В соответствии со ст. 4 ХПК Республики Беларусь (далее — ХПК) задачей хозяйственного судопроизводства является защита нарушенных прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, — организаций, не являющихся юридическими лицами, и граждан. Одной из форм такой защиты законодатель предусмотрел возможность судебной проверки законности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) должностных лиц, наделенных властными полномочиями, а также постановлений о привлечении к административной ответственности субъектов экономического оборота.
Главы 25 и 30 ХПК в общих чертах регламентируют порядок рассмотрения хозяйственным судом дел названной категории. Поскольку вступление в действие нового Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях не совпало со вступлением в действие новой редакции ХПК, мы рассмотрим некоторые особенности судопроизводства по делам, порядок рассмотрения которых установлен в главе 25 ХПК.
Согласно ст. 48 ХПК хозяйственным судам подведомственны дела об оспаривании не соответствующих законодательству и затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности ненормативных правовых актов Президента Республики Беларусь, Совета Республики и Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, республиканских органов государственного управления и иных республиканских органов.
Вынесение любым из вышеперечисленных органов ненормативного акта, исполнение которого может повлечь для субъекта хозяйствования негативные имущественные последствия, находится в сфере регулирования публичного права, т.е. той части действующего в Республике Беларусь права, которая регламентирует отношения государства и его органов с гражданами, юридическими лицами, иными организациями, в которых органы государства, обеспечивая интересы общества, выступают носителями государственно-властных (публичных) <1> полномочий.
<1> В современной отечественной юридической литературе к отраслям публичного права относят государственное, административное, финансовое право, отрасли процессуального права.
Статья 48 ХПК называет лиц, обращающихся в хозяйственный суд для проверки законности ненормативного правового акта (действий, бездействия), не истцами, а заявителями. Статьи 7, 160, 227 — 229 ХПК также указывают на то, что обращение в хозяйственный суд в данном случае должно осуществляться в форме заявления, что исключает участие в этих делах истца, ответчика и третьих лиц, заявляющих или не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора.
Законодатель использует юридико-технический прием изложения правил оформления заявлений путем частичной отсылки к правилам оформления исковых заявлений. Тем не менее заявление является самостоятельным процессуальным документом, отличным от искового заявления. Это отличие обусловлено задачами суда в исковом производстве и в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, природой материально-правовых требований. Гражданско-правовое притязание, выраженное в исковом заявлении, отличается от требования, содержащегося в заявлении. Как правило, исковым заявлением оформляются предъявляемые в суд первой инстанции требования о защите субъективных гражданских прав. В заявлении же выражаются требования, возникшие из административных и иных публичных правоотношений. В большинстве своем это требования о лишении юридической силы актов государственных органов и должностных лиц.
Правом на обращение в хозяйственный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта, о признании незаконными действий (бездействия) обладают перечисленные в ст. 6 ХПК лица, которые считают, что оспариваемый ими акт (отдельные его положения) или действия (бездействие) не соответствуют законодательству и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, неправомерно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления названной деятельности. Эти лица в данном случае являются участниками публичных отношений, в которых отсутствует равенство сторон.
Обращаясь в хозяйственный суд, заявитель должен грамотно и обстоятельно сформулировать свои требования. Так как в силу ст. 5 ХПК законодательство о судопроизводстве в хозяйственном суде не ограничивается одним Процессуальным кодексом, то конкретные формулировки требований надо искать в других законодательных актах (например, в статьях Налогового кодекса Республики Беларусь, устанавливающих конкретные юридически значимые для плательщика права в конкретном налоговом правоотношении).
Налоговые, таможенные, бюджетные, финансовые правоотношения, основанные на неравенстве их участников, в целом представляют собой правоотношения административные. В связи с этим заявителю перед обращением в хозяйственный суд надо определить подсудность своего заявления. Определить ее поможет ст. 51 ХПК, согласно которой заявления к государственным органам, органам местного управления и самоуправления, вытекающие из административных правоотношений, предъявляются в хозяйственный суд по месту нахождения заявителя, если иное не предусмотрено ХПК.
Новый ХПК ввел институт оставления заявления без движения (ст. 162 ХПК), который активно используется в настоящее время судами при обнаружении несоответствия заявления требованиям, предъявляемым к нему статьями 159, 160 ХПК (например, если заявление не будет содержать каких-либо необходимых реквизитов или к нему не будут приложены документы, имеющие значение для дела). В ст. 160 ХПК приведен перечень документов, который заявитель в обязательном порядке должен приложить к своему заявлению. В их числе документы, подтверждающие обстоятельства, на которых основаны требования заявителя, копия свидетельства о его государственной регистрации заявителя, доверенность, выданная представителю, подписавшему заявление. Если заявитель не приложит к своему обращению все необходимые документы, суд, оставляя заявление без движения, предоставит заявителю срок (в пределах 15 дней) для устранения недостатков и лишь после их устранения возбудит производство по делу и начнет подготовительные мероприятия. Если же заявитель не устранит в назначенный судом срок указанные в определении об оставлении заявления без движения недостатки, заявление будет возвращено заявителю.
В ст. 160 ХПК указано, что при оспаривании ненормативного акта государственного органа (действий или бездействия его должностных лиц) к заявлению помимо прочего следует приложить текст имеющегося у заявителя оспариваемого акта. Все документы, на которые лица, участвующие в деле, собираются ссылаться в ходе судебного разбирательства, должны представляться заблаговременно и не только суду, но и другим участникам процесса, которые этих документов не имеют, так как лица, участвующие в деле, вправе знать об аргументах друг друга до начала судебного разбирательства. Реализация этого положения возможна на стадии досудебной подготовки и в подготовительном судебном заседании (ст. 171 ХПК), которое является еще одной новеллой в ХПК. Несмотря на то что в главе 19 Кодекса («Подготовка дела к судебному разбирательству») в основном речь идет об исковом заявлении, тем не менее представляется, что нормы этой главы могут быть использованы при подготовке дел, вытекающих из публичных правоотношений (в том числе и дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов или о признании незаконными действий (бездействия) должностных лиц государственных органов).
Поскольку в части первой ст. 227 ХПК право на подачу заявления об оспаривании ненормативного акта обусловлено влиянием этого акта на имущественное положение заявителя (т.е. оспариваемый акт должен нарушать права и законные интересы субъекта), то в тех случаях, когда такое заявление подается лицом, чьи права оспариваемым актом не затрагиваются, оно не должно приниматься к производству, в его принятии следует отказывать применительно к нормам, содержащимся в абзаце первом части первой ст. 164 ХПК и в части первой ст. 6 ХПК, так как хозяйственный суд рассматривает заявления, подаваемые заявителями в защиту не чужих, а своих интересов.
О сроке рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов.
В главе 25 ХПК этот срок не установлен. Тем не менее если причислить дела этой категории к отдельным (специальным) видам производства в хозяйственном суде первой инстанции (глава 23 ХПК), то по сравнению с общим сроком рассмотрения дел хозяйственными судами (до 45 дней) дела о проверке законности ненормативных правовых актов должны рассматриваться в более короткий срок — в пределах 1 месяца, включая срок на досудебную подготовку.
Смогут ли заявитель и государственный орган закончить дело мировым соглашением?
Мировое соглашение представляет собой договор, заключенный между участниками хозяйственного процесса на основании их свободного волеизъявления, согласно которому они договариваются разрешить спор миром на условии взаимных уступок. При утверждении судом мирового соглашения определение об этом приобретает силу судебного решения и в случае уклонения стороны от исполнения условий мирового соглашения контрагент вправе получить приказ и потребовать принудительного исполнения мирового соглашения.
По общему правилу суд не утверждает мировое соглашение, если оно направлено против прав и интересов других лиц либо противоречит законодательству (ст. 121 ХПК). Этот императив делает невозможным заключение мирового соглашения по делам, возникающим из публичных правоотношений, поскольку в ходе их рассмотрения суд оценивает законность оспариваемого ненормативного акта, действий (бездействия) государственного органа или должностного лица. Если предположить, что по такому делу суд утвердит мировое соглашение, то возможность реализации прав участников соглашения будет поставлена в зависимость от уступок со стороны лица, обратившегося с заявлением об оспаривании незаконного акта (действия, бездействия). Но заявитель не может наделяться правами, которыми он обладать не вправе. Например, организация оспаривает незаконное решение исполнительного комитета об отказе в выдаче лицензии на осуществление определенного вида экономической деятельности, но в судебном заседании изъявляет желание заключить с лицензирующим органом мировое соглашение, по условиям которого последний обязуется изменить оспариваемое решение и выдать лицензию, а заявитель обязуется за свой счет благоустроить территорию, прилегающую к лицензирующему органу.
В ст. 228 ХПК не говорится о том, что при принятии судом к производству заявления об оспаривании ненормативного правового акта действие этого акта «автоматически» приостанавливается. Вправе ли заявитель просить хозяйственный суд принять меры обеспечения в виде приостановления оспариваемого ненормативного акта по правилам главы 9 ХПК?
Одним из условий применения обеспечительных мер является защита интересов заявителя при исполнении судебного решения. В делах об оспаривании ненормативных актов это условие всегда будет отсутствовать, поскольку в случае удовлетворения требования заявителя ненормативный акт признается судом недействительным и исполнению не подлежит. В случае приостановления действия оспариваемого акта какие-либо негативные последствия для вынесшего его государственного органа или должностного лица не наступают, а действие акта отодвигается на время рассмотрения дела. Наряду с этим можно говорить о наличии у суда возможности приостановить действие оспариваемого ненормативного акта.
Обращение в суд с заявлением о проверке законности действий государственного органа является одним из способов защиты прав лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность. Так как форма и содержание заявления отождествляются законодателем с формой и содержанием иска, а последний может содержать ходатайство о принятии судом обеспечительных мер (часть третья ст. 159 ХПК), то в качестве процессуальной гарантии защиты заявителя законодатель допускает рассмотрение хозяйственным судом вопроса о мерах обеспечения заявления об оспаривании ненормативного правового акта. Эта мера осуществляется в рамках дискреционных полномочий суда, ибо он наделен правом (а не обязанностью) решить вопрос об удовлетворении ходатайства заявителя по своему собственному усмотрению.
Приостановление действия оспариваемого ненормативного акта позволяет защитить субъективное право в тех случаях, когда необходима быстрая судебная реакция в целях обеспечения равенства сторон в процессе. Одним из элементов обеспечения этого баланса можно назвать право «слабой стороны» (заявителя) на срочное приостановление действия акта «сильной» стороны (государственного органа). Таким образом, право заявителя ходатайствовать перед хозяйственным судом о применении мер обеспечения заявления будет направлено на достижение равноправия участников процесса.