В решении задач по обеспечению законности и правопорядка существенное значение имеет эффективность деятельности органов внутренних дел по предупреждению рецидивной преступности. Ранее судимыми совершается каждое четвертое преступление, в том числе почти треть убийств, четверть изнасилований, более трети краж. Их негативное влияние на состояние общественного порядка проявляется не только в собственном противоправном поведении, но и в разлагающем воздействии на окружающих, организации преступных групп (формирований), вовлечении в них несовершеннолетних и молодежи.
Эффективность борьбы с рецидивной преступностью во многом зависит от организации индивидуальной профилактической работы с лицами, ранее судимыми, от умелого сочетания убеждения и принуждения с целью выработки в их поведении правильных социальных установок. Существенная роль при этом отводится административному надзору за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Административный надзор является системой временных принудительных мер контроля за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы, который устанавливается и осуществляется органами внутренних дел (милицией) с целью предупреждения совершения этими лицами правонарушений. Он не должен унижать человеческое достоинство и компрометировать поднадзорного по месту его работы и жительства, ущемлять гарантированные конституцией права.
Институт гласного надзора за некоторыми категориями лиц, отбывших уголовное наказание, находится на стыке административного, исправительно-трудового и уголовного права. Предпочтение в его регулировании отдается нормам административного права, поэтому и называется он административным надзором.
Уголовная ответственность за злостное нарушение правил административного надзора (ст. 194-1 УК) была установлена в Республике Беларусь 26 августа 1966 г. и просуществовала до 23 апреля 1992 г. Но 10 февраля 1997 г. она вновь была введена (ст. 194-3 УК), так как после устранения наказуемости наблюдался заметный рост преступности, в том числе рецидивной.
Следует заметить, что и проект нового уголовного кодекса предусматривает ответственность за несоблюдение требований превентивного надзора.
Обсуждение практики применения судами законодательства об ответственности за нарушение правил административного надзора на Пленуме Верховного Суда и необходимость принятия соответствующего постановления обусловлены прежде всего тем, что в ходе рассмотрения дел данной категории возникают вопросы, требующие разъяснения, о чем свидетельствуют поступающие в высшую судебную инстанцию запросы судов, правоохранительных органов, а также наличием ошибок в применении норм права. Так, в 1998 году было отменено в кассационном и надзорном порядке 66 приговоров с прекращением дел по ст. 194-3 УК, или каждый десятый приговор признан незаконным и необоснованным. Больше всего претензий в этом плане к судам Минской и Витебской областей.
Порядок и основания установления административного надзора регулируются Законом от 10 февраля 1997 г. «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», а также Инструкцией о порядке установления и осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденной приказом МВД N 135 с грифом «для служебного пользования» от 25 июня 1997 г. и зарегистрированной в Министерстве юстиции 20 июля 1998 г. N 2592/12.
Законом регламентированы: условия установления административного надзора; категории лиц, в отношении которых он может быть применен; ограничения для этих лиц. Административная ответственность наступает только в том случае, если субъект нарушил конкретные правила или ограничения, предусмотренные Законом и указанные в постановлении органа внутренних дел об установлении надзора.
Согласно ст. 3 Закона основанием для установления надзора начальником ОВД являются материалы милиции, свидетельствующие о систематическом совершении правонарушений лицами, освободившимися из мест лишения свободы. Причем такие лица за допущенные ими правонарушения должны быть подвергнуты мерам административного взыскания и после их наложения каждый раз письменно предупреждаться работниками милиции о необходимости прекращения противоправных действий и о возможном установлении административного надзора.
Перечень ограничений, применяемых к лицам, в отношении которых установлен надзор (ст. 9 Закона), является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Как показало изучение, органы внутренних дел не всегда обоснованно устанавливают административный надзор, а суды не всегда проверяют законность его установления. В этой связи очень важное разъяснение содержится в п. 3 постановления Пленума о том, что административный надзор может применяться только по основаниям, предусмотренным законом, а поэтому суд обязан при рассмотрении дел о нарушении правил административного надзора проверять законность и обоснованность его установления и продления.
При невозможности устранения возникших сомнений в законности установления или продления административного надзора дело об административном правонарушении направляется на дополнительную проверку, а уголовное — на дополнительное расследование. Если будет выявлено, что административный надзор установлен или продлен необоснованно, дело об административном правонарушении прекращается производством, а по уголовному делу постановляется оправдательный приговор.
По ряду дел должностные лица исправительно-трудовых учреждений и отделов внутренних дел при установлении надзора и связанных с ним ограничений делали ссылку не на Закон, а на ранее действовавшее Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденное указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. Таким образом, надзор устанавливался на основании нормативного акта, утратившего законную силу.
Согласно ч. 4 ст. 4 Закона и п. 2.6.1 Инструкции постановление об установлении административного надзора выносится в присутствии лица, в отношении которого имеются материалы для установления такого надзора, и объявляется ему под расписку. Данное требование соблюдается не всегда. К примеру, постановление об установлении в отношении Н. надзора вынесено начальником УЖ-15/12 в его отсутствие. Аналогичное нарушение допущено по делам в отношении В. и Б. (УЖ-15/14), Л. (УЖ-15/5) и др.
Не все уполномоченные должностные лица соблюдают закрепленный в ч. 2 ст. 4 Закона и в п. 3.4.2. Инструкции порядок изменения установленных поднадзорному ограничений, согласно которому соответствующее постановление выносится начальником (его заместителем) органа внутренних дел. В связи с этим в п. 4 постановления Пленума обращено внимание на неукоснительное выполнение указанных требований Закона и подчеркнуто, что в случае их несоблюдения ответственность за нарушение правил административного надзора не наступает.
Лицо, которое дважды в течение года подвергалось административному взысканию за нарушение правил административного надзора, а также за самовольное оставление места жительства, а равно за неприбытие без уважительных причин в определенный срок к избранному месту жительства может быть привлечено к уголовной ответственности по ст. 194-3 УК.
Как свидетельствуют результаты обобщения судебной практики, имеет место несвоевременное возбуждение дел. Так, находясь под административным надзором, Л. не являлся на регистрацию в Быховский РОВД, а затем самовольно оставил место жительства и скрылся.
Из материалов дела видно, что о совершенном Л. преступлении органам внутренних дел стало известно 3 августа 1998 г. Однако несмотря на многочисленные рапорты старшего участкового инспектора о необходимости принятия к нему соответствующих мер уголовное дело в отношении Л. было возбуждено спустя два месяца.
В качестве примера, иллюстрирующего допускаемые нарушения закона при расследовании дел рассматриваемой категории, может служить дело по обвинению М. Постановлением начальника УЖ-15/1 от 16 апреля 1997 г. в отношении М. был установлен надзор, а 16 мая того же года 3-м отделением милиции Железнодорожного отдела внутренних дел г. Гомеля избраны соответствующие ограничения. Будучи под надзором, он неоднократно нарушал его правила, за что в течение года пять раз привлекался к административной ответственности по ст. 168 КоАП, а 11 февраля 1998 г. скрылся с места своего проживания.
Решение о возбуждении уголовного дела принято 14 апреля 1998 г. М. предъявлено обвинение только по ч. 2 ст. 194-3 за самовольное оставление места жительства, а за нарушение им правил надзора обвинение по ч. 1 указанной статьи ему предъявлено не было. Кроме этого, в обвинении не было указано, кем и когда установлен и продлен надзор, когда М. скрылся со своего места жительства (Жлобинский ГРОВД).
Представляется, что суд Жлобинского района своим определением от 10 сентября 1998 г. обоснованно направил дело на дополнительное расследование. По приговору этого же суда от 2 декабря 1998 г. М. осужден по ч. 1 и ч. 2 ст. 194-3 УК на 1 год 6 месяцев лишения свободы. Пленум Верховного Суда в п. 16 постановления разъяснил, что действия поднадзорного, который дважды в течение года привлекался к административной ответственности за нарушение правил административного надзора и вновь совершил такое же нарушение, а затем самовольно оставил место жительства, должны квалифицироваться по совокупности преступлений, предусмотренных ч. 1 и ч. 2 ст. 194-3 УК. Если же третье нарушение выразилось только в самовольном оставлении места жительства, содеянное следует квалифицировать лишь по ч. 2 указанной статьи.
Как показало изучение дел, примеры неэффективной работы с поднадзорными и нарушений закона при расследовании дел данной категории не единичны. Однако и в практике судов при их рассмотрении допускается также немало ошибок. Наиболее распространенные заключаются в том, что суды, разрешая дела по существу, не проверяют законность установления административного надзора администрациями ИТУ и органами внутренних дел. В результате имеют место случаи осуждения лиц, в отношении которых надзор устанавливался с нарушением действующих правил, и, следовательно, они не могли нести ответственность за их нарушение.
Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда, отменяя приговор судебной коллегии по уголовным делам Минского областного суда в отношении Я., осужденного по ч. 2 ст. 194-3 УК, и прекращая дело, указала, что постановление об установлении в отношении его административного надзора не было согласовано с наблюдательной комиссией при местном исполкоме, что противоречит требованиям ст. 4 Закона. Поскольку был нарушен порядок вынесения постановления об установлении надзора, то осуждение Я. за нарушение установленных на основании данного постановления ограничений нельзя признать законным и обоснованным.
Если исходить из смысла уже упомянутой ст. 4 Закона о порядке вынесения постановления, что закреплено и в п. 3.2.5.1 Инструкции, первоначальным действием является его вынесение в присутствии лица и объявление под роспись. На этой стадии предусмотрено обязательное разъяснение поднадзорному его прав и обязанностей, возможной ответственности за нарушение правил надзора. Затем идет согласование постановления с наблюдательной комиссией, а потом — санкционирование прокурором. На завершающей стадии прокурор должен проверить не только обоснованность установления надзора, но и порядок вынесения постановления, то есть соблюдение всех требований закона при его вынесении. На данном положении акцентируется внимание в п. 4 постановления Пленума.
Анализ судебной практики показал, что суды, рассматривая дела данной категории, иногда допускают ошибки в применении норм материального права.
По приговору суда Октябрьского района г. Витебска от 8 января 1998 г. Б. осужден по ч. 2 ст. 194-3 УК за самовольное оставление места жительства.
Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда, отменяя состоявшиеся по делу судебные постановления, в определении от 27 ноября 1998 г. указала, что уголовная ответственность за злостное нарушение правил административного надзора по ст. 194-3 УК введена Законом от 10 февраля 1997 г., вступившим в силу 13 февраля 1997 г. С этого же момента начал действовать Закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
Из материалов дела видно, что надзор в отношении Б. был установлен до введения в действие указанного Закона и на момент установления надзора и ограничений действовавшее законодательство предусматривало лишь административную ответственность за их нарушение.
Данных же об установлении надзора и соответствующих ограничений, а также о разъяснении поднадзорному его прав и обязанностей в соответствии с Законом от 10 февраля 1997 г. в деле не имеется. В связи с чем осуждение Б. по ч. 2 ст. 194-3 УК признано незаконным.
Ряд неясных вопросов возник в судебной практике в связи с применением ч. 2 ст. 194-3 УК (самовольное оставление поднадзорным места жительства, а равно неприбытие без уважительных причин в определенный срок к избранному месту жительства лица, в отношении которого установлен административный надзор при освобождении из мест лишения свободы). В частности, образует ли само по себе самовольное оставление места жительства состав преступления, предусмотренный ч. 2 ст. 194-3 УК, или оно должно быть совершено с целью уклонения от административного надзора? Из диспозиции действовавшей до 1992 года ст. 194-3 УК вытекало, что под самовольным оставлением поднадзорным места жительства следует понимать оставление, совершенное с целью уклонения от административного надзора. В новой же редакции ч. 2 ст. 194-1 УК об этом не упоминается. Какие причины неприбытия следует считать уважительными? Образует ли состав преступления неявка поднадзорного в органы внутренних дел, если он прибыл к месту жительства своевременно?
По поставленным вопросам сложилась судебная практика, которая представляется правильной. По большинству дел суды исходят из того, что уголовная ответственность за самовольное оставление места жительства наступает в тех случаях, когда оно носило длительный характер, и (или) поднадзорный не имел намерения вернуться назад с целью уклонения от административного надзора, что согласуется также с положением, вытекающим из смысла ст. 4 Закона.
Вполне обоснованно поступил суд Партизанского района г. Минска, который осудил С. по ч. 2 ст. 194-3 УК, признав его виновным в том, что самовольно покинул место жительства в одном из поселков Минского района и бродяжничал в г. Минске.
А вот суд Березовского района пришел к противоположному выводу, оправдав К. по ч. 2 ст. 194-3 УК. Он обвинялся в том, что, находясь под административным надзором, совершил кражу из магазина. Опасаясь уголовного преследования за совершенное преступление, самовольно оставил место проживания, длительное время разъезжал по территории республики, пока не был задержан работниками милиции.
Мотивируя принятое решение, суд в приговоре указал, что К. самовольно выехал за пределы административного района не с целью нарушения правил административного надзора, а во избежание уголовной ответственности за совершенные кражи.
С данным выводом суда согласиться нельзя. Совершение К. кражи и последующий выезд за пределы административного района свидетельствует о наличии у него цели не только скрыться от преследования правоохранительных органов, но и уклониться от административного надзора. Поэтому, основываясь на материалах судебной практики, Пленум в п. 9 постановления разъяснил, что следует понимать под самовольным оставлением места жительства, подчеркнув, что обязательным условием для данного состава преступления является цель поднадзорного уклониться от административного надзора.
Часть 2 ст. 194-3 УК предусматривает уголовную ответственность за неприбытие поднадзорного без уважительных причин в определенный срок к избранному месту жительства, о чем ему в соответствии со ст. 4 Закона должно быть разъяснено при вынесении постановления об установлении административного надзора. За сам факт неявки в орган внутренних дел для регистрации и постановки на учет уголовная ответственность не предусмотрена. В данном случае речь может идти лишь об административной ответственности поднадзорного по ст. 168 КоАП за нарушение обязанности, предусмотренной п.»а» ст. 8 Закона, зарегистрироваться по прибытии к месту жительства в органе внутренних дел. В связи с чем в п. 11 постановления разъясняется, что поднадзорный, своевременно прибывший к избранному месту жительства, не может быть привлечен к уголовной ответственности по ч. 2 ст. 194-3 УК лишь за неявку в орган внутренних дел для регистрации и постановки на учет.
Практика назначения мер уголовного наказания по делам данной категории в основном соответствует закону. Однако ошибок избежать не удалось. В частности, по отдельным делам в качестве обстоятельства, отягчающего ответственность, учитывалось то, что лицо, злостно нарушившее правила административного надзора, ранее совершило преступление (суды Каменецкого, Партизанского г. Минска, Лепельского районов). В данном случае суды упускали из виду, что лицо, в отношении которого устанавливается административный надзор, является специальным субъектом, так как в соответствии со ст. 2 Закона это лицо должно быть ранее судимо к лишению свободы. Таким образом, не снятая и не погашенная судимость является необходимым элементом данного состава преступления и не должна учитываться дважды.
Изучение дел показало, что органы следствия и суды крайне редко реагируют представлениями и частными определениями на ошибки и недостатки, допускаемые при установлении и осуществлении административного надзора, в индивидуально-профилактической работе с поднадзорными. Так, по изученным делам внесено лишь 4 представления на причины и условия, способствовавшие преступлениям, в которых содержится лишь краткое описание противоправных деяний лиц без конкретизации причин их совершения, иными словами, они носят формальный характер. Судами же вынесено лишь одно частное определение. Поэтому в п. 18 постановления обращено внимание судов на необходимость реагировать частными определениями на выявленные в судебном заседании факты нарушения порядка установления административного надзора уполномоченными на то должностными лицами, формального осуществления контроля и проведения профилактической работы в отношении поднадзорных со стороны органов внутренних дел.