Стимулирование рационального использования и охраны земельных ресурсов является одной из актуальнейших задач земельного права Республики Беларусь. Земельные ресурсы являются основой для существования сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, размещения городской застройки и промышленных предприятий, транспортных коммуникаций, иной хозяйственной деятельности человека. Именно этим объясняется строгость ответственности за самовольное занятие земельного участка. Так, санкцией ст. 23.41 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) за самовольное занятие земельного участка предусмотрено наложение штрафа в размере от десяти до тридцати базовых величин, на индивидуального предпринимателя — от десяти до пятидесяти базовых величин, а на юридическое лицо — до двухсот базовых величин. Более того, самовольное занятие земельного участка, совершенное в течение года после наложения административного взыскания за такое же нарушение, наказывается штрафом, или исправительными работами на срок до одного года, или арестом (ст. 386 Уголовного кодекса Республики Беларусь).
Частью второй статьи 90 Кодекса Республики Беларусь о земле (далее — КоЗ) определено, что государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется областными, Минским городским, городскими (городов областного, районного подчинения), районными, сельскими, поселковыми исполнительными комитетами непосредственно и (или) через свои землеустроительные службы, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальными органами, иными государственными органами. Согласно п. 29 ч. 1 ст. 3.30 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) протокол об административном правонарушении по ст. 23.41 КоАП имеют право составлять должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель.
По общему правилу самовольным занятием земельного участка является использование земельного участка без документа, удостоверяющего право на него (ч. 1 ст. 72 КоЗ). Вместе с этим указанная норма права содержит ряд исключений, которые не всегда учитываются должностными лицами органа, осуществляющего государственный контроль за использованием и охраной земель, при производстве административного процесса, о чем свидетельствует нижеприведенный пример из судебной практики.
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 01.10.2012 N 449 «О некоторых вопросах организации производства мелованных и немелованных видов картона» (далее — Указ) компанией с ограниченной ответственностью «X» (далее — Компания) в г. Д. осуществляется строительство под ключ комплекса по производству мелованных и немелованных видов трехслойного картона производительностью 200 тыс.т в год.
22 сентября 2016 г. специалистом землеустроительной службы Д-го райисполкома в отношении Компании был составлен протокол об административном правонарушении, в фабуле которого указывалось, что Компанией произведено самовольное занятие земельного участка примерной площадью 1,5 га в границах Д-го района для добычи полезных ископаемых из месторождения песка.
Согласно ч. 1 ст. 3.2 ПИКоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 23.41 КоАП, рассматриваются единолично судьей районного (городского) суда, на основании чего дело об административном правонарушении было передано для рассмотрения в суд Д-го района.
В судебном заседании представитель землеустроительной службы Д-го райисполкома указала, что Компании на основании решения Г-го областного исполнительного комитета от 06.06.2016 N 456 был предоставлен земельный участок площадью 5,0947 га. Согласно указанному решению Компания должна была в течение двух месяцев со дня подписания с Д-м районным исполнительным комитетом договора аренды земельного участка, но не позднее трех месяцев со дня принятия решения обеспечить осуществление государственной регистрации земельного участка, прав, ограничений (обременений) прав на него. По истечении трех месяцев Компания не предприняла действий по исполнению указанного решения, в связи с чем в ее действиях усматривается самовольное занятие земельного участка, ответственность за что предусмотрена ст. 23.41 КоАП.
В представленных суду в порядке п. 2 ч. 1 ст. 4.1 ПИКоАП объяснениях представитель Компании указал, что составление протокола об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ст. 23.41 КоАП, считает необоснованным ввиду следующих обстоятельств.
Частью первой статьи 72 КоЗ определено, что самовольным занятием земельного участка является использование земельного участка без документа, удостоверяющего право на него, за исключением использования земельных участков в случаях, предусмотренных актами Президента Республики Беларусь. Согласно абз. 2 ч. 2 ст. 3 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» к ненормативным правовым актам относятся распоряжения Президента Республики Беларусь.
Распоряжением от 22.06.2015 N 106рп (далее — распоряжение) Президент Республики Беларусь дал согласие Компании на добычу полезных ископаемых на месторождении песка «Ж-2» для строительства комплекса по производству мелованных и немелованных видов трехслойного картона производительностью 200 тыс.т в год в г. Д.
На основании вышеуказанного распоряжения концерн «Беллесбумпром» в августе 2015 г. письменно проинформировал Совет Министров Республики Беларусь о том, что Компания может приступить к работам по добыче песка на земельном участке в Д-м районе Г-й области.
Сославшись на п. 3 ч. 1 ст. 6.2 ПИКоАП, которым определено, что по делу об административном правонарушении подлежит доказыванию в том числе виновность юридического лица, представитель Компании указал, что по настоящему делу об административном правонарушении вина Компании в самовольном занятии земельного участка не доказана.
Также в объяснениях отмечалось, что в нарушение требований ст. 6.10 ПИКоАП протокол осмотра места совершения административного правонарушения, удостоверяющий обстоятельства и факты, установленные при осмотре 07.09.2016 месторождения песка «Ж-2», должностным лицом землеустроительной службы Д-го райисполкома не составлялся. К участию в осмотре работники Компании не привлекались.
При этом в нарушение требований ч. 2 ст. 10.2 ПИКоАП в протоколе об административном правонарушении отсутствуют сведения о времени совершения административного правонарушения. На фотографиях, находящихся в материалах дела, отсутствуют строительная техника и работники Компании, что подтверждало бы занятие земельного участка китайской компанией в момент составления протокола об административном правонарушении.
Представитель Компании к тому же обратил внимание, что в нарушение требований абз. 8 и абз. 19 ст. 1 КоЗ площадь земельного участка должностным лицом органа, ведущего административный процесс, определена не точно, а примерно. Сведения о том, какие средства измерения использовались при определении площади земельного участка, в материалах дела отсутствуют.
В ходе судебного разбирательства в адрес суда Д-го района поступило письменное обращение концерна «Беллесбумпром», в котором указывалось, что согласно Указу и в соответствии с контрактом строительного подряда от 15.06.2011 N ВХ-618, заключенным между открытым акционерным обществом «Управляющая компания холдинга «Б» и Компанией, в г. Д. осуществляется строительство комплекса по производству мелованных и немелованных видов трехслойного картона производительностью 200 тыс.т в год. Для подсыпки строительной площадки вышеуказанного комплекса был необходим грунт объемом не менее 400 тыс.куб.м. В октябре 2014 г. Компания совместно с Д-й бумажной фабрикой обратилась в Д-й районный исполнительный комитет с просьбой предоставить земельный участок для разработки карьера. Вопрос отвода земельного участка находился на контроле курирующего строительство заместителя Премьер-министра Республики Беларусь. 22 июня 2015 г. распоряжением было согласовано местонахождение земельного участка для добычи полезных ископаемых на месторождении песка «Ж-2» для строительства комплекса по производству мелованных и немелованных видов трехслойного картона производительностью 200 тыс.т в год в г. Д. Добыча песка в карьере «Ж-2» осуществлялась Компанией в период с сентября 2015 г. по март 2016 г. В соответствии с ч. 1 ст. 72 КоЗ самовольным занятием земельного участка является использование земельного участка без документа, удостоверяющего право на него, за исключением использования земельных участков в случаях, предусмотренных актами Президента Республики Беларусь. При вышеуказанных обстоятельствах концерн «Беллесбумпром» полагал, что в действиях Компании отсутствует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 23.41 КоАП.
Также в обращении концерна «Беллесбумпром» отмечалось, что действия Компании по разработке карьера, осуществляемые с ведома местной исполнительной власти, преследовали правомерные цели и были направлены на достижение экономически полезного для государства результата — скорейшее завершение строительства комплекса по производству картона в г. Д. Разработка карьера осуществлялась в месте, позднее согласованном Г-м облисполкомом решением от 06.06.2016 N 456. На основании вышеизложенного концерн «Беллесбумпром» ходатайствовал перед судом Д-го района о прекращении административного процесса в отношении Компании в связи с отсутствием в действиях китайской компании вины в совершении административного правонарушения.
Рассмотрев дело об административном правонарушении, суд Д-го района вынес постановление о прекращении производства по делу в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 9.6 ПИКоАП.
В мотивировочной части постановления суд указал следующее.
Согласно подп. 4.1 п. 4 Указа строительство комплекса осуществляется поэтапно параллельно с разработкой, согласованием, экспертизой и утверждением в установленном порядке необходимой проектно-сметной документации на каждый из этапов строительства с одновременным проектированием последующих этапов данного строительства.
20 ноября 2014 г. в Д-й районный исполнительный комитет поступило заявление Компании о предоставлении в аренду земельного участка площадью 5 га для добычи полезных ископаемых (песчаного грунта).
Заинтересованными сторонами был произведен выбор места размещения земельного участка и составлен акт от 30.03.2015, подписанный комиссией и согласованный Д-м райисполкомом и Г-м облисполкомом.
В течение 2014 — 2015 гг. выделение Компании указанного земельного участка было согласовано Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь, Комитетом государственного контроля Республики Беларусь, Государственным комитетом по имуществу Республики Беларусь, Г-м облисполкомом.
Решением Д-го районного исполнительного комитета от 28.08.2015 N 1458 Компании было разрешено производство проектно-изыскательских и строительных работ по разработке карьера для добычи песчаного грунта.
В мае 2016 г. РДУП «Проектный институт «Г» в установленном порядке разработал проект отвода и предоставления Компании земельного участка для добычи полезных ископаемых.
Решением Г-го облисполкома от 06.06.2016 N 456 «Об изъятии и предоставлении земельного участка компании с ограниченной ответственностью «Х» был изъят земельный участок общей площадью 5,0947 га в кварталах 443, 444 З-го лесничества ГЛХУ «К-я экспериментальная лесная база Института леса Национальной академии наук Беларуси» в границах Д-го района и предоставлен в аренду сроком на два года Компании для добычи полезных ископаемых.
Суд обратил внимание на то обстоятельство, что добыча песчаного грунта в карьере осуществлялась Компанией в период с сентября 2015 г. по март 2016 г. Таким образом, решение Г-го облисполкома, которое готовилось почти два года с момента обращения Компании в 2014 г., не имело актуальности, так как добыча песчаного грунта была завершена в марте 2016 г.
Также судом было отмечено, что представитель землеустроительной службы Д-го райисполкома не представил доказательств того, что Компанией на момент осмотра места совершения правонарушения 07.09.2016 производилась добыча песчаного грунта с указанного земельного участка.
Учитывая, что добыча песчаного грунта для строительства объекта, определенного Указом, осуществлялась на основании решений Президента Республики Беларусь, Г-го облисполкома, Д-го райисполкома, изданных в соответствии с их компетенцией, суд Д-го района пришел к выводу, что Компания не может быть привлечена к административной ответственности ввиду отсутствия состава правонарушения.
Указанное постановление суда Д-го района органом, ведущим административный процесс, не обжаловалось и вступило в законную силу.
Таким образом, приведенный ранее пример из судебной практики подтверждает, что использование земельного участка без документа, подтверждающего право на него, но при наличии актов Президента Республики Беларусь, решений иных государственных органов, осуществляющих государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель в соответствии с их компетенцией, не является самовольным занятием земельного участка.