поскольку допускается централизация государственных закупок и при ее отсутствии закупки осуществляются децентрализованно.
Так, по общему правилу приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств может осуществляться непосредственно каждым из получателей (абз. 3 ст. 1 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее — Закон)). Определение потребностей каждого из получателей бюджетных средств (заказчиков) осуществляется на основании годового плана государственных закупок, который размещается в открытом доступе на официальном сайте (www.icetrade.by) для ознакомления.
Функции по организации и проведению государственных закупок могут быть переданы заказчиком организатору (п. 2 ст. 11, ст. 12 Закона), который, исходя из норм Закона, тем не менее, проводит процедуру государственных закупок для конкретного заказчика без централизации и объединения товаров (работ, услуг) нескольких заказчиков.
Законом предусмотрена также возможность заключения соглашения между двумя и более заказчиками, на основании которого они могут совместно проводить процедуры государственных закупок однородных товаров (работ, услуг). При этом договоры с поставщиками (подрядчиками, исполнителями), выбранными в результате совместно проведенных процедур государственных закупок, заключает каждый из заказчиков (п. 3 ст. 11 Закона).
В некоторой степени при наличии такого соглашения можно говорить о наличии централизации, поскольку за счет объединения в один предмет государственной закупки однородных товаров (работ, услуг) может быть снижена цена и обеспечена конкурентная борьба между участниками. Однако в таком случае с учетом последующего заключения договора на государственную закупку каждого их заказчиков с участником-победителем нецелесообразно предмет государственной закупки разделять на части (лоты).
Наряду с указанными нормами централизация прямо предусмотрена Указом Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 N 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» (далее — Указ N 590). Так, если Президентом Республики Беларусь не установлено иное, при централизации государственных закупок государственным органом (организацией) для заказчиков, находящихся в подчинении (входящих в состав, систему) этого государственного органа (организации) либо акции (доли в уставных фондах) которых находятся в государственной собственности и переданы в его управление, а также для самого государственного органа (организации) определяется организатор при централизации государственных закупок из числа:
- подчиненных ему (входящих в его состав, систему) организаций либо организаций, акции (доли в уставных фондах) которых находятся в государственной собственности и переданы ему в управление;
- иных организаций по согласованию с государственным органом (организацией), в подчинении (составе, системе) которого находятся такие организации либо в управление которого переданы находящиеся в государственной собственности акции (доли в уставных фондах) этих организаций (с их согласия). Государственный орган (организация) может выступать организатором при централизации государственных закупок (подп. 1.2 п. 1 Указа N 590).
Иных правил централизации в законодательстве не установлено, однако в подп. 1.3 п. 1 Указа N 590 содержится отсылочная норма, позволяющая порядок взаимодействия организатора и заказчиков при проведении государственных закупок установить государственному органу (организации), в подчинении (составе, системе) которого находится этот организатор либо которому переданы в управление его акции (доли в уставном фонде), находящиеся в государственной собственности.
Между тем следует учитывать, что централизация как таковая должна следовать целям, для которых были разработаны приведенные нормы и которые, полагаем, коррелируют особенностям, обозначенным Н.Димитри, в том числе и эффективности / экономии использования бюджетных средств.
В связи с этим особенно при разработке порядка взаимодействия организатора и заказчиков при проведении государственных закупок следует обратить внимание на правила формирования предмета государственной закупки и выделения частей (лотов). Так, из письма Министерства торговли Республики Беларусь от 21.01.2015 N 14-07/102К «О централизации государственных закупок» следует, что конструкция норм в подп. 1.2, 1.3 п. 1 Указа N 590 позволяет при разработке порядка взаимодействия организатора и заказчиков при проведении государственных закупок в одном случае установить необходимость выделения частей (лотов) для каждого заказчика и проведение закупки по предмету закупки, состоящему из нескольких частей (лотов). Это, в свою очередь, способствует развитию конкуренции, однако в нынешних условиях может повлечь установление разных цен по лотам, включающим однородные товары для разных заказчиков, равно как может отсутствовать необходимость выделения частей (лотов) для каждого заказчика, но будет установлен порядок распределения товаров (работ, услуг) для каждого из заказчиков по результатам выбора участника-победителя.
Подобная диспозитивность в действиях заказчика, организатора, очевидно, должна подчиняться целям централизации, иначе отсутствует логика при ее проведении. Здесь необходимо учитывать и особенности приобретаемых товаров (работ, услуг), включая географический и иные факторы (например, оказание услуг на территории разных населенных пунктов для разных заказчиков), и рынок товаров (работ, услуг), поскольку большое количество частей (лотов), очевидно, расширяет число участников процедур, но, с другой стороны, может повлечь сговор между участниками, установление разной цены на одни и те же товары (работы, услуги), закупаемые в разных частях (лотах).
По пути централизации, точнее разработки годового плана централизованных государственных закупок, пошло Министерство здравоохранения Республики Беларусь, приказом которого от 23.10.2015 N 1060 «Об утверждении годового плана централизованных государственных закупок лекарственных средств и лечебного питания на 2016 год» утвержден годовой план централизованных закупок лекарственных средств и лечебного питания, а также определены организаторы для осуществления государственных закупок лекарственных средств с последующими закупками у них по результатам процедур, проведенных ими, согласно законодательству Республики Беларусь лекарственных средств и лечебного питания.
Таким образом, выбор модели государственных закупок (централизованной, децентрализованной, смешанной (гибридной)) обусловлен политикой государства при регулировании данной сферы отношений. В соответствии с допустимой в национальной правовой системе моделью в дальнейшем определяется и стратегия выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при необходимости приобретения товаров (работ, услуг). Однако при закреплении в законодательстве права выбора заказчиком (организатором) правил проведения централизованной закупки следует учитывать цели, особенности централизации для наиболее эффективного расходования денежных средств и приобретения товаров (работ, услуг) максимально высокого в конкретных условиях качества.