В преддверии 2007 года Президент Республики Беларусь подписал Закон от 31.12.2006 N 208-З «О введении в действие Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях». Адаптированные к реалиям текущего времени составы административных правонарушений и новые процессуальные правила ведения административного процесса вступили в действие с 1 марта 2007 года.
Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), будучи систематизированным законодательным актом, сосредоточил в себе не только круг охраняемых государством общественных отношений, связанных с охраной здоровья нации, окружающей среды, промышленной безопасности, собственности граждан и организаций, по охране институтов государственной власти, отношений в предпринимательской, финансовой сферах, налогообложении, на рынке ценных бумаг, в таможенном деле и т.п., но и стал средоточием большого количества составов правонарушений, содержащихся до этого в многочисленных нормативных актах. К примеру, штрафы, установленные постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 08.12.1999 N 1907 «О применении экономических санкций за нарушение законодательства об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности», нашли свое место в главе 21 КоАП. Санкция в виде конфискации, налагаемая хозяйственными судами в соответствии с требованиями Декретов и Указов Президента Республики Беларусь (Указ от 16.01.2002 N 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений», Указ от 14.09.2004 N 444 «О введении маркировки товаров контрольными (идентификационными) знаками», Декрет от 12.07.2005 N 9 «О дополнительных мерах по борьбе с незаконным обращением нефтяного жидкого топлива в Республике Беларусь»), закреплена в статьях 12.17, 12.30 и 12.35 КоАП.
Вместе с тем в соответствии со статьями 2 и 3 Закона N 208-З в день вступления в действие КоАП и Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) продолжали действовать законодательные акты, регулирующие вопросы наложения административных и экономических санкций, порядка рассмотрения хозяйственными судами дел об экономических правонарушениях (на что уже было обращено внимание в некоторых специализированных юридических СМИ <1>). Речь идет об Указах Президента Республики Беларусь от 16.01.2002 N 40, от 14.09.2004 N 444, от 06.06.2002 N 288 «О порядке рассмотрения хозяйственными судами дел об экономических правонарушениях, влекущих наложение штрафа и (или) конфискации имущества»; Декретах Президента Республики Беларусь от 12.07.2005 N 9, от 09.03.2005 N 3 «О некоторых мерах по противодействию торговли людьми», от 28.11.2003 N 24 «О получении и использовании иностранной безвозмездной помощи».
<1> Е.Ардяко. Краткий анализ материальных норм в новом административном законодательстве Республики Беларусь / Юрист, 2007, N 3, С. 15 — 17.
Оба Кодекса, будучи единственными законами, устанавливающими порядок применения мер административной ответственности и порядок ведения административного процесса, обязательны для применения органами, ведущими административный процесс, общими и хозяйственными судами. При этом диспозиции многих статей Особенной части КоАП позволяют общему суду налагать административное взыскание на юридических лиц (например, статьи 10.1 — 10.4, 10.9, 11.15, 11.54 — 11.56 КоАП), а хозяйственному суду — налагать взыскание на граждан, не обладающих статусом индивидуального предпринимателя (например, статьи 11.18, 11.23, 12.4, 12.7, 12.13, 12.17, 24.1, 24.3, 24.6 — 24.10). Реализация этих положений на практике началась с первых дней марта текущего года, когда из общих судов, из подразделений Комитета государственного контроля в хозяйственные суды стали поступать протоколы об административных правонарушениях, составленные в отношении физических лиц.
06.02.2007 г. уполномоченным должностным лицом Солигорского РОВД в отношении директора коммунального унитарного предприятия был составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена частью первой ст. 154 КоАП 1984 г. (осуществление охраны принадлежащих предприятию объектов в отсутствие лицензии на данный вид деятельности). Поскольку до 01.03.2007 рассмотрение таких протоколов находилось в ведении органов КГК, протокол 09.02.2006 был направлен по подведомственности.. Не рассмотрев дело, КГК 02.03.2007 г. перенаправил его в хозяйственный суд Минской области, руководствуясь тем, что содержащаяся в части 1 ст. 154 КоАП 1984 г. диспозиция правонарушения воплотилась в диспозиции части 1 ст. 12.7 КоАП 2003 г., а рассмотрение таких дел отнесено к подведомственности хозяйственных судов (часть 2 ст. 3.2. ПИКоАП).
Схожая ситуация произошла и с другим административным протоколом, составленным на заведующую бара по ст. 154-5 КоАП 1984 г., находившимся с февраля 2007 года на рассмотрении в суде Солигорского района, где в ходе состоявшегося 01.03.2007 г. судебного заседания защитник заявил ходатайство о передаче дела в хозяйственный суд. Причина — содержащийся в ст. 154 КоАП 1984 г. состав правонарушения в виде хранения товаров без документов, подтверждающих факт приобретения товаров с 01.03.2007 г. «перекочевал» в диспозицию части 4 ст. 12.17 КоАП 2003 г., применение административной санкции по которой с 01.03.2007 г. находится в компетенции не общего, а хозяйственного суда.
В недалекой перспективе общим и хозяйственным судам предстоит формировать единую практику применения норм КоАП и ПИКоАП. Это процесс коснется и квалификации правонарушений, и применения новых процессуальных институтов обеспечения административного процесса (глава 8 ПИКоАП), установления обстоятельств, исключающих административный процесс (ст. 9.6 ПИКоАП), возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях (глава 11 ПИКоАП), разграничения подведомственности и подсудности, исполнения постановлений о наложении административных взысканий (глава 13 ПИКоАП).
В большинстве случаев основанием для начала административного процесса является непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом признаков, указывающих на наличие события административного правонарушения (п. 3 части 1 ст. 9.1 ПИКоАП). Однако законодатель установил и ряд других поводов для возбуждения административного процесса, как то: заявления граждан (п. 1 части 1 ст. 9.1 ПИКоАП); поступившие от должностных лиц, из государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций сообщения, в которых содержатся данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 2 ч. 1 ст. 9.1 ПИКоАП), заявление покупателя (заказчика), являющегося участником контракта на поставку для государственных нужд (ст. 12.5 КоАП), управляющего в деле о банкротстве (части 1 и 2 ст. 12.13 КоАП), собрания (комитета) кредиторов (ч. 3 ст. 12.13 КоАП).
Законодатель, уделив особое внимание порядку рассмотрения сообщений, заявлений о наличии признаков административного правонарушения, впервые урегулировал вопросы оформления материалов в случае вынесения органом, ведущим административный процесс, постановления о прекращении дела об административном правонарушении. В этих случаях (если имеются перечисленные в ст. 9.6 ПИКоАП обстоятельства, исключающие административный процесс) в постановлении должны быть решены вопросы: о судьбе вещественных доказательств, ином имуществе и документах; о конфискации незаконно полученного дохода, предметов административного правонарушения, орудий и средств его совершения; вещей, изъятых из гражданского оборота; о возврате и взыскании его стоимости; об обращении в собственность государства ценностей и денег, когда потерпевший не установлен; о возврате вещественных доказательств их владельцам и т.п. (ст. 11.9 ПИКоАП).
Если раздел IV КоАП 1984 года не содержал каких-либо конкретных положений, регламентирующих вопросы возбуждения дела об административном правонарушении, то в статье 9.5 ПИКоАП закреплены нормы, устанавливающие моменты возбуждения дела об административном правонарушении. Административный процесс считается возбужденным с момента: а) составления протокола об административном правонарушении; б) составления протокола о процессуальном действии; в) вынесения постановления о мерах обеспечения административного процесса; г) вынесения постановления о наложении административного взыскания в случаях, когда протокол об административном правонарушении не составляется.
К сожалению, в ПИКоАП не сказано, может ли суд вынести свойственный ему процессуальный документ в виде «определения». В связи с этим судьи задаются вопросами: в каком процессуальном документе должны быть отражены: решение суда о проведении закрытого судебного заседания; отказ в удовлетворении ходатайств лица, участвующего в административном процессе; истребование судом дополнительных доказательств; вызов граждан для опроса; проведение осмотра, поручение проведения ревизий и проверок (ст. 6.12 ПИКоАП); отложение слушания по делу в случае возникновения необходимости (например, при неявке участника процесса, когда это препятствует всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельств по делу); отказ в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока на обжалование постановления по делу об административном правонарушении; приостановление исполнения вступившего в законную силу постановления в случае принесения на него протеста и т.п.? Будет ли расцениваться нарушением норм процессуального закона вынесение судом определения по делу об административном правонарушении?
Надо учитывать, что применить аналогию норм ХПК хозяйственный суд не может, так как ведение административного процесса строго подчинено положениям специального процессуального закона — ПИКоАП. Запрет на использование процедурного инструментария, содержащегося в ХПК, закреплен в нем самом — в ст. 42 ХПК указано, что дела об административных правонарушениях, подведомственные хозяйственным судам, должны рассматриваться в порядке не хозяйственного, а административного судопроизводства. Таким образом, до тех пор, пока законодатель не прибегнет к использованию в ПИКоАП термина «определение суда», всякое процессуальное действие будет отражаться судом в процессуальном документе в виде постановления. На это указывают и положения ПИКоАП. Так, суд принимает решение в виде постановления в случаях: отмены мер обеспечения (п. 6 части 2 ст. 2.15 ПИКоАП); рассмотрения вопросов об отводе (часть 5 ст. 5.4, часть 5 ст. 8.7 ПИКоАП); прекращения дела (ст. 9.6 и 10.27 ПИКоАП); назначения экспертизы и приостановления производства по делу (часть 1 ст. 10.16 и часть 5 ст. 11.2 ПИКоАП); рассмотрения замечаний на протокол судебного заседания (часть 7 ст. 11.8 ПИКоАП); рассмотрения вопроса о предоставлении отсрочки, рассрочки исполнения административного взыскания (часть 3 ст. 14.7 ПИКоАП) и т.д.
Существенным изменениям подвергся порядок применения административной ответственности. До 01.03.2007 г. протокол об административном правонарушении невозможно было составить в отношении юридического лица. Если в действиях организации присутствовали признаки состава административного правонарушения (например, унитарное предприятие имеет в своем штате сторожа, охраняющего принадлежащие предприятию объекты, но у предприятия нет лицензии на осуществление охранной деятельности), то нередко протокол об административном правонарушении составлялся на руководителя или заместителя руководителя этой организации.
С введением в действие КоАП 2003 года юридические лица стали полноправными участниками административного процесса, в санкциях многих статей Общей части КоАП юридические лица (наряду с гражданами, должностными лицами, индивидуальными предпринимателями) указаны в качестве лиц, к которым могут применяться меры административной ответственности.
Важным явилось закрепление в ст. 3.5 и в части 2 ст. 4.8 КоАП норм о виновности юридического лица в совершении административного правонарушения. Только при ее наличии юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности. Согласно ст. 11.6 ПИКоАП суд при рассмотрении дела об административном правонарушении, возбужденном в отношении юридического лица, обязан выяснить, виновно ли это лицо в совершении вменяемого ему административного правонарушения. Определяя критерии виновности юридического лица и оснований для привлечения его к административной ответственности, законодатель отметил, что виновным оно будет считаться в том случае, если им не соблюдены нормы и правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и этим лицом не принято всех зависящих от него мер, направленных на соблюдение обязательных для него норм и правил. Кроме того, административная ответственность к юридическому лицу может быть применена лишь за те правонарушения, которые прямо предусмотрены статьями Особенной части КоАП. Обратимся к тексту некоторых статей КоАП, применение которых отнесено к подведомственности хозяйственных судов:
| Статья Особенной части КоАП 2003 г. | Диспозиция и санкция статьи Особенной части КоАП 2003 г. |
| Часть 1 статьи 9.23. Нарушение порядка и условий трудоустройства граждан за границей | 1. Незаключение юридическим лицом или
индивидуальным предпринимателем с гражданином письменного договора о содействии в трудоустройстве у иностранного нанимателя за пределами Республики Беларусь, а равно заключение договора без учета предусмотренных законодательством требований к такому договору — влекут наложение штрафа на индивидуального предпринимателя в размере от пятидесяти до двухсот базовых величин, а на юридическое лицо — от пятисот до тысячи базовых величин. |
| Часть 3 статьи 11.4. Нарушение порядка деятельности с редкоземельными металлами, драгоценными металлами и драгоценными камнями | 3. Нарушение установленного порядка
обращения с редкоземельными металлами, драгоценными металлами и драгоценными камнями во всех видах и состояниях, в том числе с изделиями из них, изделиями или ломом и отходами, их содержащими, либо правил их учета, хранения или сбора, а равно нарушение правил сдачи их на переработку или в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Республики Беларусь — влекут наложение штрафа в размере от двадцати до пятидесяти базовых величин, на индивидуального предпринимателя — от пятидесяти до ста базовых величин, а на юридическое лицо — от пятидесяти до ста процентов от стоимости указанных металлов и камней во всех видах и состояниях. |
| Часть 3 статьи 12.4. Нарушение установленного порядка формирования и применения цен (тарифов) | 3. Отсутствие решения органа
(должностного лица) юридического лица и индивидуального предпринимателя об установлении цен на товары, производимые в Республике Беларусь, ввозимые на ее территорию в таможенном режиме «выпуск товаров для свободного обращения», ввозимые из Российской Федерации, а также непредставление информации о ценах на эти товары в республиканский орган государственного управления по вопросам экономики в Республике Беларусь в течение пяти рабочих дней с даты принятия соответствующего решения органами, осуществляющими регулирование и контроль за ценообразованием, — влекут наложение штрафа на индивидуального предпринимателя или юридическое лицо в размере до десяти процентов стоимости реализованных товаров в части цен, на которые произведено нарушение. |
| Части 1, 2 и 4 статьи 12.7.
Незаконная предпринимательская деятельность |
1. Предпринимательская деятельность,
осуществляемая без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), когда такое специальное разрешение (лицензия) обязательно, либо с нарушением правил и условий осуществления видов деятельности, предусмотренных в специальных разрешениях (лицензиях), — влечет наложение штрафа в размере от десяти до пятидесяти базовых величин с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности, на индивидуального предпринимателя — от десяти до двухсот базовых величин с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности, или лишение права заниматься определенной деятельностью, а на юридическое лицо — до пятисот базовых величин с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности, или лишение права заниматься определенной деятельностью. 2. Занятие запрещенным видом деятельности — наложение штрафа в размере от двадцати до пятидесяти базовых величин с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности, на индивидуального предпринимателя — от двадцати до двухсот базовых величин с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности, а на юридическое лицо — до пятисот базовых величин с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности. 3. Осуществление деятельности в сфере игорного бизнеса без специального разрешения (лицензии) — влечет наложение штрафа на индивидуального предпринимателя или юридическое лицо в размере до пятисот базовых величин с конфискацией игрового оборудования, денег, вещей и иных ценностей, являющихся ставкой в игре. |
| Часть 4 статьи 12.17. Нарушение правил торговли и оказания услуг населению | 4. Приобретение, хранение, использование в производстве, транспортировка, реализация товаров в нарушение установленного законодательством порядка (без наличия требуемых в предусмотренных законодательством случаях документов, подтверждающих качество товаров, сопроводительных документов, документов, подтверждающих приобретение (поступление) либо отпуск товаров для реализации, или при наличии не соответствующих действительности документов), а также реализация товаров (выполнение работ, оказание услуг) в нарушение запрета органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь —
влекут наложение штрафа в размере от тридцати до пятидесяти базовых величин с конфискацией товаров (выручки, полученной от реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг). |
| Статья 12.35. Нарушение требований законодательства о маркировке товаров контрольными (идентификационными) знаками | Приобретение, хранение (за исключением хранения товаров их производителями), использование в производстве (за исключением использования товаров их производителями для нужд собственного производства), транспортировка (за исключением транзита и вывоза за пределы Республики Беларусь) и реализация на территории Республики Беларусь юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями товаров (за исключением товаров, находящихся на территории Республики Беларусь под таможенным контролем либо перемещаемых по территории Республики Беларусь под таможенным контролем), подлежащих маркировке в установленном порядке контрольными (идентификационными) знаками, без нанесения на них таких знаков —
влекут наложение штрафа на индивидуального предпринимателя или юридическое лицо в размере до двадцати базовых величин с конфискацией товаров либо выручки, полученной от их реализации. |
Как видно из приведенных выше статей (кроме ст. 12.17), термин «юридическое лицо» фигурирует либо в диспозиции, либо в санкции, позволяя суду в целях соблюдения требований ст. 11.6 ПИКоАП определиться с вопросами: подлежит ли юридическое лицо административной ответственности, установлена ли именно для юридического лица административная ответственность в конкретной статье Особенной части КоАП.
Что касается части 4 ст. 12.17 КоАП, то она не называет в качестве субъекта административной ответственности юридическое лицо, хотя диспозиция этой статьи охватывает большое количество потенциальных незаконных операций в торговом обороте, за совершение которых до 01.03.2007 г. общие суды привлекали к административной ответственности граждан (например, по ст. 154-5 КоАП 1984 года), а хозяйственные суды привлекали к экономической ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (по подпункту 1.9 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 16.01.2002 N 40).
Сейчас, когда наложение санкций по части 4 ст. 12.17 КоАП отнесено к компетенции хозяйственных судов, возник вопрос: не будет ли привлечение юридического лица к административной ответственности по этой статье противоречить положениям статьи 3.5 и части 2 ст. 4.8 КоАП, если санкция части 4 ст. 12.17 КоАП прямо не предусматривает ответственность юридического лица.
Мнения на сей счет различны. Одни считают, что если в статье КоАП отсутствует градация ответственности в зависимости от субъекта правонарушения, административное взыскание может быть наложено как на гражданина, так и на юридическое лицо. Другие считают, что отсутствие в статье Особенной части КоАП прямого указания на юридическое лицо, как на субъекта, подлежащего административной ответственности, не позволяет подвергнуть его взысканию. Избежать этих противоречий можно, прибегнув к нормотворческой технике. Эта идея уже была озвучена в правовой прессе и выглядит следующим образом: предлагается внести изменения в действующие параллельно с КоАП акты Главы государства, устанавливающие административную ответственность, продлив их действие до вступления в силу соответствующих законов о внесении изменений и дополнений в КоАП. Вместе с тем для поддержки мнения сторонников тезиса о том, что отсутствие конкретизации в санкции статьи Особенной части КоАП субъекта ответственности позволяет привлечь к ней как гражданина, так и юридическое лицо, можно заимствовать тезис, содержащийся в п. 2 ст. 2.10 КоАП Российской Федерации, согласно которому «если в статьях… Кодекса не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического лица, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу».