В статье обосновывается необходимость устранения такого пробела в процессуально-деликтном праве, как отсутствие легального определения постановления по делу об административном правонарушении. Автор классифицирует виды постановлений, выносимых в ходе административного процесса, и обосновывает необходимость рассмотрения термина «постановление по делу» не в стадиальном, а в содержательном аспекте, характеризуя данное постановление как итоговое, по существу дела.
Порядок административного процесса, права и обязанности его участников установлены в Республике Беларусь Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) [1]. В его задачу входит в том числе определение правовой процедуры осуществления административного процесса; обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, которым административным правонарушением причинены вред жизни или здоровью либо имущественный или моральный вред; защита прав, свобод и законных интересов лиц, подвергнутых административному взысканию (часть 1 ст. 1.2 ПИКоАП). Отсутствие либо недостаточность правового регулирования каких-либо правоотношений в административном процессе могут препятствовать либо значительно усложнить реализацию его задач <1>.
<1> Названы в ст. 1.2 ПИКоАП.
Один из правовых пробелов — отсутствие в ст. 1.4 ПИКоАП легального (нормативно-правового) определения термина «постановление по делу об административном правонарушении». Необходимость же его обусловлена возникающими в практической деятельности проблемами, заключающимися в различном понимании содержания этого термина и соответствующих правовых последствиях.
Основная часть
Широкая трактовка постановления по делу об административном правонарушении (далее — постановление по делу) относит к нему в том числе постановление о прекращении дела об административном правонарушении (далее — постановление о прекращении дела), вынесенное в порядке ст. 10.26, 10.27 ПИКоАП по окончании подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения. Это обусловливает (ввиду отсутствия иной процедуры) необходимость отмены такого постановления (при наличии оснований) в порядке гл. 12 ПИКоАП, т.е. компетентными органами на основании поданных жалоб и принесенных протестов прокурора.
Узкое понимание постановления по делу относит к нему только постановления, вынесенные в порядке ст. 11.9 ПИКоАП при рассмотрении дела. А это, в свою очередь, влечет, например, отрицание права на обжалование (опротестование) в порядке гл. 12 ПИКоАП постановления, вынесенного в порядке ст. 10.26, 10.27 ПИКоАП на стадии окончания подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения, и признание возможности самостоятельной отмены прокурором данного постановления в рамках гл. 7 ПИКоАП на основании п. 6 части 2 ст. 2.15 ПИКоАП.
Формальный анализ положений ПИКоАП свидетельствует об их недостаточности для четкой правовой регламентации ситуации. Кроме того, содержащиеся в ПИКоАП правовые нормы не в полной мере соответствуют урегулированным им фактическим правоотношениям.
Согласно абзацу восемнадцатому ст. 1.4 ПИКоАП постановление — решение, вынесенное судьей или органом, ведущим административный процесс. В ПИКоАП имеются прямые указания на ряд постановлений. В зависимости от содержания можно выделить следующие группы решений:
- об удовлетворении заявления об отводе либо об отказе в его удовлетворении (часть 5 ст. 5.4 ПИКоАП);
- мерах обеспечения административного процесса (о наложении ареста на имущество (ст. 8.7 ПИКоАП); об изъятии документов, содержащих сведения, составляющие государственные секреты или иную охраняемую законом тайну (часть 4 ст. 8.9 ПИКоАП); о приводе (ст. 8.12 ПИКоАП));
- производстве процессуальных действий — проведении осмотра жилища и иного законного владения (часть 4 ст. 10.13 ПИКоАП), назначении экспертизы (ст. 10.16 ПИКоАП).
Также можно выделить постановления, связанные с движением дела об административном правонарушении, а именно:
- о приостановлении (возобновлении) подготовки дела об административном правонарушении (часть 4 ст. 10.1 ПИКоАП);
- прекращении дела (ст. 10.27, п. 3 части 1 ст. 11.10 ПИКоАП);
- возврате дела (ст. 11.3 ПИКоАП);
- наложении административного взыскания (части 1, 3, 3-1 ст. 10.3, п. 1 части 1 ст. 11.10 ПИКоАП);
- наложении административного взыскания с прекращением дела об административном правонарушении в части (п. 2 части 1 ст. 11.10 ПИКоАП);
- передаче материалов дела об административном правонарушении по месту работы (службы) физического лица, привлекаемого к административной ответственности, для привлечения к дисциплинарной ответственности (п. 4 части 1 ст. 11.10 ПИКоАП);
- отмене постановления по делу и прекращении дела (п. 2 части 1 ст. 12.9 ПИКоАП);
- отмене постановления по делу и направлении дела на новое рассмотрение (п. 3 части 1 ст. 12.9 ПИКоАП) и др.
Все вышеуказанные постановления выносятся в рамках административного процесса и дела об административном правонарушении или, иначе говоря, по делу об административном правонарушении <2>.
<2> Термин употреблен не в легальном значении.
Группа постановлений, связанных с движением дела, характеризуется тем, что они влияют на сам ход административного процесса. Их вынесение и вступление в силу приостанавливает, прекращает, возобновляет процесс, а также переводит его из одной стадии в другую.
В свою очередь, эти постановления можно подразделить на промежуточные и итоговые. Промежуточные (о приостановлении, возобновлении подготовки дела, о возврате дела, об отмене постановления по делу и направлении дела на новое рассмотрение и др.), в отличие от итоговых, не разрешают дело по существу и не дают правовую оценку деянию <3>. Итоговое постановление по делу можно назвать постановлением по существу дела об административном правонарушении.
<3> Кроме того, в подавляющем большинстве они не констатируют полное исследование доказательств, установление всех имеющих значение обстоятельств по делу.
Итоговые постановления по делу могут быть вынесены на любой стадии административного процесса: на стадии подготовки дела к рассмотрению (в порядке частей 1, 3, 3-1 ст. 10.3 ПИКоАП, в порядке ст. 10.26, 10.27 ПИКоАП), рассмотрения дела (в порядке ст. 11.9 ПИКоАП), обжалования (опротестования) постановления (в порядке ст. 12.9 ПИКоАП, в порядке ст. 12.14 ПИКоАП).
Название и содержание ст. 11.9 «Постановление по делу об административном правонарушении» ПИКоАП позволяют отнести постановление, вынесенное в порядке гл. 11 ПИКоАП, к одному из видов итоговых постановлений по делу, или постановлений по существу дела <4>.
<4> Конечно, так называемая итоговость постановления по делу не эквивалентна его окончательности ввиду наличия в ПИКоАП механизма пересмотра (обжалования, опротестования) постановлений. В то же время в литературе постановление, вынесенное на стадии рассмотрения дела, иногда необоснованно характеризуется указанием в нем окончательной юридической оценки деяния [2, с. 250; 3, с. 182, 183].
Таким образом, каждое постановление, вынесенное в порядке ст. 11.9 ПИКоАП, является итоговым постановлением по делу. Этому выводу не противоречит и предусмотренная ст. 11.10 ПИКоАП возможность вынесения постановления о передаче материалов дела об административном правонарушении по месту работы (службы) физического лица, привлекаемого к административной ответственности, для привлечения к дисциплинарной ответственности — в соответствии со ст. 8.5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) [4] и частью 2 ст. 11.10 ПИКоАП подобная передача сопровождается рассмотрением дела по существу, его прекращением и освобождением виновного лица от административной ответственности.
Однако отсутствуют основания полагать, что к итоговому постановлению по делу относится только постановление, вынесенное в порядке ст. 11.9 ПИКоАП, т.е. по результатам рассмотрения дела (как стадии административного процесса). Утверждение противоположного и отнесение к постановлению по делу (в терминологии ПИКоАП) только таких постановлений приведет к возникновению множества правовых противоречий и нестыковок между нормами ПИКоАП.
Например, мнение, что только на стадии рассмотрения дела решается вопрос о наличии или отсутствии административного правонарушения, о виновности или невиновности лица в его совершении, о наличии обстоятельств, исключающих административный процесс, и об освобождении от административной ответственности [3, с. 182, 183], противоречит положениям п. 2 части 1 ст. 10.26 ПИКоАП, обязывающим прекратить дело на стадии его подготовки к рассмотрению при наличии обстоятельств, указанных в ст. 9.6 ПИКоАП, либо в случае освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности по основаниям, предусмотренным ст. 8.2, 8.3, 8.5, 8.7 КоАП.
Поскольку гл. 12 ПИКоАП регламентирует порядок обжалования и опротестования постановления по делу, постольку постановление о прекращении дела, вынесенное в порядке ст. 10.26, 10.27 ПИКоАП и формально не именуемое нормами ПИКоАП указанным образом, не будет подпадать под применение данной главы.
Будет невозможно обжаловать указанное постановление о прекращении дела и в рамках гл. 7 ПИКоАП, поскольку соответствующая жалоба может быть подана в течение срока ведения административного процесса (часть 1 ст. 7.3 ПИКоАП), а административный процесс после вынесения постановления о прекращении дела исключен (ст. 10.26, 10.27 ПИКоАП, коррелирующие со ст. 9.6 ПИКоАП, ст. 8.2, 8.3, 8.5, 8.7 КоАП). Следовательно, постановление о прекращении дела, вынесенное в порядке ст. 10.26, 10.27 ПИКоАП, не сможет быть обжаловано вообще, что сделает абсурдным содержание части 2 ст. 10.27 ПИКоАП о необходимости указания срока и порядка обжалования постановления. Кроме того, это обстоятельство с учетом предоставления п. 11 части 2 ст. 4.2 ПИКоАП потерпевшему права на обжалование только постановления по делу <5> будет препятствовать реализации такой задачи административного процесса, как обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, которым административным правонарушением причинены вред жизни или здоровью либо имущественный или моральный вред (часть 1 ст. 1.2 ПИКоАП).
<5> Предусмотренное указанной нормой право подавать жалобы на действия судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, не может быть распространено на обжалование постановлений как правовых актов, поскольку они не охватываются термином «действия».
Несмотря на одинаковые материально-правовые последствия постановлений о прекращении дела (полностью или в части), вынесенных в порядке ст. 10.26, 10.27 ПИКоАП и в порядке ст. 11.9 ПИКоАП, при отмене первых срок наложения административного взыскания будет определяться в соответствии с правилами части 1 ст. 7.6 КоАП, а при отмене вторых — части 2 ст. 7.6 КоАП.
Будет абсурдным само указание в части 2 ст. 7.6 КоАП на утрату силы постановления по делу, поскольку в рамках административного процесса процедура утраты силы постановления возможна только в отношении постановлений, вынесенных на стадии подготовки дела к рассмотрению на основании части 1, 3 и 3-1 ст. 10.3 ПИКоАП, т.е. не относящихся к категории вынесенных в порядке ст. 11.9 ПИКоАП.
Возникнет противоречие между частью 3 ст. 10.27 ПИКоАП, обязывающей решить вопрос о вещественных доказательствах при прекращении дела на стадии подготовки для рассмотрения, и частью 3 ст. 6.9 ПИКоАП, предписывающей хранить вещественное доказательство до вступления постановления по делу в силу или до истечения срока на его обжалование (в рассматриваемой ситуации — бесконечно).
Аналогичные проблемы возникнут при соотношении с постановлениями, вынесенными в порядке ст. 11.9 ПИКоАП, постановлений, вынесенных в порядке ст. 12.9 либо 12.14 ПИКоАП. Например, под категорию «постановление по делу» в случае отнесения к ней только постановления, вынесенного в порядке ст. 11.9 ПИКоАП, не подпадет постановление, которым отменено первоначальное постановление о наложении административного взыскания и прекращено дело. Соответственно это приведет к правовой неурегулированности порядка обжалования упомянутого постановления, исчисления срока наложения административного взыскания в случае отмены такого постановления с направлением дела на новое рассмотрение и др.
Указанные коллизии не возникнут, если рассматривать термин «постановление по делу» (в том числе в названии ст. 11.9 ПИКоАП, в названии и нормах ст. 11.11 и 11.12 ПИКоАП) не в процессуальном (стадиальном) аспекте, соотносящемся со стадиями административного процесса, а в содержательном, соотносящемся с вышеуказанными характерными чертами итогового постановления по делу, постановления по существу дела. Тогда процессуальные правовые последствия подобных постановлений, порядок их обжалования, процедура рассмотрения жалоб являются единообразными <6>.
<6> Данному подходу не будет противоречить принятый законодателем упрощенный, не требующий применения норм гл. 12 ПИКоАП, четко регламентированный порядок лишения юридической силы постановлений о наложении административного взыскания, вынесенных в порядке части 1, 3, 3-1 ст. 10-3 ПИКоАП, через признание их утратившими силу.
Правовые нормы, устанавливающие порядок административного процесса, права и обязанности его участников, содержатся не только в ПИКоАП. Административный процесс включает порядок обжалования постановлений, вынесенных судом, органом, ведущим административный процесс, а этот порядок — регламентацию уплаты государственной пошлины. Данные правоотношения, в свою очередь, урегулированы Налоговым кодексом Республики Беларусь (далее — НК) [5].
В соответствии с подп. 3.2 п. 3 приложения 14 к НК, подп 6.2 п. 6 приложения 16 к НК, п. 7-1 приложения 17 к НК государственная пошлина взимается за подачу жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, в том числе на постановления о прекращении дела. НК, говоря о постановлениях о прекращении дела, не делает различий между постановлениями, вынесенными по окончании подготовки дела к рассмотрению и по результатам его рассмотрения. Поэтому, имея равную юридическую силу с ПИКоАП, НК относит к постановлениям по делам в том числе постановления, вынесенные в порядке ст. 10.26, 10.27 ПИКоАП.
Заключение
Для закрепления термина «постановление по делу» как итогового постановления по делу, постановления по существу дела с целью унифицировать практику необходима его нормативная дефиниция в ПИКоАП, в частности, в ст. 1.4 «Разъяснение отдельных терминов Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях». При этом с целью отграничения данных, разрешающих дело, постановлений от иных, выносимых по делу, возможно использование другого термина, например, «постановление по существу дела».
Подобный подход к трактовке постановления по делу устраняет в том числе вариативность процессуального решения прокурора в отношении подлежащих отмене постановлений о прекращении дела, вынесенных в порядке ст. 10.26, 10.27 ПИКоАП. Такие постановления подлежат опротестованию.
В то же время следует отметить, что проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях», принятый в первом чтении 29 июня 2012 г. [6], предусматривает иной подход. Предлагается предоставить право отмены постановления о прекращении дела, вынесенного органом, ведущим административный процесс, по окончании подготовки дела к рассмотрению, при рассмотрении жалобы, поданной в порядке гл. 7 ПИКоАП (т.е. жалобы на действия и решения судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс), суду, прокурору, государственному органу (должностному лицу), уполномоченным рассматривать ее [7]. При этом не пресекается возникновение иных правовых коллизий из числа вышеуказанных.
С одной стороны, подобные дополнения не будут противоречить предложенному автором подходу к определению постановления по делу, т.к. они будут предусматривать особый порядок лишения законной силы отдельной категории постановлений по делу (при том, что хотя действующие нормы ПИКоАП уже предусматривают другой такой порядок в случае утраты силы иной категории постановлений по делу — постановления, вынесенного в порядке части 1, 3, 3-1 ст. 10.3 ПИКоАП). С другой — это существенно ограничит право на обжалование постановления о прекращении дела, поскольку согласно ст. 7.4 ПИКоАП решение, принятое по результатам рассмотрения упомянутой жалобы, обжалованию не подлежит, в то время как обжалование в порядке гл. 12 ПИКоАП в отдельных случаях может производиться до четырех раз (в вышестоящий орган, в районный суд, председателю областного, Минского городского суда, Председателю Верховного Суда Республики Беларусь).
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: принят Палатой представителей 9 нояб. 2006 г., одобр. Советом Респ. 1 дек. 2006 г. // Эталон — Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2013.
2. Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н.Бахрах. — М.: Норма, ИНФРА-М, 2002. — 276 с.
3. Крамник, А.Н. Административное право / А.Н.Крамник. — Минск: Издат. центр БГУ, 2011. — Ч. 3: Процессуально-исполнительное право. — 238 с.
4. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: принят Палатой представителей 17 дек. 2002 г., одобр. Советом Респ. 2 апр. 2003 г. // Эталон — Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2013.
5. Налоговый кодекс Республики Беларусь: принят Палатой представителей 15 нояб. 2002 г., одобр. Советом Респ. 2 дек. 2002 г. // Эталон — Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2013.
6. О проекте Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях»: постановление Палаты представителей Нац. собр. Респ. Беларусь, 29 июня 2012 г., N 851-П4/X // Эталон — Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2013.
7. Проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях» // Нац. правовой интернет-портал Респ. Беларусь [Электронный ресурс]. — 2013. — Режим доступа: http://pravo.by/main.aspx?guid=3941&p0=2012082001. — Дата доступа: 03.01.2013.