Вступившие в силу 1 марта 2007 г. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) закрепили административную ответственность юридических лиц, которая пришла на смену неупорядоченным видам экономической ответственности, применявшимся в отношении юридических лиц до этого.
Кодексы действуют уже полтора года. Все это время ведется работа по обобщению практики применения и совершенствованию содержащихся в них норм. С момента принятия КоАП изменения в него вносились уже 47 раз, что позволяет назвать законодательство об административной ответственности одной из самых динамично развивающихся отраслей права.
Дискуссия, участие в которой приняли первый заместитель директора Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь Александр Георгиевич Макаревич, судья Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь Людмила Анатольевна Колесникова и доцент юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук Денис Алексеевич Плетенев, имела цель выявить проблемы, существующие в сфере применения административной ответственности, а также рассмотреть те вопросы, разрешение которых уже отражено на уровне проекта закона о внесении изменений в указанные кодексы и при одобрении депутатами Национального собрания Республики Беларусь и Президентом Республики Беларусь в скором времени, возможно, станет основой более совершенного регулирования сферы административных отношений.
Диалог открылся выступлением А.Г.Макаревича, посвященным правовым проблемам применения КоАП и ПИКоАП, а также перспективам дальнейшего развития законодательства об административной ответственности.
Среди правовых проблем были выделены следующие:
- соотношение административной ответственности юридического лица и его должностных лиц;
- проблема действия иных, кроме КоАП, законодательных актов, устанавливающих административную ответственность.
Причиной существования первой проблемы является отсутствие в КоАП такого специального субъекта, как должностное лицо. В отношении юридических лиц КоАП устанавливает, что административная ответственность к ним может применяться только в случаях, когда это прямо предусмотрено статьей Особенной части КоАП (ч. 2 ст. 4.8). В то же время в отношении привлечения к ответственности должностных лиц юридического лица подобной нормы нет, и при применении ряда статей Особенной части КоАП зачастую возникают затруднения, в частности, когда санкция не содержит указания на необходимость привлечения к ответственности должностных лиц. Фактически привлечение должностного лица к административной ответственности не вызывает трудностей, если это прямо указано в конкретной статье КоАП или по характеру правонарушения ясно, что совершить его могло только должностное лицо. В случаях, когда норма права предусматривает ответственность физических лиц и из состава правонарушения следует, что совершено оно может быть как физическим лицом, так и должностным лицом, применение этих норм вызывает определенные трудности. Так, например, ст. 9.21 КоАП устанавливает общую ответственность для юридического лица и индивидуального предпринимателя за незаконное распространение или использование объектов интеллектуальной собственности.
Возникают также проблемы при одновременном привлечении к административной ответственности должностных и юридических лиц. Для решения этой проблемы при подготовке проекта закона о внесении изменений в КоАП и ПИКоАП была проделана работа по уточнению случаев привлечения к ответственности должностных лиц.
Одной из целей законопроекта является пересмотр ряда статей с целью снижения размеров санкций, а в отдельных случаях — даже исключения ответственности должностных либо юридических лиц. В частности, рассматривается возможность исключения ответственности юридического лица, если нарушение явилось действием должностного лица и юридическое лицо не имело заинтересованности в совершении действий, составивших объект правонарушения (например, пропуск сроков предоставления информации).
Относительно проблемы существования иных, кроме КоАП, актов законодательства, устанавливающих административную ответственность, А.Г.Макаревич указал, что цель, которая ставилась перед создателями КоАП по объединению в нем всех норм об административной ответственности как в единственном документе, устанавливающем такую ответственность, пока не достигнута. Большая часть норм об административной ответственности, существовавших в различных нормативных актах до вступления в силу КоАП, была включена в Кодекс. Однако в силу длительности нормотворческого процесса не удалось учесть все существовавшие в то время и появившиеся к моменту вступления в силу КОАП административные предписания и санкции, что стало причиной сохранения норм об административной ответственности в ряде законодательных актов (в частности, указы Президента Республики Беларусь от 19 мая 1999 г. N 285 и от 16 января 2002 г. N 40, Декрет Президента Республики Беларусь от 9 сентября 2005 г. N 11).
После вступления в силу КоАП также были приняты законодательные акты, устанавливающие административную ответственность, например, Указы Президента Республики Беларусь от 27 марта 2008 г. N 178, от 27 марта 2008 г. N 185, от 10 апреля 2008 г. N 201. Это было связано с необходимостью оперативного регулирования новых, не регламентированных ранее, общественных отношений либо принципиально иного регулирования общественных отношений. В то же время работа по дальнейшей кодификации ведется и в будущем планируется достигнуть поставленной цели по объединению всех норм права об административной ответственности в КоАП.
Одной из целей законопроекта является пересмотр санкций, предусматривающих ответственность как юридических, так и должностных лиц, с целью снижения размера взысканий, а в ряде случаев исключения ответственности юридических лиц, когда совершение правонарушения не может быть выгодным юридическому лицу
В сфере дорожно-транспортных правонарушений ожидается введение нового дополнительного взыскания, предложенного Министерством внутренних дел Республики Беларусь. Так, за каждое правонарушение в сфере безопасности дорожного движения и эксплуатации транспорта предусматривается начисление определенного количества штрафных баллов, которые впоследствии будут суммироваться и при превышении установленной величины станут основанием для лишения права управления транспортным средством.
Изменения затронут и ПИКоАП. Предполагается уточнить ряд вопросов, связанных с процедурами обжалования. Пресекательный срок на обжалование вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях, составляющий сегодня шесть месяцев (ч. 3 ст. 12.11 ПИКоАП), планируется увеличить до одного года.
В проекте предусмотрено введение и ряда других изменений, направленных, прежде всего, на устранение пробелов при регулировании административной ответственности, исключение конкуренции норм, упрощение административного процесса.
Необходимо отметить роль Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь (далее — ВХС) в деле развития законодательства по результатам обобщения правоприменительной практики. Чуть больше года потребовалось для подготовки и принятия ряда постановлений Президиума ВХС по вопросам применения законодательства об административной ответственности <1>. Между тем, как отметила Л.А.Колесникова, в ходе разработки указанных актов ВХС столкнулся с рядом проблем, которые не могли быть разрешены на подзаконном уровне.
<1> Постановления Президиума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 13 марта 2008 г. N 13 «О некоторых вопросах применения хозяйственными судами части 4 статьи 12.17 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях», от 13 марта 2008 г. N 14 «О некоторых вопросах применения хозяйственными судами статьи 12.7 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях», от 13 марта 2008 г. N 15 «О некоторых общих вопросах рассмотрения хозяйственными судами дел об административных правонарушениях и применения административной ответственности».
Одной из них явилось определение понятия «доход» для целей применения административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 12.7 КоАП. Напомним, что занятие незаконной предпринимательской деятельностью согласно ч. 1 и 2 указанной статьи влечет наложение штрафа и конфискацию дохода, полученного от осуществления такой деятельности. При этом КоАП не определяет, что включается в понятие «доход». На практике имело место применение по аналогии норм Уголовного кодекса Республики Беларусь (в частности, примечания к ст. 233, в котором доход определен как сумма выручки без учета затрат на ее получение), что противоречит нормам законодательства о нормативных правовых актах, которое запрещает применение аналогии закона и аналогии права для целей привлечения к административной ответственности (ч. 3 ст. 72 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Кроме того, применение определения дохода, предусмотренного уголовным правом, в административном процессе не учитывает меньшей общественной опасности административных правонарушений, а также того, что применяемая конфискация в таком случае может несоизмеримо превосходить нанесенный правонарушением вред. Позиция о необходимости урегулирования данного вопроса непосредственно в КоАП, сформировавшаяся в судебных кругах, нашла реализацию в принятом недавно решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 12 июня 2008 г. N Р-204/2008 «Об определении понятия «доход» в целях наложения административного взыскания за незаконную предпринимательскую деятельность», рекомендовавшем Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь ввести в КоАП понятие дохода для целей применения ст. 12.7 КоАП.
Другой проблемой, выявленной в ходе анализа судебной практики, стало отсутствие во многих статьях КоАП альтернативы применения конфискации как самостоятельного вида административного взыскания либо другой санкции. В частности, по многим правонарушениям в экономической сфере предусмотрено применение обязательной конфискации как дополнительного взыскания наряду с основным взысканием в виде штрафа. Фактически у суда либо другого государственного органа, рассматривающего дело, нет возможности не применять конфискацию в случаях, когда это нецелесообразно с точки зрения степени общественной опасности правонарушения, при наличии смягчающих обстоятельств, при несоответствии размера конфискации размеру применяемого основного взыскания, когда применение конфискации не учитывает финансового состояния юридического лица и фактически ставит его на грань банкротства. Введение в КоАП норм, позволяющих суду самостоятельно определять необходимость применения конфискации в каждом конкретном случае, позволило бы решить указанную проблему.
Введение в ПИКоАП норм, предусматривающих право собственника имущества, связанного с совершенным правонарушением, участвовать при рассмотрении вопроса об обращении в доход государства такого имущества в связи с неустановлением лиц, виновных в совершении правонарушения, должно стать гарантией защиты права собственности в административном процессе
Л.А.Колесникова обратила внимание присутствующих на то, что действовавшая ранее редакция Указа Президента Республики Беларусь от 17 октября 2005 г. N 481 «О порядке освобождения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от административных взысканий» предусматривала возможность освобождения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от административных взысканий в виде штрафа, но не от дополнительного взыскания в виде конфискации. Однако в июне этого года в Указ были внесены изменения, вступившие в силу 3 октября 2008 г., которые сняли это ограничение, и в дальнейшем субъектам хозяйствования можно в порядке, установленном данным законодательным актом, ходатайствовать об освобождении от любых видов административных взысканий.
В качестве еще одной проблемы было отмечено отсутствие в административном процессе процедуры пересмотра вступивших в силу решений по делу об административном правонарушении по вновь открывшимся обстоятельствам. В настоящий момент этот недостаток частично компенсируется возможностью обращаться несколько раз с жалобой на вступившее в силу решение в рамках полугодового пресекательного срока, о котором говорилось выше. При обращении с жалобой в этот период допускается представление новых доказательств. Однако с учетом того, что некоторые обстоятельства могут быть выявлены по истечении полугодового срока (например, приговор или решение суда, которыми установлены факты, имеющие значение для дела), отсутствие такого института, как обжалование по вновь открывшимся обстоятельствам, в административном процессе ставит его участников в невыгодное положение по сравнению с участниками других процессуальных отраслей права.
Указанные проблемные вопросы были доведены ВХС до разработчиков проектов изменений в КоАП и ПИКоАП и нашли свое отражение в проекте.
Л.А.Колесникова также отметила позицию Генеральной прокуратуры Республики Беларусь по вопросу недопустимости использования в административном процессе доказательств, полученных с нарушением требований ПИКоАП, которые согласно ст. 2.2 ПИКоАП не имеют юридической силы и не могут являться основанием для принятия решения по делу об административном правонарушении. Этот принцип существует во всех процессуальных отраслях права и является залогом соблюдения законности. По результатам обобщения судебной практики был отмечен ряд случаев, в которых нарушение составления административного протокола служило основанием для прекращения дела за недоказанностью.
Д.А.Плетенев подчеркнул, что многие проблемы применения КоАП и ПИКоАП в отношении юридических лиц кроются в изначально неверном подходе к их созданию. Так, процесс создания кодекса является в большей степени процессом простого сбора существующих на момент его разработки норм, нежели их переосмысления и кодификации в полном смысле слова. Это стало причиной дублирования составов правонарушений в различных статьях КоАП.
Ключевые понятия отрасли — правонарушение и вина — имеют весьма формальное значение. Так, понятие вины, выражающееся через волю субъекта правонарушения, не может быть применено в отношении юридического лица, поскольку юридическое лицо не является личностью и не имеет самостоятельной воли. Статьей 3.5 КоАП установлено, что вина юридического лица в совершении административного правонарушения заключается в несоблюдении этим юридическим лицом норм (правил), за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, если данным лицом не были приняты все меры по их соблюдению. Статьей 2.7 ПИКоАП предусмотрена презумпция невиновности, а также обязанность доказывания вины лица, в отношении которого ведется административный процесс, должностным лицом органа, ведущего данный процесс. Однако в отношении такого элемента понятия вины, как непринятие всех мер по выполнению установленного правила, можно говорить о том, что юридическое лицо будет вынуждено доказывать, что все меры с его стороны были приняты. Также была отмечена проблема различных подходов к определению вины юридического лица и индивидуального предпринимателя. Индивидуальный предприниматель является физическим лицом, личностью, поэтому к нему применяется понятие вины, предусмотренное для физических лиц.
Другой проблемой является отсутствие системы взысканий. В отношении юридических лиц может быть применено взыскание либо в виде штрафа, либо в виде сочетания штрафа и конфискации. Размер взыскания при этом зачастую несоразмерно больший, чем вред, нанесенный правонарушением. Также отсутствует система назначения взысканий, при которой бы учитывалось финансовое состояние юридического лица.
В отличие от уголовного права в административных кодексах отсутствует категоризация правонарушений по степени общественной опасности, что затрудняет применение упрощенных процедур или освобождения от ответственности в связи с малозначительностью. В ходе дискуссии выяснилось, что отсутствие должного регулирования в данном вопросе, с одной стороны, может приводить к тому, что дела со стоимостью предмета правонарушения в одну базовую величину и штрафными санкциями в несколько десятков, а иногда и сотен базовых величин не прекращаются по основаниям, предусмотренным ст. 8.2 КоАП. С другой стороны, как отметила Л.А.Колесникова, внимание ВХС последнее время привлекло чрезвычайно частое использование освобождения от ответственности в связи с малозначительностью в отдельных хозяйственных судах. А.Г.Макаревич указал, что данная проблема законодателям известна со времени создания КоАП, однако до сих пор ни одному субъекту нормотворческой деятельности не удалось предложить четкие критерии малозначительности.
Сложность заключается в том, что КоАП охватывает правонарушения во многих сферах общественной жизни, которые зачастую очень сильно различаются по степени общественной опасности, что вызывает значительную дифференциацию мер ответственности. В связи с этим использование подходов разграничения правонарушений в зависимости от применяемой санкции, как это предусмотрено в уголовном праве, затруднительно. Кроме того, малозначительность складывается зачастую из большого количества субъективных факторов, которые невозможно учесть на законодательном уровне. Фактически законодатель решил оставить данный вопрос на усмотрение правоприменителей, что в определенной степени оправданно, поскольку применение положений о малозначительности все равно является правом суда или органа, ведущего административный процесс. Тем не менее работа над данной проблемой ведется и в будущем она может быть решена на уровне рекомендаций ВХС.
Другим вопросом, затронутым в ходе обсуждения, стал порядок применения обстоятельств, смягчающих административную ответственность. Перечень таких оснований предусмотрен ст. 7.2 КоАП. К юридическим лицам из указанного перечня могут быть применены лишь два основания:
- предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий такого правонарушения;
- добровольное возмещение или устранение причиненного вреда либо исполнение возложенной на лицо обязанности, за неисполнение которой налагается административное взыскание.
Указанная статья предусматривает право суда или органа, ведущего административный процесс, признавать в качестве смягчающих ответственность и иные обстоятельства, помимо установленных в КоАП.
А.Г.Макаревич обратил внимание присутствующих на то, что для применения обстоятельств, смягчающих административную ответственность, заинтересованное лицо должно заявить об их наличии, после чего такие обстоятельства оцениваются судом либо органом, ведущим административный процесс. В отношении того, насколько наличие подобных обстоятельств смягчает ответственность, было указано, что в КоАП имеется норма, на основании которой при наличии обстоятельств, смягчающих ответственность, размер взыскания за налоговые правонарушения уменьшается в два раза (ст. 7.9 КоАП).
В ходе дискуссии обсуждался вопрос об определении начала течения срока обжалования постановлений по делу. Статья 12.4 ПИКоАП устанавливает срок подачи жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении, который исчисляется со дня объявления лицу, привлекаемому к административной ответственности, постановления о наложении административного взыскания либо со дня вручения или получения копии постановления. Между моментом оглашения постановления и вручением копии постановления, как правило, может пройти определенное время, что становится причиной возникновения вопроса, какой из этих моментов считать отправной точкой для истечения срока на обжалование в ситуации, когда представители юридического лица, участвовавшего в деле, присутствовали при оглашении постановления.
Л.А.Колесникова заметила, что хозяйственные суды принимают жалобы, поданные до завершения срока, определяя начало его течения с момента получения заинтересованным лицом копии постановления по делу. Причиной этого является то, что норма упомянутой статьи ПИКоАП содержит указание на события, определяющие альтернативы начала течения срока.
Кроме того, лица, участвующие в деле, должны иметь возможность защищать свои интересы, что не всегда возможно, если существует необходимость изучить содержание постановления для составления жалобы (протеста).
Поскольку сроки в процессуальных отраслях права имеют большое значение, не могли остаться без обсуждения и вопросы, связанные с применением сроков наложения взыскания. Согласно ст. 7.6 КоАП срок наложения административного взыскания исчисляется для оконченных правонарушений с момента их совершения, для длящихся правонарушений — с момента их обнаружения. И совершение правонарушения, и его обнаружение являются юридическими фактами, которые должны быть каким-либо образом документально подтверждены (например, составлением акта проведения проверки или административного протокола).
С учетом принципиально разных подходов к применению срока наложения административного взыскания особое значение имеет квалификация правонарушения как длящегося либо оконченного. КоАП определяет длящееся правонарушение как предусмотренное нормами Кодекса деяние, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на физическое или юридическое лицо законом под угрозой административного взыскания (ст. 2.6 КоАП).
КоАП предусматривает два варианта окончания длящегося правонарушения:
- лицо, его совершающее, предприняло действия, которые свидетельствуют о прекращении им продолжения административного правонарушения;
- произошло событие, препятствующее дальнейшему совершению административного правонарушения.
Представляется, что если указанные основания прекращения длящегося правонарушения не совпадают с его обнаружением, то срок исчисляется не с момента обнаружения такого правонарушения, а с момента его окончания.
Одной из наиболее сложных среди обсуждаемых проблем стала защита права собственности в рамках административного процесса. Согласно ст. 6.10 КоАП конфискации может подлежать имущество, являющееся предметом, орудием или средством совершения административного правонарушения, принадлежащее лицу, совершившему административное правонарушение, либо находящееся в собственности, на праве хозяйственного ведения или оперативного управления юридического лица. В то же время ряд статей Особенной части КоАП предусматривает конфискацию товаров, независимо от того, в чьей собственности они находятся (например, ч. 4 ст. 12.17 КоАП).
Как указала Л.А.Колесникова, для защиты права собственности в ситуации, когда его обладатель не имеет отношения к совершенному правонарушению, однако поставлен вопрос о конфискации его имущества, он может обратиться в суд с заявлением об исключении имущества из акта описи, а в случае если имущество уже конфисковано — обратиться с иском о возмещении ущерба к лицу, виновному в совершении правонарушения. Указанные меры в определенной степени являются защитой прав собственника.
Особую сложность представляет процедура прекращения дела при неустановлении лица, подлежащего привлечению к административной ответственности (ст. 10.26; ч. 3 ст. 11.9 ПИКоАП), которая предусматривает обращение в доход государства имущества, связанного с административным правонарушением, если не установлено лицо, совершившее административное правонарушение. В такой ситуации невозможно рассчитывать на возмещение ущерба виновным лицом. А поскольку собственник указанного имущества на сегодняшний день не рассматривается как участник данной процедуры, то и возможности заявить свои права на имущество он фактически лишен.
А.Г.Макаревич отметил, что работа над решением этого вопроса была проведена и одним из проектных дополнений ПИКоАП является норма, позволяющая собственнику заявить свои права при рассмотрении судом вопроса об обращении в доход государства имущества, связанного с административным правонарушением, в случаях неустановления виновного лица. Сама процедура при этом не изменится. В дальнейшем, возможно, институт обращения в доход государства имущества при неустановлении виновного лица будет кардинально пересмотрен. В настоящее время одним из вариантов решения этого вопроса представляется применение порядка, аналогичного признанию вещи бесхозяйной в гражданском праве (ст. 226 Гражданского кодекса Республики Беларусь).
Совершенствование КоАП и ПИКоАП — процесс необходимый, но недостаточный для устранения всех сложностей применения законодательства об административной ответственности. Так, в ст. 12.7 КоАП установлена ответственность за осуществление деятельности без наличия специального разрешения (лицензии). Ответственность за данное нарушение несет лицо, осуществляющее указанную деятельность. Рассмотрим договор комиссии и ситуацию, в которой комитент передает комиссионеру оптовую партию товара, а последний реализует ее в розницу. Сначала ответим на следующие вопросы: кто и какую деятельность осуществляет в данном договоре и достаточно ли для исполнения такого договора лицензии комиссионера на осуществление розничной торговли? Розничная торговля является лицензируемым видом деятельности (п. 44 Перечня видов деятельности, на осуществление которых требуются специальные разрешения (лицензии), и уполномоченных на их выдачу государственных органов и государственных организаций, утвержденного Декретом Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. N 17). При наличии критерия систематичности действия сторон в договоре комиссии отвечают признакам предпринимательской деятельности, указанным в ст. 1 ГК. Раздел 52 Общегосударственного классификатора Республики Беларусь «Виды экономической деятельности» ОКРБ 005-2006, утвержденного постановлением Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь от 28 декабря 2006 г. N 65, относит розничную торговлю через комиссионеров (т.е. деятельность комитента) к разделу «Розничная торговля». В результате можно сделать вывод, что реализация товара в розницу по договору комиссии при отсутствии у комитента лицензии на розничную торговлю образует состав правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.7 КоАП. Однако если рассмотреть сущность договора комиссии, по которому одна сторона (комиссионер) обязуется по поручению другой стороны (комитента) за вознаграждение совершить одну или несколько сделок от своего имени, но за счет комитента (ст. 880 ГК), то несовершенство названных выше норм становится очевидным. Договор комиссии является посредническим договором, а вытекающие из него сделки заключаются с третьими лицами комиссионером от своего имени. Квалифицировать деятельность комитента как розничную торговлю будет неверно