О деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции, устранению причин и условий, ей способствующих

Противодействие и преодоление коррупции – стратегическая задача нашей страны. Ее решение способствует успешному социально-экономическому развитию, укреплению государства и правопорядка в нем.

Борьба с коррупцией в Республике Беларусь на протяжении последних лет является одной из важнейших задач государства. Она предполагает энергичные меры по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

Актуальность проводимой правоохранительными органами работы по борьбе с коррупцией обусловлена тем фактором, что коррупция пронизывает все сферы общественной и государственной жизни, так как имеет глубокие исторические и социальные корни.

Коррупция затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает недоверие граждан к государственным институтам, создает негативный имидж Беларуси на международной арене.

Во многом данным негативным проявлениям способствует правовой нигилизм, экономические и нравственные деформации в обществе.

Более того, коррупциогенная составляющая заложена в компетенции государственного служащего, к полномочиям которого отнесено издание актов-разрешений (регистрация, лицензирование, согласование и другие формы разрешительной природы), актов-запретов (приостановление деятельности, отстранение от управления и др.). Реализация разрешительных и запретительных полномочий в значительной степени носит дискреционный характер. Многие права не корреспондируют с соответствующими обязанностями.

Преступления коррупционного характера, совершающиеся всегда в условиях неизвестности и завуалированности “теневых” отношений в экономике, составляют наиболее существенную часть латентной преступности.

1. Предпосылки для коррупционных проявлений.

Наиболее часто предпосылками для коррупционных проявлений в государственных органах, других государственных и негосударственных организациях становятся:

• недостаточная эффективность мероприятий, включаемых в ведомственные планы работы по противодействию коррупции;
• непринятие мер по координации антикоррупционной деятельности, всестороннему анализу совершенных коррупционных правонарушений, выявлению и устранению причин и условий, им способствующих;
• формализм в работе антикоррупционных комиссий;
• отсутствие должного внимания антикоррупционному воспитанию и образованию, разработке и доведению до работников стандартов антикоррупционного поведения;
• ненадлежащий подбор кадров на руководящие, материально ответственные и другие коррупционно рискованные должности;
• оценка эффективности работы руководящих работников без учета полноты принимаемых ими мер по противодействию коррупции;
• неиспользование возможностей материального стимулирования труда в профилактике коррупции;
• слабость ведомственного контроля; оставление ревизорами без внимания грубых нарушений, сопряженных с причинением вреда в значительных размерах; необеспечение контроля за устранением выявленных ревизиями нарушений; непроведение обстоятельных проверок по фактам, которые могут свидетельствовать о коррупции, ненаправление в правоохранительные органы материалов по выявленным фактам, свидетельствующим о возможных хищениях и других злоупотреблениях, и др.;
• самоустранение руководителей организаций от дачи выявленным нарушениям законодательства оценки с позиций Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З “О борьбе с коррупцией” (далее – Закон “О борьбе с коррупцией”);
• недостаточная роль владельческого надзора в защите экономических интересов государства;
• нарушения законодательства при проведении закупок товаров, работ и услуг за счет средств государственного бюджета и средств государственных организаций; недостатки правового регулирования порядка проведения закупок.

2. Анализ состояния работы по противодействию коррупции.

Результаты прокурорского надзора свидетельствуют о том, что в последние годы работа государственных органов и иных организаций по противодействию коррупции была существенно активизирована, стала более целенаправленной и эффективной.

Вместе с тем имеющиеся проблемы во многом обусловлены ненадлежащей организацией служебной деятельности со стороны руководителей, недостаточным контролем за подчиненными, сопровождающимися в ряде случаев игнорированием требований антикоррупционного законодательства.

Работа созданных в организациях антикоррупционных комиссий нередко страдает формализмом.

Как показывает практика, требуется существенное изменение подходов в части реализации местными исполнительными и распорядительными органами, подчиненными им организациями своих полномочий по участию в борьбе с коррупцией.

Не в полной мере удовлетворяет предъявляемым требованиям деятельность контролирующих органов по противодействию коррупции.

Качество и результативность проверок нередко заслуживают серьезной критики. При проведении проверок не всегда принимаются исчерпывающие меры к пресечению и предупреждению нарушений антикоррупционного законодательства, устранению их негативных последствий. По итогам проверок зачастую лишь констатируется наличие нарушений, имеющих коррупционную окраску, однако причины этих нарушений и лица, их допустившие, не устанавливаются. Отдельные контрольно-ревизионные органы не проводят ревизий в сроки, необходимые для быстрого и оперативного окончания предварительного расследования, что препятствует соблюдению прав и интересов всех участников уголовного процесса, своевременному принятию мер к возмещению ущерба.

В некоторых случаях в ходе производства предварительного расследования нарушения финансово-хозяйственной деятельности, указанные в актах ревизий, экспертными исследованиями не подтверждаются. Это приводит к необоснованному привлечению должностных лиц к уголовной ответственности, влечет прекращение уголовных дел, порождает многочисленные жалобы.

Основные виды нарушений антикоррупционного законодательства.

В ходе прокурорских проверок выявляются следующие нарушения антикоррупционного законодательства, в том числе коррупционные правонарушения и правонарушения, способствующие коррупции, предусмотренные ст. 20 и 21 Закона “О борьбе с коррупцией”:

• указание государственным служащим недостоверных сведений в декларации о доходах и имуществе, непредставление такой декларации в установленные законом сроки, необеспечение проверки правильности и полноты заполнения деклараций о доходах и имуществе работниками кадровой службы, ответственными за прием и проверку деклараций;
• неподписание государственным должностным лицом обязательства по соблюдению ограничений, установленных ст. 17 Закона “О борьбе с коррупцией”, а также непринятие мер по истребованию такого обязательства со стороны уполномоченных на это лиц;
• невыполнение государственным должностным лицом обязательства по соблюдению ограничений, установленных ст. 17 Закона “О борьбе с коррупцией”;
• использование государственным должностным лицом в личных интересах предоставленного ему для осуществления государственных функций имущества, находящегося в государственной собственности;
• использование подчиненных работников для выполнения работ в личных интересах при отсутствии в деянии в силу малозначительности составов преступлений, предусмотренных ст. 424 и 426 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее – УК);
• недостоверное отражение в государственной статистической отчетности сведений об объеме выполненных работ при строительстве, внесение иных заведомо ложных сведений в официальные документы при отсутствии состава преступления, предусмотренного ст. 427 УК;
• оказание государственным должностным лицом при подготовке и принятии решений неправомерного предпочтения интересам физических или юридических лиц либо предоставление им необоснованных льгот и привилегий или оказание содействия в их предоставлении;
• нарушения порядка проведения конкурсов и аукционов;
• невыполнение предусмотренных ст. 27 Закона “О борьбе с коррупцией” обязанностей руководителя организации по принятию мер, направленных на борьбу с коррупцией;
• принятие государственным должностным лицом имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных обязанностей;
• вмешательство государственного должностного лица с использованием своих служебных полномочий в деятельность иных государственных органов и других организаций, что не входило в круг его обязанностей и не было основано на законодательном акте Республики Беларусь.

В ходе прокурорских проверок нередко выявляются факты нарушений антикоррупционного законодательства:

• фиктивное трудоустройство подставных лиц с целью завладения денежными средствами, начисленными им в качестве заработной платы;
• внесение агентами страховых компаний заведомо ложных сведений в свидетельства обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств с целью оказать содействие водителям, допустившим нарушения правил дорожного движения, в уклонении от ответственности;
• злоупотребление со стороны должностных лиц организаций лесного хозяйства, природоохранных инспекций, землеустроительных служб и других государственных органов по незаконному привлечению граждан к административной ответственности.

3. Основные организационно-правовые способы противодействия коррупции.

Способы противодействия коррупционным проявлениям многогранны и включают в себя: правовые – совершенствование существующего и принятие нового антикоррупционного законодательства, качественное улучшение правоприменения; принудительно-превентивные; организационные; воспитательно-профилактические. Особо следует выделить меры, направленные на создание системы стимулов к антикоррупционному поведению.

К числу общих направлений предотвращения и устранения коррупционных проявлений в деятельности государственных органов необходимо:

• создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;
• внедрить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;
• создать методические основы оценки коррупциогенности государственных функций;
• разработать пакет антикоррупционных нормативных правовых актов;
• разработать и внедрить ведомственные и региональные антикоррупционные программы; взятка должна стать невыгодной. Карьерный рост, заработная плата и материальное обеспечение старости должны быть поставлены в прямую зависимость от того, как чиновник исполняет свой служебный долг. При этом протекционистские меры должны сочетаться с ограничительными и репрессивными;
• разработать и принять этические кодексы поведения для всех ветвей и уровней власти;
• организовать стажировки специалистов в странах, в которых успешно реализуются программы противодействия коррупции;
• сформировать систему кадрового резерва власти, которая бы позволяла отбирать кандидатов на должности, проводить их проверку на профессиональную пригодность; коллегиально, на многовариантной основе принимать решения о рекомендации этих людей на ту или иную государственную должность;
• регулярно проводить выборочные сравнительные проверки реальной стоимости имущества должностных лиц и их легальных доходов, невзирая на лица;
• максимально исключить личное общение чиновников и граждан, постепенно вводя электронные формы документов и современные информационные технологии;
• организовать при органах прокуратуры телефоны доверия, по которым граждане могли бы сообщать о фактах коррупции;
• разработать программы повышения правовой грамотности населения с участием общественных объединений и средств массовой информации;
• развивать механизмы независимой общественной экспертизы решений, принимаемых органами государственной власти;
• поддерживать и поощрять средства массовой информации и общественные объединения, которые занимаются антикоррупционной пропагандой, распространением идей законности и правопорядка в стране;
• постоянно информировать общество о реализации антикоррупционных программ;
• детально регламентировать процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);
• разделить административно-управленческие процедуры на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;
• ротация должностных лиц;
• проводить проверки лиц, представляемых к назначению на руководящие должности, награждению государственными наградами, присвоению званий, премированию, а также членов их семей.

К числу средств предотвращения и устранения коррупционных проявлений в деятельности государственных служащих относится необходимость выполнения следующих мероприятий:

• обеспечить усвоение всеми государственными служащими своих прав и обязанностей и их правильное использование;
• добиться соблюдения правил служебного поведения;
• строго оценивать деятельность и поведение государственных служащих с антикоррупционной точки зрения во время приема их на работу (назначения, конкурсов, выборов) и проведения периодической аттестации кадров;
• последовательно применять набор мер воздействия к государственным служащим, допускающим отступления от установленных норм;
• соблюдать запрет замещать после увольнения с гражданской службы в течение двух лет должности и выполнять работы в организациях, если ранее к функциям служащего относились руководство или контроль за ними.

Применительно к органам исполнительной власти речь можно вести, прежде всего, об обеспечении высокого качества таких актов, как положения о государственных органах, где должны быть четко определены цели и задачи ведомства и подразделения (министерства, службы, департамента, управления), его функции, полномочия, взаимоотношения, основания и виды ответственности. Такая регламентация позволит устранить расплывчатые нормы типа “может”, “рассматривает” и ввести строгий порядок принятия решений и управленческих действий.

В этом же плане следует использовать большой позитивный потенциал административных регламентов, которые определяют порядок реализации государственных функций и оказания публичных услуг, т.е. последовательность действий, информированность клиентов, затраты времени, перечень документов, обжалование решений. Открытость и предсказуемость управленческих действий и решений резко ограничивают поле коррупционных проявлений.

Для предупреждения коррупциогенности законодательства, регламентирующего государственно-служебные отношения, при разработке проектов нормативных правовых актов необходимо обращать внимание на следующие моменты:

• нечеткое определение полномочий органа, должностного лица;
• положения, позволяющие реализовывать чрезмерное административное усмотрение при принятии решений в условиях отсутствия конкурсных и иных процедур отбора;
• дублирование полномочий различных субъектов;
• необоснованное расширение круга субъектов, с которыми должно осуществляться взаимодействие или согласование;
• наличие большого числа отсылочных норм.

Для снижения издержек и повышения конкурентоспособности легального бизнеса необходимо устранить противоречивость норм хозяйственного законодательства, допускающих неоднозначность их толкования, усложненность административных и правоприменительных процедур. Законодательная неопределенность препятствует решению проблем уголовного преследования за ряд экономических преступлений. Поэтому целесообразно проводить мониторинг действующего законодательства в целях установления эффективности правового регулирования в конкретной сфере деятельности, выявления и устранения пробелов и недостатков.

Меры организационно-управленческого и иного характера в экономических отношениях должны предусматривать выполнение следующих мероприятий:

• по противодействию неконтролируемому (рейдерскому) проникновению иностранного капитала и акционированию (приватизации) важнейших сфер экономической и предпринимательской деятельности, имеющих важное значение для обеспечения экономической безопасности белорусского государства;
• по созданию и порядку ведения единого республиканского реестра недобросовестных поставщиков, участвовавших в государственных закупках (определение оснований включения недобросовестных поставщиков в указанный реестр и порядка доступа к нему);
• по утверждению режимных (влекущих правовые последствия в случае их несоблюдения) правил поведения сотрудников организаций заказчиков и участников закупок, включающих в том числе обязанность сообщать о коррупционных проявлениях при проведении государственных закупок в органы, осуществляющие борьбу с коррупцией;
• по разработке и ведению Министерством экономики Республики Беларусь списка поставщиков (подрядчиков), заранее отобранных по специальной процедуре оценки их экономических, технических, кадровых и иных возможностей и рекомендованных к участию в государственных закупках, ежегодному обновлению данного списка и его публикации в государственных средствах массовой информации, обязательному уведомлению обо всех процедурах закупок заинтересованных поставщиков, включенных в данный список;
• по корректировке и обновлению отраслевых программ по борьбе с коррупцией путем включения в них дополнительных мероприятий, направленных на нейтрализацию деструктивных факторов, способствующих активизации коррупционных проявлений в условиях либерализации экономики и приватизационных процессов, в том числе посредством повышения ответственности руководителей за неисполнение требований антикоррупционного законодательства;
• по проведению постоянного мониторинга деятельности конкурсных комиссий и в случае выявления нарушений, связанных с несоблюдением установленных правил (процедур) в сфере государственных закупок, причинивших ущерб государству, организациям или гражданам, в зависимости от их характера принимать меры по привлечению виновных лиц к установленной законодательством ответственности.

В целях эффективности мер по противодействию коррупции в отдельных отраслях экономической деятельности необходимо:

• предусмотреть включение мероприятий антикоррупционной направленности в соответствующие отраслевые программы либо обеспечить их разработку, определив в том числе персональную ответственность руководителей этих органов за их выполнение;
• организовать надлежащим образом работу комиссий по профилактике и предупреждению коррупционных правонарушений, обеспечить их системность и эффективность, возложив руководство этой работой на заместителя руководителя республиканского органа государственного управления, иной государственной организации;
• принимать меры по дальнейшему улучшению деятельности ревизионных служб, взаимодействию с правоохранительными органами, повышению эффективности ведомственного и вневедомственного контроля;
• обязать подчиненные государственные органы и организации на своих интернет-сайтах предусмотреть наличие соответствующей информации о типичных коррупционно рискованных ситуациях (невозможность попасть на прием к должностному лицу, получить справку или исчерпывающую информацию и т.п.) и правомерных способах их разрешения; ввести в процесс обучения в учреждениях по повышению квалификации и переподготовке руководящих кадров специальный курс по изучению законодательства о борьбе с коррупционными проявлениями с участием представителей органов, осуществляющих борьбу с коррупцией;
• в связи с либерализацией экономической деятельности, а также процессов приватизации в соответствии с требованиями Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 “О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь” и принятых в ее развитие нормативных правовых актов осуществить дополнительные меры по предупреждению и пресечению фактов незаконного приобретения активов в Республике Беларусь, устранению коррупционных рисков;
• в целях недопущения фактов хищений путем злоупотребления служебными полномочиями и иных коррупционных преступлений, совершаемых на протяжении длительного времени и влекущих причинение ущерба в крупном или особо крупном размере, усилить требовательность и контроль за деятельностью руководителей предприятий и представителей государства, осуществляющих владельческий надзор на предприятиях частной формы собственности с долей государства, за исполнением антикоррупционного законодательства;
• в процессе практической реализации постановления Совета Министров Республики Беларусь от 26.12.2011 N 1732 “Об утверждении Типового положения о комиссии по противодействию коррупции” проводить комплексный анализ причин и условий совершения коррупционных преступлений и других правонарушений, связанных с коррупцией, обеспечить их устранение, принимая во внимание специфику деятельности организаций и способы совершения хищений, в целях недопущения правонарушений в дальнейшем;
• исключить факты нецелевого и неэффективного использования государственных средств, выделяемых на закупки товаров (работ, услуг), обеспечить систематический контроль за эффективностью использования этих средств;
• во взаимодействии с правоохранительными органами проводить постоянный мониторинг деятельности конкурсных комиссий и в каждом случае выявления нарушений, связанных с несоблюдением установленных правил в сфере государственных закупок, причинивших ущерб государству, организациям или гражданам, в зависимости от их характера принимать меры по привлечению виновных лиц к установленной законодательством ответственности;
• обеспечить надлежащую реализацию требований законодательства, регламентирующего порядок осуществления электронных аукционов;
• разработать перечень коррупционно рискованных должностей государственных служащих;
• ввести запрет на занятие должностей в государственных организациях (в том числе с долей государственной собственности) лицами, осужденными за коррупционные преступления.

4. Осуществление проверок соблюдения антикоррупционного законодательства.

Органами прокуратуры проводится целенаправленная работа по проведению проверок соблюдения антикоррупционного законодательства.

В ходе прокурорских проверок значительное внимание уделяется противодействию преступности, связанной с “теневым” оборотом товаров и денежных средств; выявлению ключевых тенденций и актуальных схем совершения преступлений; оценке ситуации в сфере экономической безопасности; сбору и обобщению имеющегося опыта работы по подрыву экономических основ экстремистских организаций.

Органами прокуратуры, как правило, вносятся представления руководителям организаций по выявленным причинам и условиям, способствующим совершению коррупционных преступлений, для устранения и недопущения совершения их в дальнейшем.

Вместе с тем правоприменительная практика по-прежнему свидетельствует о том, что борьба с коррупцией в Республике Беларусь осуществляется преимущественно посредством уголовного преследования лиц, уже совершивших коррупционные преступления.

В актах прокурорского надзора, как правило, обращается внимание на необходимость:

• осуществления антикоррупционной деятельности на плановой основе;
• координации работы по борьбе с коррупцией, в том числе посредством эффективной деятельности антикоррупционных комиссий;
• рассмотрения вопросов состояния коррупции и эффективности проводимых антикоррупционных мероприятий на заседаниях коллегиальных органов, рабочих и оперативных совещаниях;
• передачи государственным органам, осуществляющим борьбу с коррупцией, информации о фактах, свидетельствующих о коррупции;
• проведения постоянного мониторинга в сферах деятельности, наиболее подверженных коррупционным рискам, и принятия организационно-правовых, организационно-практических и иных мер для устранения коррупционных факторов в этих сферах;
• принятия мер к совершенствованию кадровой работы, в том числе повышению требований к кандидатам на руководящие и материально ответственные должности;
• обеспечения взыскательного контроля за трудовой и исполнительской дисциплиной;
• ознакомления государственных должностных и приравненных к ним лиц с требованиями антикоррупционного законодательства, пропаганды законопослушного поведения и неприятия коррупции;
• проведения надлежащей работы по исполнению законодательства о декларировании доходов и имущества;
• усиления антикоррупционной составляющей внутрихозяйственного и ведомственного контроля, а также владельческого надзора;
• устранения нарушений антикоррупционного законодательства и привлечения виновных должностных лиц к дисциплинарной и иной ответственности, в том числе за совершение правонарушений, создающих условия для коррупции.

По результатам прокурорских проверок органам государственного управления предлагается:

• внести необходимые изменения и дополнения, направленные на профилактику коррупции, в различные акты законодательства, в том числе о государственных закупках, обороте лома черных и цветных металлов, кредитовании населения;
• принять меры, направленные на повышение эффективности противодействия коррупции в подчиненных Правительству Республики Беларусь государственных организациях, в том числе при осуществлении государственных закупок;
• установить единый и обязательный для всех правоприменителей порядок планирования антикоррупционных мероприятий, создания и функционирования антикоррупционных комиссий;
• выработать единый подход к основаниям и периодичности проведения в государственных органах и иных организациях проверок достоверности сведений, указываемых должностными лицами в декларациях о доходах и имуществе;
• организовать контроль за соблюдением государственными должностными лицами ограничений, установленных ст. 17 Закона “О борьбе с коррупцией”;
• ввести в практику инициирование руководителями подчиненных организаций служебных проверок с целью выяснения причин и условий совершенных коррупционных преступлений, с принятием мер дисциплинарного характера к должностным лицам, чьи действия (бездействие) способствовали совершению преступлений;
• создать условия для качественного укрепления кадрового состава и профессионально-служебной независимости ведомственных контрольно-ревизионных служб, в том числе путем повышения квалификации их работников;
• совершенствовать порядок проведения государственных закупок товаров;
• осуществлять государственный антимонопольный контроль за деятельностью юридических лиц, занимающих доминирующее положение на товарных рынках республики.

5. Иные мероприятия, осуществляемые органами прокуратуры для противодействия коррупции.

5.1. Особое внимание уделяется повышению эффективности и уровня взаимодействия между органами, осуществляющими борьбу с коррупцией, а также иными государственными органами и организациями по предупреждению, пресечению и выявлению коррупционных преступлений; совершенствованию механизмов взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с коррупцией, обмена оперативной и иной значимой информацией, осуществления контрольных и надзорных функций.

5.2. Осуществляется надзор за оперативно-разыскной деятельностью, дознанием и расследованием уголовных дел.

В некоторых случаях, несмотря на наличие предметной информации о готовящемся преступлении, противоправная деятельность разрабатываемых лиц вовремя не пресекается, что приводит к причинению ущерба как государственным, так и общественным интересам.

В целях искоренения указанных нарушений со стороны подразделений по борьбе с экономической, организованной преступностью и коррупцией прокурорами контролируется их деятельность по своевременному предупреждению преступлений, которая предполагает при получении в ходе осуществления оперативно-разыскной деятельности информации о готовящихся экономических преступлениях, преступных деяниях против интересов службы, порядка осуществления власти и управления обеспечить своевременное представление в компетентные органы сведений, содержание которых позволит предотвратить возможное причинение ущерба государственным и общественным интересам.

5.3. Для повышения эффективности борьбы с коррупцией органами прокуратуры организовано широкое взаимодействие с институтами гражданского общества.

До общественности доводится информация о выявленных фактах коррупции, итогах расследования значимых коррупционных уголовных дел, выдвигаемых инициативах по совершенствованию антикоррупционного законодательства, иных результатах проводимой антикоррупционной работы путем выступлений перед представителями средств массовой информации, слушателями учебных заведений, трудовыми коллективами государственных органов и иных организаций, размещения соответствующей информации в средствах массовой информации и сети Интернет.

На сайте Генеральной прокуратуры Республики Беларусь в сети Интернет создан специальный раздел, посвященный вопросам борьбы с коррупцией.

Данные, полученные от институтов гражданского общества, результаты различных социологических исследований используются при разработке мероприятий по борьбе с коррупцией.

5.4. Органами прокуратуры осуществляется широкое взаимодействие с иностранными государствами и международными организациями в целях принятия совместных мер по выявлению, пресечению и раскрытию коррупционных преступлений, оказания правовой взаимопомощи, обмена опытом борьбы с коррупцией.

5.5. Органами прокуратуры регулярно направляются Главе государства, в Правительство Республики Беларусь и подчиненные ему государственные организации, местные исполнительные и распорядительные органы информационные письма о состоянии коррупции в стране, регионах, отраслях и сферах деятельности, государственных органах и иных организациях, вносятся конкретные предложения по устранению причин и условий, способствующих коррупции.