В административном процессе по многим категориям административных дел используется такая мера обеспечения административного процесса, как административное задержание, в большинстве случаев, обойтись без которой невозможно. Не применяя административного задержания, нельзя пресечь многие правонарушения, установить личность правонарушителя, составить протокол об административном правонарушении, а также обеспечить правильное и своевременное рассмотрение дела об административном правонарушении, а впоследствии исполнить вынесенное по нему постановление. Для административного задержания характерна принудительность его осуществления, а также обусловленная этим проработанность норм, регламентирующих саму процедуру задержания, его форму и возникающие в связи с его применением различные вопросы процессуального характера.
В то же время правовые нормы Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях <1> (далее — ПИКоАП), определяющие основные положения административного задержания, не могут существовать отдельно от правоприменительной практики. Они должны соответствовать требованиям разумности, отвечать реалиям современной действительности, быть доступными и простыми в применении. Некоторое усложнение процедуры административного задержания продиктовано, прежде всего, заботой законодателя о соблюдении прав лица, подвергнутого административному задержанию, обеспечении возможности его правовой защиты и в конечном итоге, как прямо указано в ч. 2 ст. 1.2 ПИКоАП, призвано способствовать формированию в обществе уважения к правам и свободам человека и гражданина, утверждению справедливости. Однако динамизм административного процесса требует сбалансированности прав и обязанностей как лица, ведущего административный процесс, так и прав и обязанностей самого правонарушителя. Необходимо найти такие точки соприкосновения в сфере административного задержания, которые бы позволили избежать перегибов, двусмысленностей и неверного толкования административно-процессуального законодательства в рассматриваемой части. Должен существовать единый подход к их однозначному пониманию. Однако до сих пор остаются неразрешенными некоторые проблемные вопросы применения административного задержания, требующие своего озвучивания в рамках предлагаемой работы.
<1> Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20.12.2006 N 194-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2007. — N 14. — 2/1291.
1. К примеру, независимо от срока административного задержания правонарушителей всегда должно действовать правило, предусмотренное в ст. 7.7 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), согласно которому срок задержания засчитывается в срок административного ареста.
Возможно ли административное задержание некоторых категорий лиц, в отношении которых административный арест применен быть не может?
Как следует тогда применять изъятия, установленные в ч. 2 ст. 6.7 КоАП, определяющие категории лиц, к которым не может быть применен административный арест?
Согласно части 2 указанной статьи административный арест не может применяться к беременным женщинам, инвалидам I и II групп, женщинам и одиноким мужчинам, имеющим на иждивении несовершеннолетних детей или детей-инвалидов, к лицам, имеющим на иждивении инвалидов I группы, к лицам, осуществляющим уход за престарелыми, достигшими восьмидесятилетнего возраста, а также к лицам, указанным в части второй статьи 4.6 и части первой статьи 4.7 КоАП. Представляется, что в отношении указанных категорий лиц возможно применение лишь общего срока административного задержания, не превышающего трех часов, или пресекающегося наступлением определенных событий (например, передача военному патрулю и т.д.). Применение же более длительных сроков задержания в рассматриваемой ситуации не будет являться правомерным.
В то же время подобное утверждение является спорным, так как административное задержание и административный арест, существенно отличаются друг от друга:
- задержание — это мера обеспечения административного процесса, арест — административное взыскание;
- максимальный срок административного ареста, налагаемого единовременно по совокупности правонарушений, равен 25 суткам; срок задержания — до 10 суток с санкции прокурора (ч. 5 ст. 8.4 ПИКоАП) или на срок, необходимый для установления личности иностранного гражданина или лица без гражданства (ч. 6 ст. 8.4 ПИКоАП), то есть по сути бессрочное задержание;
- административный арест применяется по постановлению судьи, административное задержание — соответствующими должностными лицами, ведущими административный процесс.
Таким образом, при наложении административного взыскания в отношении перечисленных выше категорий лиц срок административного задержания не только не может быть засчитан в срок административного ареста, который в отношении их не применяется, но и отсутствует ясность относительности правомерности применения административного задержания к ним вообще. Если в отношении гражданина существуют изъятия в части применения административного ареста, то будет ли соответствовать закону его административное задержание, по сути своей имеющее единую правовую природу с административным арестом (по крайней мере, в виде ограничения личной свободы гражданина)? Именно указанный признак и ложится в основу части второй статьи 6.7 КоАП.
Поэтому порядок административного задержания лиц, перечисленных в ч. 2 ст. 6.7 КоАП, следует регламентировать более доступно и основательно. Не исключены ситуации, когда применение административного задержания (в том числе его более длительных сроков) к таким лицам будет вызвано существующей объективной необходимостью, невыполнение которой может повлечь самые неблагоприятные последствия.
2. Следующая проблема административного задержания заключается в отсутствии правовых положений, позволяющих засчитывать в некоторых ситуациях срок административного задержания в иные виды назначенного взыскания, не связанного с административным арестом.
Еще в 2001 году Конституционный Суд Республики Беларусь в своем решении от 05.07.2001 N Р-122/2001 «О правовом регулировании режима содержания административно задержанных и административно арестованных лиц» обращал внимание на то, что в соответствии со статьей 305 КоАП 1984 года срок административного задержания засчитывался только в срок административного ареста. В то же время закон не исключает возможности применения к административно задержанному лицу иных мер административного взыскания (например, исправительных работ, штрафа). Более того, санкции отдельных статей КоАП 1984 года, допускающих согласно части третьей статьи 242 КоАП 1984 года административное задержание фактически на срок до рассмотрения дела об административном правонарушении (в частности, статья 148 «Торговля в неустановленных местах» КоАП 1984 года), не предусматривали административный арест в качестве меры административного взыскания за совершенное правонарушение.
Подобная ситуация имеет место и в настоящее время. Более логичным представляется следующее: административное задержание необходимо засчитывать не только в срок административного ареста, как это предусмотрено в ст. 7.7 КоАП, но и учитывать при назначении других видов наказания. Например, каждый час административного задержания может быть равен 0,1 базовой величины, на которую уменьшается соответствующий размер штрафа, наложенный впоследствии судьей или начальником соответствующего государственного органа. Иначе складывается следующая картина: лицо, совершившее мелкое хулиганство, задерживается в выходной день, в понедельник судья подвергает его административному взысканию в виде штрафа. Срок административного задержания приблизительно составляет двое суток. Безусловно, он не превышает предусмотренного законом срока, однако время задержания правонарушителя нигде не учитывается, в случае, если в качестве взыскания применяется не административный арест, а штраф.
Для разрешения данной ситуации существует два пути: всегда подвергать такого правонарушителя административному аресту (пусть даже и на незначительное время: на двое, трое суток) или засчитывать ему время административного задержания в счет иного наказания, т.е. снижать его на определенный кратный размер. Статья 75 Уголовного кодекса Республики Беларусь содержит схожее положение, определяющее правила зачета сроков содержания под стражей и домашнего ареста. В схожей ситуации обвиняемый (подозреваемый) в уголовном процессе находится в более выгодном положении.
3. Более того, на практике не исключены ситуации, когда не представляется возможным соблюдение 48-часового срока, предусмотренного частью 2 статьи 11.2 ПИКоАП.
Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест или депортацию, согласно указанной статье ПИКоАП рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, но не позднее 48 часов с момента административного задержания физического лица в случае, если такое задержание было осуществлено и личность правонарушителя была установлена.
Соблюдение процессуального срока в рассматриваемой ситуации — важная правовая гарантия соблюдения законности при осуществлении административного процесса. Из сказанного вытекает возможность применения императивного требования части 2 статьи 2.2 ПИКоАП, согласно которому нарушение положений ПИКоАП при ведении административного процесса влечет установленную законом ответственность и признание решений, принятых по делу об административном правонарушении, не имеющими юридической силы.
Представим типичную ситуацию: лицо, совершившее административное правонарушение, предусмотренное ст. 17.1 КоАП, санкция которой предусматривает арест, задерживается в пятницу вечером, а в суд для рассмотрения административного протокола его доставляют из Центра изоляции правонарушителей ГУВД Мингорисполкома в понедельник в первой или во второй половине дня. 48-часовой срок здесь, безусловно, нарушен.
Какой выход может быть в обозначенной ситуации? Первый и самый лучший вариант: внести изменения в ст. 3.6 ПИКоАП, возложив на ОВД право рассматривать административные правонарушения, предусмотренные ст. 17.1 КоАП (мелкое хулиганство), что было ранее (ч. 1 ст. 203 КоАП 1984 года). Второй вариант: внедрить практику дежурства судей в выходные дни (что является не совсем приемлемым). Возложение компетенции на рассмотрение правонарушений, предусмотренных в ст. 17.1 КоАП, на ОВД никоим образом не будет препятствовать защите прав указанной категории правонарушителей (в ПИКоАП предусмотрен особый порядок обжалования незаконных действий должностных лиц, и, кроме того, руководитель ОВД самостоятельно не правомочен наложить административный арест, что специально предусмотрено в ч. 3 ст. 6.2 КоАП). Поэтому в этой части (в виде установления двойной или альтернативной подведомственности) закон нуждается в определенной корректировке.
4. В правоприменительной деятельности может еще возникнуть следующий вопрос: возможно ли задержать правонарушителя дважды за один и тот же проступок?
К примеру, П. был задержан за мелкое хулиганство. В отношении его были составлены протокол об административном правонарушении и протокол административного задержания. Спустя 4,5 часа с момента задержания П. был отпущен. Однако через несколько часов он вернулся в тот же отдел милиции, где ввиду своего назойливого поведения был вновь помещен в комнату для задержанных на основании ранее составленных процессуальных документов. Является ли подобное задержание правомерным?
Действующий ПИКоАП не предусматривает повторного административного задержания за одно и то же правонарушение (или отсрочку задержания), а также требует в каждом случае при задержании на срок свыше трех часов составлять протокол задержания. Поэтому повторное административное задержание в приведенном примере не соответствует административно-процессуальному законодательству и является грубым нарушением закона.
Следует добавить, что формулировка ч. 4 ст. 8.4 ПИКоАП, требующая указывать время административного задержания, является более предпочтительной, чем формулировка ст. 8.5 ПИКоАП, предъявляющая требования к составлению протокола административного задержания, где помимо других реквизитов задержания необходимо указывать только время фактического задержания, то есть начальный момент применения рассматриваемой меры процессуального обеспечения. Это является не совсем правильным, так как не позволяет отследить общий срок задержания по его конечному моменту, который обязательно должен быть зафиксирован. В большинстве случаев на практике идут по верному пути, отмечая в протоколе административного задержания все время задержания (его начальный и конечный моменты), но это происходит далеко не всегда.
5. Кроме того, как уже было упомянуто выше, п. 2 ч. 2 ст. 8.4 ПИКоАП позволяет задерживать лиц, находящихся в состоянии опьянения, на срок не более 72 часов, но до вытрезвления.
Более того, определить момент вытрезвления можно лишь условно, в законодательстве отсутствует правовое определение подобного термина. В медицинском вытрезвителе выписка лица, помещенного на вытрезвление, осуществляется дежурным после заключения врача (фельдшера) о возможности его выписки, установления его личности и оформления соответствующих материалов (п. 40 Инструкции об организации работы медицинского вытрезвителя, утвержденной постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 22.03.2004 N 65 <2>). Однако в территориальном горрайоргане внутренних дел, где также могут содержаться лица, находящиеся в состоянии опьянения, момент вытрезвления определяется самостоятельно сотрудником, производящим разбирательство. Привлекать в данном случае для оценки физического состояния задержанного медицинских работников не представляется возможным, к тому же врачи не выполняют подобных функций. Поэтому использованный в законе термин «до вытрезвления» на практике всегда является условным. В связи с чем не исключены определенный субъективизм в понимании указанного термина, а также не совсем верное его толкование.
<2> Об утверждении Инструкции об организации работы медицинского вытрезвителя: постановление Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 22.03.2004 N 65 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2004. — N 57. — 8/10774.
6. Определенный интерес (имеет ряд спорных моментов) вызывает вопрос об административном задержании физического лица в случае его нахождения в жилище или ином законном владении.
Понятие жилища дано в абз. 8 ст. 1.4 ПИКоАП. Это помещение, предназначенное для постоянного или временного проживания людей (индивидуальный дом, квартира, комната в гостинице, дача, садовый домик и т.п.), а также те его составные части, которые используются для отдыха, хранения имущества либо для удовлетворения иных потребностей человека (балконы, застекленные веранды, кладовые и т.п.). Понятие «иные законные владения» применительно к административному процессу в ПИКоАП не раскрыто. В этой связи является вполне допустимым прямое заимствование из уголовного процесса, где к законным владениям п. 7 ст. 6 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь относит объекты владения собственника или иного правомерного владения.
Указанное понятие является объемным, что допускает его расширительное толкование. Однако в рамках административного процесса понятие «иные законные владения» является необозначенным, ввиду чего могут иметь место определенные трудности применения административно-процессуального закона в этой части.
Статья 2.6 ПИКоАП воспроизводит конституционный принцип неприкосновенности жилища и иных законных владений, провозглашенный в ст. 29 Конституции Республики Беларусь. Согласно статье 2.6 ПИКоАП неприкосновенность жилища и иных законных владений гарантируется законом. Никто не вправе войти в жилище и иное законное владение лица против его воли. Производство процессуальных действий, связанных со вторжением в жилище и иные законные владения, осуществляется по основаниям и в порядке, установленных ПИКоАП.
Порядок осуществления административного задержания, связанного со вторжением в жилище или иное законное владение, в ПИКоАП не регламентирован. Однако на практике довольно часто возникают ситуации, когда правонарушитель скрывается в жилище — в квартире, гараже или принадлежащей ему автомашине (которые могут рассматриваться в виде иного законного владения).
Допустимо ли в данном случае принудительное вторжение в жилище или в указанные законные владения с целью административного задержания лица, которое препятствует этому?
Если обратиться к нормам Закона Республики Беларусь от 17.07.2007 N 263-З «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» (далее — Закон об ОВД), то абз. 11 ч. 1 ст. 25 Закона об ОВД предоставляет право сотрудникам органов внутренних дел в целях выполнения задач, возложенных на органы внутренних дел, в пределах своей компетенции входить беспрепятственно, при необходимости с повреждением запирающих устройств и других предметов, в любое время суток в жилые помещения и иные законные владения граждан, помещения и иные объекты организаций и осматривать их при преследовании подозреваемых (обвиняемых) в совершении преступлений либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается или совершено преступление либо находятся подозреваемый (обвиняемый), скрывшийся от органа, ведущего уголовный процесс, лицо, уклоняющееся от отбывания наказания и иных мер уголовной ответственности, а также беспрепятственно входить в жилые помещения и иные законные владения лиц, находящихся под превентивным надзором. Иными словами, речь идет о нарушении конституционного права граждан на неприкосновенность жилища и иных законных владений только в контексте совершения виновным уголовно наказуемого деяния. Совершение административного проступка не рассматривается как основание для нарушения указанного конституционного принципа.
В иных ведомственных инструкциях Министерства внутренних дел Республики Беларусь имеет место аналогичная ситуация. Так, подп. 25.9 п. 25 Инструкции по организации работы участкового инспектора милиции, утвержденной постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 13.11.2007 N 294, также предусматривает, что в целях выполнения возложенных на него обязанностей участковый инспектор имеет право входить беспрепятственно, при необходимости с повреждением запирающих устройств и других предметов, в любое время суток в жилые помещения и иные законные владения граждан, помещения и иные объекты организаций и осматривать их при преследовании подозреваемых (обвиняемых) в совершении преступлений либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается или совершено преступление либо находятся подозреваемый (обвиняемый), скрывшийся от органа, ведущего уголовный процесс, лицо, уклоняющееся от отбывания наказания и иных мер уголовной ответственности, а также беспрепятственно входить в жилые помещения и иные законные владения лиц, находящихся под превентивным надзором.
Схожие положения до недавнего времени содержались и в п. 16 ст. 16 Закона Республики Беларусь от 26.02.1991 N 637-XII «О милиции» (далее — Закон «О милиции»). Однако формулировка данного пункта Закона «О милиции» (который в настоящее время утратил силу) была более приемлемой и соответствующей реальной действительности. До вступления в силу Закона об ОВД законодатель предоставлял сотрудникам милиции право нарушать принцип неприкосновенности жилища или иных законных владений даже если «имеют место иные аналогичные обстоятельства, угрожающие личной или общественной безопасности». Подобная развернутая формулировка являлась вполне приемлемой и для задержания правонарушителя, сопряженного с нарушением рассматриваемого конституционного принципа.
В настоящее время, если на практике возникнет ситуация, приведенная выше, имеют ли право сотрудники правоохранительных органов на задержание подобного правонарушителя, если, к примеру, не установлена его личность или совершенное им правонарушение требует изоляции? Думается, что нет.
Подобное законодательное упущение, прежде всего, говорит в пользу ныне утратившего силу Закона «О милиции» и требует необходимого законодательного толкования, преимущественно в ПИКоАП или в Законе об ОВД. Часть 1 статьи 23 Конституции Республики Беларусь предоставляет подобное право, так как «ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц».
7. Еще к одному проблемному вопросу задержания правонарушителя в жилище следует отнести задержание и привлечение к административной ответственности семейных скандалистов, то есть лиц, допускающих правонарушения в быту на почве злоупотребления алкогольными напитками.
Снова следует упомянуть о заслуживающем положительной оценки подп. «и» п. 8 ст. 16 Закона «О милиции», который предоставлял право сотрудникам милиции задерживать и содержать в специально отведенных в органах милиции помещениях лиц, находящихся в жилище в возбужденном состоянии в связи с алкогольным или наркотическим опьянением или другими обстоятельствами, могущих причинить вред себе или окружающим, по письменному заявлению проживающих там граждан, если они опасаются оставаться с ними и если отсутствуют другие основания для задержания, — до вытрезвления или выяснения обстоятельств.
Даже если составленный протокол об административном правонарушении признавался впоследствии неправомерным (из-за отсутствия состава правонарушения, предусмотренного в ст. 156 «Мелкое хулиганство» КоАП 1984 года), подп. «и» п. 8 ст. 16 Закона «О милиции» обеспечивал правомерность содержания правонарушителя в органах милиции на вполне законных основаниях.
В настоящее время подобное правовое предписание отсутствует, для задержания такого правонарушителя в обязательном порядке необходимо наличие состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.1 «Мелкое хулиганство» КоАП.
Представляется, что необходимо вернуть (пусть даже и в несколько измененном виде) некоторые нормы утратившего силу Закона «О милиции» или, что является наиболее приемлемым решением, следует пойти по пути КоАП Эстонии. Так, статья 234-2 КоАП этой страны предусматривает, что в случае нарушения покоя в жилых помещениях (существует отдельный административный состав — ст. 145 «Умышленное нарушение покоя людей, в том числе членов семьи в жилых помещениях» КоАП) на вытрезвление могут быть помещены лица, находящиеся в состоянии средней или сильной степени опьянения, которые в силу этого ведут себя агрессивно, имеют заметные нарушения координации, не способны самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке.
Подобные законодательные установления, упрощающие процедуру административного задержания в жилых помещениях граждан, будут в первую очередь защищать права и законные интересы тех граждан, которые действительно в этом нуждаются.
8. Следующий проблемный вопрос: формулировка, предоставляющая право применять в отношении правонарушителя специальные средства.
Как уже было обозначено выше, ст. 28 Закона об ОВД предоставляет право сотруднику органов внутренних дел применять спецсредства для задержания и доставления в органы внутренних дел лиц, в отношении которых ведется административный процесс.
В некоторой степени положения ст. 9.5 ПИКоАП, определяющей начало административного процесса, не согласуются с положениями ст. 28 Закона об ОВД.
Часть 1 статьи 9.5 ПИКоАП достаточно четко определяет, что административный процесс считается начатым с момента:
- составления протокола об административном правонарушении;
- составления протокола о процессуальном действии;
- вынесения постановления о мерах обеспечения административного процесса;
- вынесения постановления о наложении административного взыскания в случаях, когда в соответствии с частями 1 и 2 статьи 10.3 ПИКоАП протокол об административном правонарушении не составляется.
В этой связи не совсем логичным представляется применение физической силы к правонарушителю после совершения перечисленных в ст. 9.5 ПИКоАП действий, влекущих за собой начало административного процесса.
В заключение необходимо отметить, что по своему характеру административное задержание, заключающееся в принудительном ограничении свободы лица на определенный срок, затрагивает его право на неприкосновенность и достоинство личности. В связи с этим все обозначенные выше проблемные вопросы применения на практике норм об административном задержании должны быть тем или иным образом учтены. Законодательство в рассматриваемой сфере должно быть приведено в соответствие с практикой применения административного задержания и не противоречить ей. В свою очередь, приближение практики к теоретическим аспектам задержания также является не менее важным. Административное задержание физических лиц — это не отвлеченное понятие, а совокупность правовых норм, обозначивших рассматриваемую процедуру, поэтому их соответствие и адекватность правоприменению будут только способствовать соблюдению буквы закона.