Статьей 23.32 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) установлена административная ответственность за нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь.
В соответствии с абзацем шестнадцатым статьи 1 Закона Республики Беларусь от 21.07.2008 N 419-З “О Государственной границе Республики Беларусь” (далее – Закон) режим в пунктах пропуска через государственную границу представляет собой порядок въезда (входа) в пункты пропуска, передвижения в пределах пунктов пропуска и выезда (выхода) из них физических лиц и транспортных средств, а также порядок осуществления хозяйственной и иной деятельности в пунктах пропуска.
Режим в пунктах пропуска определен Положением о режиме в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22.01.2009 N 70 “О мерах по реализации Закона Республики Беларусь “О Государственной границе Республики Беларусь” (далее – Положение).
Согласно пункту 1 Положения режим в пунктах пропуска поддерживается и контролируется органами пограничной службы в порядке, определенном локальными нормативными правовыми актами Государственного пограничного комитета Республики Беларусь, в целях создания необходимых условий для осуществления пограничного, проведения таможенного и иных видов контроля.
В пунктах пропуска в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 10.05.2006 N 313 “О пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь и видах контроля, осуществляемых в них” помимо пограничного контроля также осуществляются таможенный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, автомобильный виды контроля.
Полномочиями на составление протоколов о данных административных правонарушениях и подготовку таких дел к рассмотрению наделены уполномоченные на то должностные лица органов пограничной службы, перечень которых определен постановлением Государственного пограничного комитета Республики Беларусь от 10.02.2010 N 5 “О некоторых вопросах ведения административного процесса в органах пограничной службы Республики Беларусь”.
От имени органов пограничной службы Республики Беларусь дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 23.32 КоАП, согласно статье 3.11 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП) вправе рассматривать Председатель Государственного пограничного комитета Республики Беларусь и его заместители, начальники пограничных управлений, групп, отрядов, отделов пограничной службы (береговой охраны), отделений пограничного контроля и их заместители.
Практика применения статьи 23.32 КоАП свидетельствует, что наиболее проблемные вопросы при осуществлении контроля в местах пропуска возникают вследствие оставления физическими лицами денежных средств в документах, предъявляемых для проверки при осуществлении пограничного и таможенного контроля.
Согласно части четвертой пункта 9 Положения оставление физическим лицом денежных средств в документах, предъявляемых для проверки, является подстрекательством сотрудников и должностных лиц государственных контрольных органов к нарушению установленного порядка осуществления пограничного, а также проведения таможенного и иных видов контроля.
В настоящее время отсутствует единообразная практика привлечения граждан к ответственности по фактам оставления ими денежных средств в документах, передаваемых для проверки сотрудникам таможенных органов и органов пограничной службы в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь.
Так, при передаче сотрудникам органов пограничной службы документов с денежными вложениями, оставленными, как впоследствии объясняют физические лица, по неосторожности, последние привлекаются органами пограничной службы к административной ответственности по статье 23.32 КоАП. При этом проведение проверок в порядке статьи 174 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее – УПК) органами пограничной службы не инициируется.
В то же время при выявлении фактов вложения физическими лицами денежных средств, предоставленных при осуществлении таможенного контроля, должностными лицами таможенных органов осуществляется вызов сотрудников органов внутренних дел, которыми по данным фактам проводятся проверки в порядке статьи 174 УПК.
По окончании соответствующих проверок в случае вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (как правило, ввиду признания совершенного деяния в рамках уголовного процесса малозначительным) руководителем органа внутренних дел командиру территориального органа пограничной службы направляется сообщение о совершенном административном правонарушении, предусмотренном статьей 23.32 КоАП, с приложением материалов проверки.
Рассмотрев данное сообщение, уполномоченное должностное лицо органа пограничной службы при наличии на то достаточных оснований начинает административный процесс. Если достаточных на то оснований не усматривается либо должностными лицами органа пограничной службы установлены обстоятельства, предусмотренные частью 1 статьи 9.6 ПИКоАП, то административный процесс по соответствующему факту не начинается.
При этом в связи с отсутствием в законодательстве четкой правовой регламентации процессуального порядка оформления такого решения и сложившейся правоприменительной практики постановление о прекращении дела об административном правонарушении выносится должностными лицами органа пограничной службы только в тех случаях, когда административный процесс ранее начинался в соответствии со статьей 9.5 ПИКоАП. В иных случаях какие-либо процессуальные документы не составляются, а заявитель лишь письменно уведомляется о принятом решении.
Различные подходы к рассмотрению данных фактов обусловлены недостатками в нормативной регламентации правил режима в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь и порядка процессуальных действий контролирующих органов.
Неосторожное оставление гражданами денежных средств в документах, передаваемых в пункте пропуска сотрудникам таможенных органов, не составляет объективную сторону правонарушения, предусмотренного статьей 23.32 КоАП.
Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП административным правонарушением признается противоправное виновное, а также характеризующееся иными признаками, предусмотренными КоАП, деяние (действие или бездействие), за которое установлена административная ответственность.
Исходя из этого конкретное действие либо бездействие признается административным правонарушением только в случае, если за его совершение законодательством предусмотрена административная ответственность.
В связи с этим для привлечения граждан к ответственности по ст. 23.32 КоАП в правилах режима в пунктах пропуска должна быть определена конкретная форма деяния, признаваемая противоправной. Применительно к неосторожному оставлению денежных средств в документах, передаваемых сотрудникам таможенных органов, ответственность возможна, если в нормативных актах, регламентирующих порядок режима в пунктах пропуска, предусмотрена обязанность физических лиц освобождать документы от любых (в том числе денежных) вложений перед проведением таможенного контроля в пункте пропуска.
В соответствии с частью 4 пункта 9 Положения физическим лицам, пересекающим Государственную границу Республики Беларусь, запрещается:
совершать действия, направленные на подстрекательство сотрудников и должностных лиц государственных контрольных органов к нарушению установленного порядка осуществления пограничного, а также проведения таможенного и иных видов контроля, в том числе оставлять денежные средства в документах, предъявляемых для проверки, предлагать и (или) передавать сотрудникам и должностным лицам государственных контрольных органов какие-либо материальные ценности, предлагать и (или) предоставлять выгоды имущественного характера;
- вести фото-, видеосъемку;
- совершать иные действия, препятствующие осуществлению пограничного, а также проведению таможенного и иных видов контроля.
Так как деяния, связанные с подстрекательством к совершению противоправных действий, совершаются только с прямым умыслом, при отсутствии умысла на подстрекательство действия физического лица, по неосторожности оставившего деньги в документах, переданных сотрудникам таможенных органов в пунктах пропуска, не могут в настоящее время рассматриваться как нарушение правил режима в пунктах пропуска.
В то же время оставление по неосторожности денежных средств в документах, предъявляемых в ходе осуществления пограничного контроля, образует состав правонарушения, предусмотренного статьей 23.32 КоАП, поскольку постановлением Государственного пограничного комитета Республики Беларусь от 30.04.2009 N 28 “О порядке прохождения пограничного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь гражданами Республики Беларусь, иностранными гражданами и лицами без гражданства” определена обязанность граждан заблаговременно освобождать документы от любых вложений перед предъявлением их сотрудникам органов пограничной службы для проверки.
Для устранения пробелов в данной сфере правового регулирования заинтересованными государственными органами предлагаются различные подходы.
1. Принять соответствующие правила осуществления таможенного контроля, где будет прописана обязанность граждан освобождать от вложений документы, передаваемые должностным лицам таможенных органов в пункте пропуска.
Вместе с тем принятие Государственным таможенным комитетом Республики Беларусь указанных правил не даст оснований для привлечения лиц к административной ответственности за нарушение правил режима в пунктах пропуска, поскольку Государственному таможенному комитету Республики Беларусь не предоставлено право устанавливать дополнительные режимные правила в пунктах пропуска. Такое право статьей 38 Закона, пунктом 2 Положения предоставлено только должностным лицам органов пограничной службы.
2. Изменить порядок рассмотрения сообщений должностных лиц (заявлений граждан) о совершенном административном правонарушении.
Ведение органами пограничной службы административного процесса по фактам оставления гражданами по неосторожности денежных средств в документах, предъявляемых в ходе таможенного контроля, даже при наличии состава административного правонарушения в настоящее время не представляется возможным реализовать практически.
При выявлении подобных фактов сотрудники таможенных органов, выполняющие функциональные обязанности в пунктах пропуска, в соответствии с ПИКоАП в целях начала ведения административного процесса не вправе самостоятельно уведомить о случившемся сотрудников органов пограничной службы, несущих службу в пунктах пропуска.
В соответствии со статьями 9.1 и 9.3 ПИКоАП сообщение должностного лица государственного органа о выявленном правонарушении является поводом к началу административного процесса. Данное сообщение должно быть подписано руководителем государственного органа, которым в данном случае является начальник таможни (его заместитель). Начальник отдела пункта таможенного оформления в пункте пропуска (его заместитель) таким правом не наделен.
Длительность процедуры уведомления руководством таможни органа пограничной службы о факте оставления денежных средств в документах не позволит оперативно произвести сбор доказательств по делу и может привести к нарушению прав граждан. Поскольку в абсолютном большинстве случаев передачу документов, не освобожденных от денежных вложений, допускают иностранные граждане, покидающие Республику Беларусь и не прибывающие в последующем в установленные для привлечения к административной ответственности сроки на территорию Республики Беларусь, ведение административного процесса не представляется возможным.
Кроме того, административный процесс по правонарушениям в пунктах пропуска ведут сотрудники, входящие в состав пограничного наряда, без отрыва от исполнения своих основных задач по осуществлению пограничного контроля и охраны Государственной границы Республики Беларусь. Привлечение этих сотрудников к выполнению задач, связанных с ведением административного процесса по фактам оставления гражданами денежных вложений в документах, предъявляемых сотрудникам таможенных органов, существенно затруднит выполнение ими своих обязанностей и может временно привести к нарушению ритмичности работы пунктов пропуска.
3. Наделить полномочиями на ведение административного процесса по статье 23.32 КоАП должностных лиц таможенных органов в случае непосредственного выявления ими таких фактов.
В целях установления ответственности граждан за оставление денежных средств в документах, передаваемых должностным лицам таможенных органов, и приведения практики рассмотрения таких фактов к единообразию имеется необходимость внесения дополнений в Закон и Положение в части определения обязанности граждан освобождать от вложений документы, передаваемые в ходе осуществления как пограничного, так и таможенного контроля, и в статьи 3.12, 3.30, 8.3 ПИКоАП, в которых следует предусмотреть полномочия сотрудников пунктов таможенного оформления в пунктах пропуска на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 23.32 КоАП (только за правонарушения, совершенные физическими лицами в ходе таможенного контроля), на рассмотрение дел указанной категории и осуществление административного задержания при выявлении данных правонарушений.
4. Совершенствовать организацию выездов оперативных групп на места происшествий по фактам оставления денежных средств в документах, передаваемых должностным лицам контролирующих органов для проверки.
Представляется обоснованным проведение органами внутренних дел проверок не по всем фактам нахождения денежных средств в документах, а лишь по сообщениям о преступлениях, применительно к рассматриваемой ситуации – о фактах умышленного оставления гражданами денежных средств в документах с целью решения вопросов, входящих в компетенцию сотрудников контролирующих органов в пункте пропуска.
Указанные выше подходы к совершенствованию законодательства свидетельствуют о наличии определенных правовых коллизий, неоднозначности изложения некоторых правовых норм, влекущих проблемы в процессе правоприменения.
В целях обеспечения обоснованности привлечения граждан к административной ответственности, оценки (проверки) законности вынесения соответствующими должностными лицами решений полагается целесообразным внести соответствующие изменения и дополнения в ряд актов законодательства, регламентирующих вопросы обеспечения пограничной безопасности.
Предложенные изменения и дополнения в законодательство могут быть учтены законодателем при подготовке проектов Законов “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “О Государственной границе Республики Беларусь”, “О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь” (по вопросам введения альтернативной подведомственности по ряду категорий дел об административных правонарушениях, расширения форм и методов извещения участников процесса о времени и месте рассмотрения дела, иным вопросам), разрабатываемых во исполнение пунктов 7 и 29 плана подготовки законопроектов на 2013 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 03.01.2013 N 1.