В статье анализируется правовое значение нормативов качества окружающей среды для реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Рассматриваются особенности правовой регламентации в Законе Республики Беларусь от 26.11.1992 N 1982-XII «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) вопросов установления нормативов качества окружающей среды. На основе проведенного анализа предлагаются корректировки законодательства.
Статьей 46 Конституции Республики Беларусь закреплено право каждого на благоприятную окружающую среду. Для обеспечения реализации данного права первостепенным является точное определение сути категории «благоприятная окружающая среда». Согласно статье 1 Закона об охране окружающей среды благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает экологическую безопасность, устойчивое функционирование естественных экологических систем, иных природных и природно-антропогенных объектов [1]. С учетом достаточно общего характера закрепленного в законодательстве термина в научной литературе исследуются проблемы определения содержания этой категории, что необходимо для наиболее адекватного отражения его в законодательстве.
М.М.Бринчук указывает, что «смысл разработки содержания понятия благоприятной окружающей среды и оперирования этой категорией в экологическом праве в контексте экологических потребностей представляется чрезвычайно важным», и как наиболее полное определение в науке экологического права приводит следующее: «окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям и нормативам, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства» [2].
В предлагаемом определении благоприятность окружающей среды связывается с соответствием ее состояния установленным в экологическом законодательстве нормативам. Тезис о том, что нормативы служат одним из юридических критериев для определения благоприятного состояния окружающей среды, высказывался не единожды [3, с. 77; 4, с. 87] и поддерживается, используется как аргумент в пользу важности надлежащей регламентации в законодательстве вопросов нормирования в области охраны окружающей среды.
Законодательство Республики Беларусь по вопросу нормирования в области охраны окружающей среды по определенным позициям является схожим с законодательством Российской Федерации. При этом в отношении нормирования в области охраны окружающей среды в Российской Федерации отмечается, например А.С.Широбоковым, что «официально признано, что система нормирования воздействий на окружающую среду, существующая в России, не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с высоким уровнем социально-экономического развития, существенно проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности и в нынешнем виде не имеет внутренних ресурсов для развития» [5, с. 4].
В то же время анализ нормативных правовых актов Европейского союза по проблеме нормирования в области охраны окружающей среды, проведенный А.А.Жлоба, по его мнению, свидетельствует об отсутствии единой терминологии, единых подходов к определению и разграничению нормативов в области охраны окружающей среды. Однако нормирование в области охраны окружающей среды — это важное направление деятельности Европейского союза; предпринимаются попытки системного подхода к данной проблеме; имеется ряд соответствующих директив. В настоящее время ведется разработка комплексной Директивы «О промышленных эмиссиях» [6, с. 111, 116].
В связи с изложенным анализ национального законодательства по вопросу нормирования в области охраны окружающей среды в целях определения возможности и направлений его упорядочения представляется весьма актуальным. Ситуацию рассмотрим на примере правовой регламентации установления нормативов предельно допустимых концентраций химических и иных веществ (являющихся разновидностью нормативов качества окружающей среды). Частный случай нормирования в отношении химических веществ избран предметом для изучения с учетом все возрастающих масштабов выделения химических веществ в окружающую среду в результате хозяйственной и иной деятельности и имеющейся в связи с этим необходимости эффективного правового регулирования данной сферы в целях недопущения неконтролируемого негативного воздействия химических веществ на окружающую среду, а через нее на здоровье людей. С помощью надлежаще выстроенной системы нормативов в области охраны окружающей среды может быть существенно ограничено химическое загрязнение окружающей среды. Одновременно следует отметить, что разработка нормативов является сложной задачей. Проблемы обусловлены трудностями в определении допустимого уровня загрязнения окружающей среды. Ученые не всегда могут однозначно определить, какой уровень загрязняющих веществ безопасен, какие химические субстанции являются канцерогенными, воздействие какого их количества вызывает определенные болезни.
Согласно статье 1 Закона об охране окружающей среды нормативы предельно допустимых концентраций химических и иных веществ — это нормативы, установленные в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических и иных веществ в окружающей среде, несоблюдение которых приводит к причинению экологического вреда.
Исходя из статьи 20 Закона об охране окружающей среды нормативы предельно допустимых концентраций химических и иных веществ являются одними из нормативов качества окружающей среды, устанавливаемых на уровне, обеспечивающем экологическую безопасность, и применяемых для оценки состояния окружающей среды и нормирования допустимого воздействия на нее. В этой же статье определены органы, устанавливающие данные нормативы: нормативы качества окружающей среды утверждаются и вводятся в действие Министерством здравоохранения Республики Беларусь по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, иными государственными органами в соответствии с законодательством Республики Беларусь.
Общее указание на государственные органы, осуществляющие нормирование в области охраны окружающей среды, приведено в статье 18 Закона об охране окружающей среды: нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, а также иные нормативы в области охраны окружающей среды устанавливаются Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Министерством здравоохранения Республики Беларусь и иными специально уполномоченными республиканскими органами государственного управления в соответствии с их компетенцией.
В статье 18 Закона об охране окружающей среды в качестве первого (а значит, возможно, ответственного) органа, устанавливающего нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, а также иные нормативы в области охраны окружающей среды, указывается Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Однако в статье 20 Закона об охране окружающей среды утверждение и введение в действие нормативов качества окружающей среды отнесены к компетенции Министерства здравоохранения Республики Беларусь.
Такое построение правовых норм в определенной степени противоречиво, может стать причиной недостаточно эффективного действия существующих норм, не отвечает требованиям нормотворческой техники о логическом построении правового акта, точности изложения норм акта и на практике обозначает проблему определения государственного органа, ответственного за установление соответствующих нормативов, ведет к отсутствию необходимых нормативов в отдельных случаях.
В то же время в иных законодательных актах нормативы именуются по-иному, определяются различные государственные органы, их устанавливающие. Так, статьей 16 Закона Республики Беларусь от 16.12.2008 N 2-З «Об охране атмосферного воздуха» предусматривается установление нормативов качества атмосферного воздуха, к которым относятся: нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и ориентировочно безопасных уровней воздействия загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных пунктов и мест массового отдыха населения; нормативы экологически безопасных концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе особо охраняемых природных территорий, отдельных природных комплексов и объектов особо охраняемых природных территорий, а также природных территорий, подлежащих специальной охране, и биосферных резерватов [7].
Нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и ориентировочно безопасных уровней воздействия загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных пунктов и мест массового отдыха населения утверждаются и вводятся в действие Министерством здравоохранения Республики Беларусь по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
Нормативы экологически безопасных концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе особо охраняемых природных территорий, отдельных природных комплексов и объектов особо охраняемых природных территорий, а также природных территорий, подлежащих специальной охране, и биосферных резерватов утверждаются и вводятся в действие Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь по согласованию с Министерством здравоохранения Республики Беларусь.
Статьей 14 Водного кодекса Республики Беларусь предусматривается установление нормативов качества воды, включающих в себя общефизические, биологические, химические показатели качества и предельно допустимые концентрации веществ в воде водных объектов для различных целей водопользования; определяются различные государственные органы, ответственные за установление нормативов: нормативы качества воды водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового использования утверждаются и вводятся в действие республиканским органом государственного управления по здравоохранению по согласованию с республиканским органом государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды, иными государственными органами в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а нормативы качества воды рыбохозяйственных водных объектов утверждаются и вводятся в действие республиканским органом государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды и органом государственного санитарного надзора [8]. При этом в статье 62 Водного кодекса Республики Беларусь наравне с термином «нормативы предельно допустимых концентраций веществ в водном объекте» используется термин «нормы предельно допустимых концентраций веществ в воде водного объекта». Из контекста можно сделать вывод, что речь идет об одних и тех же показателях.
Помимо нормативов качества окружающей среды в законодательстве выделяется категория гигиенических нормативов. Законом Республики Беларусь от 23.11.1993 N 2583-XII «О санитарно-эпидемическом благополучии населения» [9] и вступающим в силу 19 июля 2012 года Законом Республики Беларусь от 07.01.2012 N 340-З «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [10] предусматривается принятие гигиенических нормативов — технических нормативных правовых актов, устанавливающих в том числе требования к факторам среды обитания человека.
Различное наименование нормативов (нормативы качества окружающей среды и гигиенические нормативы) позволяет предположить, что речь идет о различных нормативах, устанавливаемых Министерством здравоохранения Республики Беларусь в отношении окружающей среды и среды обитания человека. В литературе отмечается, что «право на благоприятную среду обитания как сформировавшееся и целенаправленно изменяемое в результате архитектурной, градостроительной, строительной и иной деятельности пространство жизнедеятельности человека, элементами которого являются природные объекты, объекты материальной и духовной культуры, населенные пункты с объектами социальной, производственной, транспортной, инженерной и иной инфраструктуры, можно рассматривать как смежное право по отношению к праву граждан на благоприятную окружающую среду» [11, с. 457 — 458].
Вместе с тем вопрос об обоснованности выделения различных видов нормативов, закрепляющих различные качественные показатели для окружающей среды и для среды обитания человека, либо возможности совмещения перечисленных категорий является дискуссионным и требует дополнительного научного исследования и обоснования. При решении дилеммы требуется ответить на вопросы: зачем разделять нормативы на нормативы качества окружающей среды и гигиенические нормативы, в чем их принципиальное отличие, какие из них могут или должны быть жестче и когда, какую роль каждый из видов нормативов играет в реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду?
Для информации обратим внимание, что при исследовании проблем правового регулирования нормирования качества окружающей среды в Российской Федерации А.С.Широбоковым выявлено, что при установлении нормативов качества в целях обеспечения благоприятной окружающей среды используются два подхода: антропоцентристский (цель — охрана здоровья и жизни человека) и биоцентристский (цель — сохранение естественных экологических систем). В условиях, когда нормативы качества окружающей среды не приняты, используются санитарно-гигиенические нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК) в атмосферном воздухе, водах и почвах, а также рыбохозяйственные нормативы ПДК (в отношении водных объектов). По его мнению, в настоящее время преобладает антропоцентристский подход, который выражается в использовании санитарно-гигиенических нормативов ПДК для атмосферного воздуха и водных объектов. Биоцентристский подход реализуется лишь при установлении рыбохозяйственных нормативов ПДК [5, с. 13].
М.М.Бринчук в отношении выделения в российском законодательстве гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха ставит вопрос об обоснованности данной новации Федерального закона Российской федерации от 04.05.1999 N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и экологического законодательства в целом; расценивает установление гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха как отступление от эколого-правовых принципов. Загрязняющие вещества, выбрасываемые предприятиями или транспортными средствами в атмосферу, одновременно оказывают вредное воздействие на человека и на иные объекты, в частности на растительный и животный мир. Это обстоятельство лишает смысла раздельное нормирование качества атмосферного воздуха применительно к интересам охраны здоровья человека и растительного и животного мира. Цели такого нормирования вполне достигаются посредством установления научно обоснованных экологических нормативов качества атмосферного воздуха [12, с. 218, 417].
Таким образом, из вышеизложенного следует, что законодательством предусматривается установление различных нормативов, используемых для определения качества окружающей среды (как по наименованию, так и по содержанию). Вместе с тем для упорядочения существующих нормативов правильной видится их классификация в едином законодательном акте, а именно Законе об охране окружающей среды. Следует, к примеру, соотнести нормативы качества окружающей среды и нормативы качества атмосферного воздуха, нормативы качества воды, а также их разновидности в более глубокой классификации: нормативы предельно допустимых концентраций химических и иных веществ, нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и ориентировочно безопасных уровней воздействия загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных пунктов и мест массового отдыха населения, нормативы предельно допустимых концентраций веществ в водном объекте и т.д.
Кроме того, для эффективного выполнения государственными органами возложенных на них функций по установлению нормативов качества окружающей среды, стимулированию данной деятельности (необходимой, как указывалось выше, для обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду) немаловажным представляется определение места нормативов качества окружающей среды в системе нормативных правовых актов. Если гигиенические нормативы имеют статус технических нормативных правовых актов, то в отношении нормативов качества окружающей среды ясность отсутствует. Учитывая, что нормативы качества окружающей среды, предусматривая количественные и качественные требования, связанные с объектами материального мира, имеют технический характер, по сути являются техническими нормами, полагаем обоснованным закрепление в Законе об охране окружающей среды нормативов качества окружающей среды как технических нормативных правовых актов. Это предполагает определенные правовые последствия в части их принятия, действия, отмены, доведения до всеобщего сведения и др.
В связи с этим обратим внимание на нормы Федерального закона Российской Федерации от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», где предусматривается, в частности, установление Правительством Российской Федерации порядка нормирования в области охраны окружающей среды; проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды; формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды [13, ст. 19, 20].
Существенным является определение случаев, в которых нормативы качества окружающей среды, в частности нормативы предельно допустимых концентраций химических и иных веществ, должны быть установлены, а также порядка их установления. В Законе об охране окружающей среды такие случаи не поименованы. Один из них вытекает из статьи 62 Водного кодекса Республики Беларусь: сброс в водные объекты веществ, для которых не установлены предельно допустимые концентрации их содержания в водном объекте, запрещается. Сброс таких веществ в исключительных случаях может быть разрешен республиканским органом государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды или его территориальными органами и органом государственного санитарного надзора при условии, что в течение установленного ими периода эти нормативы будут разработаны и утверждены. Заказчиками на разработку нормативов предельно допустимых концентраций таких веществ в водном объекте являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие их сброс.
В целях дальнейшей более детальной регламентации в законодательстве соответствующих вопросов может быть интересен и позаимствован опыт Европейского союза, где предусмотрено составление Приоритетного списка особо опасных веществ. Для веществ, включенных в Приоритетный список, должны быть установлены предельно допустимые значения эмиссий точечных источников и стандарты качества окружающей среды для воды, донных отложений и биоты [14, с. 49 — 50].
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Об охране окружающей среды: Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г., N 1982-XII: в ред. Закона Респ. Беларусь от 31.12.2010 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2011.
2. Бринчук, М.М. Благоприятная окружающая среда — важнейшая категория экологического права / М.М.Бринчук // Проблемы создания и деятельности Союзного государства: правовые аспекты: сб. науч. ст. / Постоян. Ком. Союз. государства; редкол.: М.В.Мясникович [и др.]. — Минск, 2007. — С. 274 — 302.
3. Лаевская, Е.В. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 26.11.1992 «Об охране окружающей среды» в редакции Закона Республики Беларусь от 17.07.2002 / Е.В.Лаевская, В.Е.Лизгаро, Т.И.Макарова. — Минск: Тонпик, 2005. — 271 с.
4. Лаевская, Е.В. Правовое обеспечение защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду в Экологическом кодексе Республики Беларусь / Е.В.Лаевская // Право и демократия: сб. науч. тр. / Белорус. гос. ун-т [и др.]; редкол.: В.Н.Бибило (гл. ред.) [и др.]. — Минск, 2006. — Спец. вып. — С. 83 — 97.
5. Широбоков, А.С. Правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей среды: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06 / А.С.Широбоков; Моск. гос. ун-т. им. М.В.Ломоносова. — М., 2007. — 23 с.
6. Жлоба, А.А. Право окружающей среды Европейского союза. Общая часть: Environmental Law of the European Union. General Part: учеб. пособие / А.А.Жлоба; под ред.: Х.Херманна, С.А.Балашенко, Т.Борича. — Минск: Зор. Верасок, 2010. — 155 с.
7. Об охране атмосферного воздуха: Закон Респ. Беларусь, 16 дек. 2008 г., N 2-З // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
8. Водный кодекс Республики Беларусь от 15.07.1998 N 191-З: принят Палатой представителей 18 июня 1998 г.: одобр. Советом Респ. 29 июня 1998 г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 17.05.2011 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2011.
9. О санитарно-эпидемическом благополучии населения: Закон Респ. Беларусь, 23 нояб. 1993 г., N 2583-XII // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
10. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Закон Респ. Беларусь, 7 янв. 2012 г., N 340-З // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
11. Экологическое право: учеб. пособие / С.А.Балашенко [и др.]; под ред. Т.И.Макаровой, В.Е.Лизгаро. — Минск: Изд. центр Белорус. гос. ун-та, 2008. — 493 с.
12. Бринчук, М.М. Экологическое право: учеб. для студентов вузов / М.М.Бринчук. — М.: Юристъ, 2005. — 669 с.
13. Об охране окружающей среды: Федер. закон Рос. Федерации, 10 янв. 2002 г., N 7-ФЗ: принят Гос. Думой 20 дек. 2001 г.: одобр. Советом Федерации 26 дек. 2001 г.: в ред. Федер. закона Рос. Федерации от 18.07.2011 // СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» [Электронный ресурс]. — М., 2011.
14. Калинин, М.Ю. Законодательство Республики Беларусь в области водных ресурсов и Водная рамочная директива Европейского союза. Руководство для специалистов / М.Ю.Калинин, А.М.Пеньковская, А.М.Самусенко. — Минск: Арт-Пресс, 2003. — 136 с.