Хозяйственные суды Республики Беларусь с 2007 года рассматривают дела об административных правонарушениях, которые отнесены к их подведомственности в соответствии с частью 2 ст. 3.2 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП).
Закон наделил хозяйственные суды полномочиями решать вопрос о привлечении субъектов хозяйствования к административной ответственности за совершенные ими правонарушения в сфере экономической деятельности. Кроме того, в соответствии с главой 12 ПИКоАП закон предоставил хозяйственным судам право рассматривать жалобы субъектов хозяйствования (индивидуальных предпринимателей и юридических лиц) на постановления государственных органов о наложении административных взысканий.
В правоприменительной практике приходится сталкиваться с нарушением порядка привлечения юридических и физических лиц к административной ответственности. В ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях судьи хозяйственных судов нередко слышат нарекания субъектов хозяйствования в адрес административных органов относительно несоблюдения ими процедуры составления протокола об административном правонарушении.
Действительно, встречаются протоколы, подписанные от имени субъекта хозяйствования, в отношении которого протокол составлен, лицом, не наделенным соответствующими полномочиями. Имеют место случаи, когда при составлении административного протокола должностное лицо органа, ведущего административный процесс, не разъясняет процессуальные права лицу, в отношении которого этот процесс начат. Суд может столкнуться с проблемой несвоевременной доставки лицу, в отношении которого ведется административный процесс, судебной повестки по причине неправильного указания в административном протоколе адреса места жительства физического лица или местонахождения юридического лица.
На эти недостатки, допускаемые при составлении административных протоколов, суд не может реагировать посредством направления в адрес соответствующего государственного органа частного определения, так как использование этого процессуального инструмента прямо не вытекает из ст. 10.31 ПИКоАП. Вместе с тем адекватными в таких случаях мерами могут быть возвращение административного дела государственному органу для устранения недостатков (ст. 11.3 ПИКоАП) либо прекращение производства по делу об административном правонарушении за недоказанностью вины в совершении правонарушения ввиду отсутствия надлежащим образом оформленного протокола об административном правонарушении.
В настоящей статье автор предпринял попытку обозначить встречающиеся в административной практике нарушения прав субъектов хозяйствования на стадии начала административного процесса и подготовки компетентным органом дела об административном правонарушении для его рассмотрения судом, а также определить перечень возможных действий хозяйственного суда, направленных на проверку соблюдения органом, ведущим административный процесс, требований ПИКоАП.
Согласно составленному налоговым органом протоколу об административном правонарушении индивидуальному предпринимателю вменялось в вину хранение и реализация в торговом павильоне двух музыкальных центров Panasonic в отсутствие документов, подтверждающих качество товара (сертификатов соответствия). В суде предприниматель не признал себя виновным в совершении правонарушения, так как сертификат соответствия на описанные налоговым органом мини-системы имелся в наличии в торговом объекте и был представлен проверяющим. Расхождение буквенного обозначения в маркировке музыкальных центров (мини-систем), которая указана в приложении к сертификату (SC-PM33), с маркировкой, нанесенной на основной аппарат (SA-PM33), по мнению предпринимателя, не могло служить основанием расценивать нахождение в реализации этой мини-системы без сертификата соответствия, так как согласно Инструкции по эксплуатации стереосистема модели SC-PM33 состоит из двух элементов — основного аппарата (маркировка SA) и громкоговорителей (маркировка SB), а согласно информации Центра испытаний и сертификации бытовой и промышленной продукции действие сертификата соответствия распространяется на модель SC в составе основного блока (SA) и акустических колонок (SB).
Представитель налогового органа в суде указал, что в момент проверки торгового объекта предприниматель представил сертификат соответствия на находящиеся в реализации мини-системы, но ввиду того, что маркировка «SC», указанная в сертификате, не совпала с маркировкой, нанесенной на основной аппарат мини-системы («SA»), был составлен административный протокол по части 4 ст. 12.17 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП).
Хозяйственный суд прекратил производство по делу по следующему основанию.
Согласно части 2 ст. 6.1, ст. 6.2, части 2 ст. 6.3 ПИКоАП обязанность доказывания вины лица, в отношении которого ведется административный процесс, и обстоятельств, имеющих значение для дела, лежит на должностном лице органа, ведущего административный процесс. По делу об административном правонарушении подлежат доказыванию наличие факта противоправного деяния (способ и иные обстоятельства совершения правонарушения), виновность лица в совершении правонарушения, другие обстоятельства, имеющие значение для дела.
К источникам доказательств закон отнес в том числе протокол об административном правонарушении, в котором в силу части 2 ст. 10.2 ПИКоАП должны указываться все обстоятельства совершения правонарушения. В протоколе об административном правонарушении указано на хранение и реализацию товара без сертификата соответствия. В суде было установлено, что в торговом павильоне сертификат соответствия имелся в наличии, но при сравнении содержащейся в нем маркировки мини-системы с маркировкой товара, размещенного на витрине, должностное лицо налогового органа пришло к выводу о том, что маркировка товара не совпадает с маркировкой, указанной в сертификате соответствия.
Суд пришел к выводу, что содержание административного протокола не отражает в полном объеме все обстоятельства вмененного предпринимателю правонарушения, поэтому в соответствии с частью 6 ст. 6.14 ПИКоАП административный протокол не был признан судом достоверным доказательством, которое может быть положено в основу решения по делу. Орган, ведущий административный процесс, при подготовке административного дела к рассмотрению имел возможность выяснить особенности маркировки мини-системы, истребовать у организации, выдавшей сертификат, сведения относительно того, охватывает ли маркировку составляющих мини-систему элементов (основного аппарата (SA) и громкоговорителей (SB)) маркировка самой мини-системы, обозначенная буквами «SC». Согласно сообщению сертифицирующей организации действие сертификата, предъявленного должностному лицу налогового органа в ходе проверки торгового объекта, распространяется на модели мини-систем Panasonic с маркировкой, начинающейся с букв «SC», в состав которых входят основной блок (буквенное обозначение «SA») и акустические колонки (буквенное обозначение «SB»). Таким образом, получение сертификата на каждый из составляющих мини-систему элемент не требуется. Поскольку орган, ведущий административный процесс, не представил доказательств, подтверждающих отсутствие сертификата соответствия в торговом объекте, суд счел недоказанной вину предпринимателя в совершении вмененного ему правонарушения.
Протокол об административном правонарушении, являясь необходимым основанием для применения административной ответственности, по общему правилу должен составляться всегда, когда имеются достаточные данные, указывающие на наличие признаков административного правонарушения, предусмотренного статьей Особенной части КоАП. Это регламентирует часть 2 ст. 9.1 ПИКоАП, в которой законодатель определил поводы и основания для начала административного процесса.
В соответствии с частью 2 ст. 6.3 ПИКоАП протокол об административном правонарушении является одним из источников доказательств. Соответственно такой протокол не может быть заменен каким-либо иным документом. В отсутствие протокола лицо не может быть привлечено к административной ответственности. Можно с уверенностью сказать, что протокол об административном правонарушении является основным доказательством по делу. Именно поэтому закон требует указывать в протоколе следующие данные:
- дату и место его составления;
- должность, фамилию, имя и отчество лица, составившего протокол;
- сведения о лице, в отношении которого ведется административный процесс;
- время и место совершения правонарушения;
- обстоятельства совершения правонарушения;
- статью Особенной части КоАП, предусматривающую ответственность за данное правонарушение;
- фамилии, имена и отчества, адреса потерпевших;
- фамилии, имена и отчества, адреса свидетелей;
- объяснение физического лица, в отношении которого ведется административный процесс;
- отметку о разъяснении лицу, в отношении которого ведется административный процесс, его процессуальных прав и обязанностей;
- перечень материалов, прилагаемых к протоколу;
- иные сведения, которые лицо, составившее протокол, считает необходимыми для рассмотрения дела об административном правонарушении (например, владеет ли лицо, в отношении которого ведется административный процесс, языком, на котором он ведется; данные о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.).
В ходе выездной налоговой проверки деятельности иностранной организации на территории Республики Беларусь налоговый орган пришел к выводу, что проверяемое лицо без лицензии на розничную торговлю осуществляло в республике продажу гражданам автомобилей. Усмотрев в этом признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 12.7 КоАП, должностное лицо налогового органа в апреле 2008 г. составило на эту организацию административный протокол. Правонарушение было зарегистрировано в Единой государственной системе регистрации и учета правонарушений.
Хозяйственный суд возвратил налоговому органу административный протокол по причине неприложения к нему документов, подтверждающих обстоятельства совершения правонарушения. Получив из суда протокол, налоговый орган собрал дополнительные сведения о деятельности иностранной организации и в июне 2008 г. составил новый административный протокол, но на другое юридическое лицо, поскольку выяснилось, что организация, на которую административный протокол был составлен в апреле 2008 г., три года назад изменила свое наименование.
Указав в протоколе новое название этой организации, налоговый орган вновь направил материалы административного дела в хозяйственный суд, который признал зафиксированное в новом административном протоколе юридическое лицо виновным в совершении вмененного ему правонарушения. Вышестоящий суд, отменяя это постановление, прекратил производство по делу за недоказанностью налоговым органом вины в совершении правонарушения именно той организации, название которой было указано в новом административном протоколе.
Отсутствие в протоколе хотя бы одного из вышеперечисленных сведений следует признавать его существенным недостатком. Как отмечено в п. 7 постановления Президиума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 13.03.2008 N 15 «О некоторых общих вопросах рассмотрения хозяйственными судами дел об административных правонарушениях и применения административной ответственности», нарушение требований, предъявляемых законом к форме и содержанию протокола об административном правонарушении, является основанием для возвращения органу, ведущему административный процесс, дела об административном правонарушении. К числу таких нарушений в постановлении, в частности, отнесены: составление протокола неуполномоченным лицом; отсутствие в протоколе указания на статью Особенной части КоАП, предусматривающую административную ответственность за правонарушение, объективная сторона которого отражена в протоколе.
Протокол об административном правонарушении является письменным доказательством по делу. Чтобы обрести статус доказательства, сведения о фактах, которые содержатся в протоколе об административном правонарушении, должны быть получены в предусмотренном законодательством порядке. В противном случае в силу ст. 6.14 ПИКоАП доказательство, полученное с нарушением конституционных прав и свобод гражданина или с нарушением правил административного процесса, не обретает юридическую силу, признается недопустимым и не может быть положено в основу постановления по делу об административном правонарушении.
Представляется важным указание в протоколе данных о моменте обнаружения длящегося правонарушения и времени совершения правонарушения, поскольку эти моменты определяют начало исчисления срока давности привлечения лица к административной ответственности.
Налоговым органом 28.08.2007 в отношении гражданина был составлен протокол об административном правонарушении по части 1 ст. 12.7 КоАП, выразившемся в осуществлении в период времени с 01.09.2004 по 31.08.2006 предпринимательской деятельности (ремонта квартир, принадлежащих гражданам) без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Хозяйственный суд на основании п. 3 части 1 ст. 9.6 ПИКоАП прекратил производство по делу за истечением срока давности наложения административного взыскания.
Так как налоговый орган не представил суду документальное подтверждение продолжения гражданином незаконной предпринимательской деятельности после 31.08.2006, суд, руководствуясь ст. 2.6 КоАП, счел правонарушение оконченным по состоянию на указанную календарную дату, после чего приступил к исчислению срока давности привлечения гражданина к ответственности.
Согласно части 3 ст. 1.5 КоАП, вступившего в действие с 01.03.2007, закон, ухудшающий положение физического лица, не имеет обратной силы. Поскольку ст. 7.6 КоАП установлены более продолжительные (по сравнению с действовавшим до 01.03.2007 КоАП 1984 года) сроки давности привлечения к административной ответственности (не более 3 лет со дня совершения правонарушения в области предпринимательской деятельности и 6 месяцев со дня его обнаружения), что ухудшило положение физического лица, суд применил действовавшую в день окончания гражданином противоправного деяния норму части первой ст. 37 КоАП 1984 года, согласно которой административное взыскание могло быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения. Так как к моменту рассмотрения хозяйственным судом в сентябре 2007 г. дела об административном правонарушении в отношении гражданина этот двухмесячный срок давности истек, суд не усмотрел оснований для привлечения гражданина к административной ответственности. То обстоятельство, что налоговый орган выявил правонарушение лишь в августе 2007 г., не признано судом в качестве основания для исчисления срока давности привлечения гражданина к ответственности по правилам, установленным ст. 7.6 КоАП 2003 года, ввиду того, что правонарушение было окончено в период действия КоАП 1984 года.
Момент совершения административного правонарушения или его обнаружения не должен связываться с датой составления административного протокола, так как в силу ст. 7.6 КоАП дата составления протокола не влияет на исчисление срока давности.
Если протокол об административном правонарушении, имеющем недлящийся характер, не содержит указание времени совершения правонарушения, невозможно определить, истек ли срок давности привлечения к административной ответственности. Это касается и случаев, когда в протоколе о совершении длящегося правонарушения не указан момент его обнаружения <1>. В связи с этим представляется, что при наличии в административном протоколе подобных недостатков хозяйственный суд при рассмотрении жалобы субъекта хозяйствования на постановление иного государственного органа о наложении административного взыскания, не располагая иными доказательствами, позволяющими определенно установить упомянутые выше моменты, должен признать постановление о наложении взыскания незаконным.
<1> Если для исчисления срока давности по длящемуся правонарушению (ст. 2.6 КоАП) необходимо знать момент его обнаружения, то дата совершения такого рода правонарушения не имеет значения, поскольку срок давности по нему в силу ст. 7.6 КоАП исчисляется с другого момента.
Требования законодателя к порядку составления протокола об административном правонарушении направлены не только на фиксацию факта правонарушения, и на обеспечение соблюдения гарантий защиты лица, в отношении которого ведется административный процесс.
При составлении административного протокола на физическое лицо, индивидуального предпринимателя или юридическое лицо этим лицам (их представителям, защитнику физического лица) необходимо разъяснить их права и обязанности в административном процессе, предусмотренные статьями 4.1 и 4.5 ПИКоАП, о чем должна свидетельствовать запись в протоколе об административном правонарушении. Эти лица согласно п. 9 части 1 ст. 4.1 и п. 6 части 6 ст. 4.5 ПИКоАП вправе не только знать, совершение какого административного правонарушения вменяется им в вину, но и знакомиться с протоколом об административном правонарушении, а также материалами дела по окончании подготовки его к рассмотрению (защитник и представитель вправе знакомиться со всеми материалами дела об административном правонарушении и до окончания его подготовки). Физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, вправе давать пояснения по делу, представлять замечания по содержанию протокола, требовать внесения своих возражений в протокол.
В соответствии с частью 3 ст. 10.2 ПИКоАП лицо, в отношении которого ведется административный процесс, подписывает административный протокол, а в случае его отказа от подписания в протоколе должна быть сделана соответствующая запись лицом, его составившим. Копия административного протокола должна быть вручена физическому лицу, в отношении которого ведется административный процесс, либо представителю юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс (часть 5 ст. 10.2 ПИКоАП).
Анализ ст. 10.2 ПИКоАП позволяет сделать вывод о том, что лицо, в отношении которого начат административный процесс (или его представитель, защитник), должно присутствовать при составлении административного протокола, так как именно в ходе составления протокола ему должны быть разъяснены процессуальные права и обязанности. Таким образом, обеспечение соблюдения гарантий защиты привлекаемого к ответственности лица должно начинаться уже на стадии начала административного процесса. В связи с этим представляется необходимым в процессе рассмотрения хозяйственным судом дел об административных правонарушениях проверять правильность составления протоколов об административных правонарушениях и соблюдение положений ПИКоАП, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых ведется административный процесс, исходя из того, что нарушение этих прав может стать основанием для прекращения производства по делу или признания незаконным постановления иного государственного органа о наложении административного взыскания при условии, если эти нарушения носят существенный, неустранимый характер и не позволяют (или не позволили) всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении <2>.
<2> Данный тезис содержится в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Условием надлежащего извещения о предстоящем составлении административного протокола является указание в уведомлении даты и времени его составления. Следовательно, физическому лицу (представителю юридического лица), в отношении которого начат административный процесс, должна быть обеспечена возможность присутствовать при составлении протокола с самой начальной стадии.
Учитывая активную позицию лица, в отношении которого начат административный процесс, следует признать более правильным утверждение не о его присутствии при составлении административного протокола, а о его непосредственном участии в составлении этого протокола.
Общий алгоритм действий должностного лица государственного органа, уполномоченного на составление административного протокола, должен быть следующим:
- а) разъяснение прав и обязанностей лицу, в отношении которого ведется административный процесс;
- б) указание в протоколе об административном правонарушении сведений, перечисленных в ст. 10.2 ПИКоАП;
- в) отражение в протоколе объяснений физического лица, в отношении которого начат административный процесс;
- г) предоставление физическому лицу (представителю юридического лица) возможности ознакомления с протоколом об административном правонарушении и иными материалами дела;
- д) обеспечение права указанных лиц на изложение ими объяснений и возражений по содержанию протокола;
- е) подписание протокола лицом, в отношении которого ведется административный процесс (его уполномоченным представителем).
Оценку отступлениям от этого алгоритма в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении суд должен давать с учетом того, являются ли выявленные недостатки существенными, можно ли их устранить в ходе рассмотрения дела, если оно принято к производству.
Следует признать порочной имеющую место практику составления административного протокола в отсутствие лица, в отношении которого начат административный процесс, с последующим его вызовом для ознакомления и подписания протокола. Еще более неправильной является практика направления указанному лицу по почте копии протокола об административном правонарушении с приложением письменного разъяснения его процессуальных прав и обязанностей. Выявив подобные случаи, хозяйственный суд должен истребовать у органа, ведущего административный процесс, доказательств надлежащего уведомления лица о времени и месте составления в отношении его административного протокола.
Надо признать, что соблюдение требований ст. 10.2, 4.1 и 4.5 ПИКоАП может быть достигнуто и при отсутствии лица, в отношении которого начат административный процесс, при составлении административного протокола, если оно было надлежащим образом уведомлено о времени и месте составления протокола. Поскольку в соответствии со ст. 2.3 ПИКоАП на орган, ведущий административный процесс, возложена обязанность обеспечения защиты прав и интересов участника административного процесса, а также создания условий для осуществления этой защиты, непредставление суду документального подтверждения надлежащего уведомления о месте и времени составления административного протокола следует считать грубым нарушением государственным органом прав субъекта хозяйствования, предусмотренных главой 4 ПИКоАП.
Цель уведомления состоит в том, чтобы лицо, в отношении которого начат административный процесс, имело точное представление о времени и месте составления административного протокола. Установленное процессуальным законом правило об участии названного лица в составлении административного протокола предоставляет ему гарантии защиты его прав и интересов, но не обязывает его воспользоваться этими гарантиями и реализовать их.
Таким образом, если уполномоченный государственный орган надлежащим образом уведомит лицо, в отношении которого начат административный процесс, о времени и месте составления административного протокола, он может быть составлен и без участия вышеназванного лица, так как его неявка (или уклонение от явки) не будут свидетельствовать в этом случае о нарушении предоставленных ему ПИКоАП гарантий защиты и являться препятствием для продолжения реализации уполномоченным государственным органом возложенных на него законом задач и функций по защите установленного правопорядка от административных правонарушений.
Уведомлять о предстоящей процедуре составления протокола об административном правонарушении следует того, кто вправе участвовать в этом процессуальном действии. В связи с этим нельзя признать правильной практику уведомления «иных» лиц (например, работника субъекта хозяйствования (продавца, бухгалтера, главного инженера) или его представителя). В уведомлении следует указывать лицо, в отношении которого будет составлен административный протокол; цель уведомления; время и место составления административного протокола. Срок составления протокола, о котором указано в уведомлении, должен быть разумным и позволяющим не только получить это уведомление, но и явиться в государственный орган в указанное время.
В административной практике нередко встречаются случаи уклонения субъектов хозяйствования от получения извещения государственного органа о времени и месте составления административного протокола, от участия в его составлении и т.п. В связи с этим представляется, что, если субъект хозяйствования в судебном заседании ссылается на ненадлежащее его уведомление о времени составления протокола, суду следует выяснить, было ли известно этому лицу о времени составления протокола, каков характер причин неявки для участия в составлении протокола, имело ли в данном случае уклонение от явки в государственный орган. Соответственно в некоторых случаях суд должен устанавливать не столько факт уведомления лица, в отношении которого начат административный процесс, сколько факт его осведомленности о времени составления административного протокола. Этот факт возможно установить посредством исследования и оценки представленных органом, ведущим административный процесс, доказательств надлежащего уведомления.
Представители некоторых субъектов хозяйствования, ссылаясь на несвоевременное составление административного протокола в отношении представляемого ими лица, считают это обстоятельство исключающим привлечение к административной ответственности. Автор считает это утверждение ошибочным.
Исходя из положений главы 10 «Подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению» ПИКоАП и с учетом небольшого по продолжительности общего срока подготовки дела к рассмотрению (10 суток со дня начала административного процесса) протокол об административном правонарушении (кроме случаев, указанных в ст. 10.3 ПИКоАП) при наличии установленных законом поводов и оснований должен составляться немедленно. Но это общее правило может не применяться, если лицо, в отношении которого начат административный процесс, отсутствует в момент выявления признаков противоправного деяния и для соблюдения его прав и интересов требуется время для направления ему уведомления о времени и месте составления административного протокола.
Исключением из общего правила также можно назвать дела об административных правонарушениях в сфере таможенных, налоговых отношений, против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования, при подготовке которых у государственных органов нередко возникает необходимость в проведении экспертных исследований, встречных проверок и т.п. По таким делам административный протокол может быть составлен в пределах двух месяцев со дня начала административного процесса (ст. 10.1 ПИКоАП). Правоприменительная практика подтверждает проблематичность составления в некоторых случаях административного протокола в пределах этих сроков. Вместе с тем их нарушение нельзя признать основанием, исключающим возможность привлечения к административной ответственности, если надлежащим образом оформленный протокол подтверждает факт правонарушения и составлен в пределах сроков давности, предусмотренных ст. 7.6 КоАП.
Но это не значит, что следует одобрять практику составления административных протоколов в пределах всего срока давности. Нельзя забывать, что по отдельным составам правонарушений этот срок может составлять от шести месяцев до трех лет. Так, административное взыскание за правонарушения против экологической безопасности может быть наложено не позднее 6 месяцев со дня его совершения, за нарушение авторских, смежных и патентных прав — не позднее 1 года со дня совершения правонарушения, за нарушение законодательства, регулирующего экономические отношения (в области финансов, рынка ценных бумаг, банковской, предпринимательской деятельности, налогообложения и таможенного регулирования), — не позднее 3 лет со дня совершения и 6 месяцев со дня обнаружения длящегося правонарушения. Соответственно чем больше будет разрыв во времени между началом административного процесса и составлением административного протокола, тем меньше шансов у государственного органа собрать необходимую доказательную базу, а у суда — выяснить все существенные для дела обстоятельства, поскольку часть доказательств с течением времени может быть утрачена, некоторые важные подробности обстоятельств совершения правонарушения свидетели могут забыть.