С 1 октября 2012 г. вступил в силу Указ Президента Республики Беларусь от 26 июля 2012 г. N 332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 332), который внес изменения и дополнения в Указ Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510).
Предложенным новациям еще предстоит пройти практическую апробацию во взаимоотношениях между контролирующими органами и проверяемыми субъектами, а также получить теоретическое осмысление. В рамках данной статьи хотелось бы остановиться на некоторых проблемных вопросах.
Начало проведения плановой проверки законодатель увязывает с уведомлением о ее назначении, которое вручается проверяемому субъекту не позднее чем за 10 рабочих дней до начала ее проведения.
Данное уведомление согласно абзацу седьмому части первой п. 23 Положения о порядке организации и проведения проверок <1> (далее — Положение) должно содержать в том числе исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих проверке. Форма уведомления о проведении проверки, утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18 марта 2010 г. N 383 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510», также предусматривает обязательное отражение исчерпывающего перечня вопросов либо в уведомлении, либо в приложении к нему. И в предписании на проведение проверки — основном документе, в соответствии с которым проводится проверка, в силу абзаца седьмого части третьей п. 24 Положения указывается исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих проверке.
<1> Утверждено Указом N 510.
Корреспондирующая связь между уведомлением о назначении проверки и предписанием на ее проведение предполагает идентичность перечня проверяемых вопросов.
На практике контролирующие органы, определяя перечень вопросов, подлежащих проверке, в приложении к предписанию, предпринимают попытки выйти за рамки предпринимательской идентификации проверяемого субъекта. Например, в перечень включаются не имеющие отношения к деятельности предприятия вопросы соблюдения законодательства о маркировке товаров контрольными (идентификационными) знаками, об обращении нефтяного жидкого топлива; законодательства, регулирующего действия с простыми и (или) переводными векселями, и др.
Отметим, что абзац шестой п. 6 Положения предусматривает, что контролирующие (надзорные) органы и проверяющие обязаны требовать у проверяемых субъектов только те сведения и документы, которые относятся к вопросам, подлежащим проверке. В свою очередь согласно абзацу шестому п. 7 Положения проверяемые субъекты, их представители вправе не выполнять эти требования, если они не относятся к вопросам, подлежащим проверке.
Со вступлением в силу Указа N 332 максимальный перечень вопросов, подлежащих проверке, может стать шире и объемнее. В соответствии с частью девятой п. 24 Положения, если в период с даты выдачи предписания на проведение проверки до момента ее окончания возникнут обстоятельства, вызывающие необходимость изменения состава проверяющих, перечня проверяемых вопросов, проверяемого периода (периодов), срока проведения проверки, руководитель контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченный заместитель вправе внести в предписание изменения и (или) дополнения.
Таким образом, можно констатировать подход правоприменителя, направленный на увеличение перечня вопросов, содержащихся в уведомлении и в предписании на проведение проверки, с учетом внесенных изменений.
По нашему мнению, когда в предписании на проведение проверки содержится более широкий перечень вопросов по сравнению с уведомлением о ее назначении, действия должностного лица контролирующего органа необходимо квалифицировать как незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта.
Более того, необходимо поставить под сомнение статус плановой проверки в контексте ее модификации во внеплановую, когда проверяемый субъект заранее знает, на чем основан конкретный интерес к нему со стороны контролирующих органов.
В случае внесения в предписание изменений и (или) дополнений технико-юридический алгоритм проведения проверки должен быть идентичным алгоритму проведения плановой проверки с соответствующим уведомлением за 10 рабочих дней о таких изменениях и (или) дополнениях, а также осуществлением ряда других действий. В противном случае полномочия должностных лиц контролирующего органа станут более неопределенными.
Что касается закрепления в Указе N 510 исчерпывающего перечня вопросов как атрибутивного элемента уведомления о проведении проверки и предписания на ее проведение, следует отметить попытку законодателя придать вариативность проверяемым периодам по вопросам, составляющим предмет проверки. Так, с учетом изменений, внесенных Указом N 332, абзац восьмой части третьей п. 24 Положения предусматривает в качестве необходимого элемента предписания на проведение проверки проверяемый период или периоды, если они не совпадают для различных вопросов, подлежащих проверке (могут указываться в перечне проверяемых вопросов). Согласно части первой п. 13 Указа N 510 проверка проводится за период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором принято решение о назначении проверки, а также за истекший период текущего года.
С точки зрения оптимизации контрольной (надзорной) деятельности данную новацию следует приветствовать как ограничивающую притязания контролирующих органов к проверяемым субъектам. Однако ее полное нивелирование обусловлено основаниями, предусмотренными частью второй п. 13 Указа N 510, по которым проверяемый период не ограничивается (например, проверка соблюдения бюджетного и налогового законодательства, законодательства об использовании бюджетных средств).
Возвращаясь к вопросу о незаконном вмешательстве в деятельность проверяемого субъекта, отметим повторную попытку законодателя акцентировать внимание на проблеме применения мер ответственности к должностным лицам контролирующих органов. Указом N 322 в п. 15 Указа N 510 внесены изменения, которые связывают незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта и привлечение должностных лиц контролирующих (надзорных) органов к установленной законодательными актами ответственности. В первую очередь речь идет о мерах административной ответственности, попытка легального закрепления которых в какой-то степени осуществлена в рамках КоАП.
Напомним, что со вступлением в силу 1 января 2010 г. Указа N 510 контрольная (надзорная) деятельность подчиняется ряду принципов, в их числе — принцип ответственности контролирующих (надзорных) органов, их должностных лиц при проведении контроля. Данный принцип связан с принципом законности при назначении, проведении, оформлении результатов проверки, вынесении решений и рассмотрении жалоб на решения контролирующих (надзорных) органов, действия (бездействие) проверяющих.
В силу подп. 25.5 п. 25 Указа N 510 Совет Министров Республики Беларусь должен был обеспечить внесение в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проекта Закона Республики Беларусь, предусматривающего приведение КоАП в соответствие с Указом N 510. В то же время ст. 23.79 КоАП рассматривает в качестве административного правонарушения только действия, повлекшие признание проверки незаконной, в частности невнесение согласно части первой п. 22 Указа N 510 должностным лицом контролирующего (надзорного) органа записи о проведении проверки в книгу учета проверок, а также нарушение установленного порядка назначения проверки (в том числе ее необоснованное назначение).
Таким образом, за рамками КоАП остались вопросы квалификации других, отличных от вышеуказанных, неправомерных действий должностных лиц контролирующего органа. Данная пассивность законодателя вступает в противоречие с определенными Указом N 510 принципами контрольной (надзорной) деятельности.
В настоящее время перед законодателем вновь встанет вопрос о приведении норм КоАП в соответствие с Указом N 510 в контексте определения мер административной ответственности за незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта. Формы такого вмешательства могут быть настолько многообразными, что попытки их возможного перечисления в одной статье КоАП представляются неоправданными. Любые действия должностных лиц контролирующего (надзорного) органа, не отвечающие положениям Указа N 510, а также иных нормативных правовых актов в контрольной (надзорной) сфере следует квалифицировать как неправомерные и расценивать как незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта. Следовательно, диспозиция статьи, предусматривающей ответственность за такие действия, должна иметь общий характер. Например, можно предложить законодателю дополнить КоАП ст. 23.79-1 «Незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта» следующего содержания:
«Незаконное вмешательство должностным лицом контролирующего (надзорного) органа в деятельность проверяемого субъекта влечет наложение штрафа в размере от двадцати до ста базовых величин».
Возможны варианты модификации административного законодательства и в контексте изложения ст. 23.79 КоАП в предложенной автором редакции потенциальной статьи 23.79-1, поскольку невнесение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа записи о проведении проверки в книгу учета проверок, а также нарушение установленного порядка назначения проверки (в том числе ее необоснованное назначение) также можно рассматривать как незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта. В любом случае прикладное понимание проверяемым субъектом таких действий изначально должно основываться на их обжаловании вышестоящему должностному лицу контролирующего (надзорного) органа или в судебном порядке.