Нередко совершение правонарушений, в том числе и в экономической сфере, может быть обусловлено несовершенством действующего законодательства. В то же время качество правового регулирования предпринимательской деятельности самым непосредственным образом влияет на экономическое развитие всего государства и является в современном мире одним из важнейших факторов успешного социально-экономического развития. Недостаточно эффективное правовое регулирование общественных отношений дорого обходится обществу и государству: приводит к высоким издержкам соблюдения установленных норм для бизнеса и граждан, усложняет процесс государственного управления, повышает уровень неопределенности и в конечном итоге может приводить к недостижению поставленных целей регулирования.
Проблемы, связанные с определением эффективности действия правовых норм, обсуждаются уже не одно десятилетие, однако до настоящего времени все еще не выработано единой системы критериев и механизмов оценки эффективности правотворческой и, как следствие, правоприменительной деятельности.
В процессе разработки нормативных правовых актов необходимо учитывать множество аспектов, связанных с возможными последствиями применения регулирующего решения для той или иной группы лиц. При этом на этапе разработки проекта нормативного правового акта многие типы воздействия могут быть «скрыты» или по крайней мере на первый взгляд их довольно трудно определить. Поэтому в процессе нормотворчества нужны механизмы, позволяющие определить, на кого и как будет воздействовать принятое регулирование [1, с. 3].
В качестве одного из критериев оценки эффективности права рассматривается необходимость осуществления прогнозирования различных последствий принятия нормативных правовых актов. В результате к механизмам, при помощи которых возможно не только оценивать эффективность правовых предписаний, но и качественно осуществлять прогнозирование последствий принятия нормативных правовых актов, следует отнести мониторинг законодательства и правоприменения (правовой мониторинг) и его неотъемлемую составляющую — оценку регулирующего воздействия.
Необходимо отметить, что за рубежом термин «правовой мониторинг» практически не применяется; в основном речь идет об изучении, контроле или оценке эффективности национального законодательства. В практике зарубежных государств (особенно в США, европейских государствах) речь идет об анализе регулирующего воздействия (АРВ) или оценке регулирующего воздействия (ОРВ). Тем не менее в данном случае можно предположить, что терминологическое расхождение не влияет на содержательную сторону вопроса, а является, скорее, следствием особенностей перевода.
В настоящее время в юридической науке существуют различные подходы к определению понятия «оценка регулирующего воздействия» и сфер жизни, в которых такая оценка применяется. В самом общем виде оценка регулирующего воздействия — это систематический процесс выявления и оценки возможных последствий введения тех или иных норм регулирования [1, с. 3].
Изначально ОРВ (или АРВ) применялась в экономике для определения экономической эффективности действия нормативных правовых актов. Трактовка и необходимость ОРВ были связаны с дерегулированием, вследствие чего анализ фокусировался на издержках частного сектора (преимущественно малого и среднего бизнеса), на преодолении административных барьеров. Со временем подходы и цели ОРВ были расширены: во-первых, стали рассчитывать не только издержки, но и по возможности выгоды; во-вторых, стало ясно, что регулирование ни плохо, ни хорошо само по себе, но в зависимости от целей данной отраслевой политики может быть хуже или лучше с учетом комплексного воздействия на экономику, социальную сферу и окружающую среду. Таким образом, от идеи «меньше регулирования» ОРВ сдвинулась в смысловой сегмент «качественное / умное регулирование».
Поиски оценочных критериев качества и эффективности законов и иных нормативных правовых актов привели к появлению в Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) общей методологии анализа и оценки регулирующего воздействия. Поводом для внедрения ОРВ в странах ОЭСР в рамках проведения так называемой регулятивной реформы стало осознание роста неэффективности правовых систем и иных общественных регуляторов, выражающейся в чрезмерности бремени издержек, возлагаемых на бизнес и связанных с выполнением правовых предписаний, в росте количества неэффективных и «мертворожденных» законов, хаотичности законодательного процесса, противоречивости правовых предписаний [2, с. 61]. Как и в отдельно взятых государствах, в рамках ОЭСР оценка регулирующего воздействия выступала в качестве гарантии от возложения на бизнес издержек, связанных с чрезмерностью регулирования. По общему правилу основной целью реформы на данном этапе была дерегуляция и уменьшение бремени, возлагаемого на частный сектор. В связи с этим основной целью ОРВ был анализ вопроса, превышают ли выгоды, получаемые от принятия нормативного акта, дополнительные издержки, возлагаемые на частный сектор (анализ соотношения выгод и издержек).
На уровне Европейского союза (ЕС) систематические усилия по улучшению регуляторной среды начали предприниматься еще в начале 1980-х годов. Оценка воздействия в Европейской комиссии была впервые внедрена в 1986 году во время председательства Великобритании в Европейском союзе в формате оценки воздействия на бизнес (Business Impact Assessment System, BIA) и фактически копировала британскую модель оценки издержек соответствия (Compliance Cost Assessment). Оценка имела ограниченный масштаб, то есть распространялась на ограниченное число регуляций (проектов), и измеряла так называемые издержки соблюдения требований регулирования (следования требованиям законодательства). С 1989 года проведение оценки входило в компетенцию Генерального директората XXIII Европейской комиссии по политике в отношении предпринимательства (DG Enterprise), который отбирал проекты наднациональных нормативных правовых актов для проведения оценки их воздействия на бизнес. В дальнейшем система ОРВ в Европейской комиссии неоднократно модернизировалась, пока не была полностью замещена в 2002 — 2003 гг. системой комплексной оценки воздействия (Integrated Impact Assessment), направленной в теории на учет не только экономических, но и социальных, экологических последствий (части третья — шестая введения ежегодного отчета Евразийской экономической комиссии «О мониторинге проведения оценки регулирующего воздействия проектов решений Евразийской экономической комиссии в 2015 году» согласно Распоряжению Евразийского межправительственного совета N 9 (совершено в г. Ереване 20.05.2016)) [3].
В настоящее время оценка регулирующего воздействия является в ОЭСР и ЕС эффективным инструментом государственного регулирования предпринимательской деятельности. ОРВ используется для выработки государственной политики регулирования предпринимательской деятельности начиная с самых ранних этапов; является составной частью системы разработки, согласования, принятия и реализации нормативных правовых и иных актов, устанавливающих обязательные требования для субъектов предпринимательской деятельности. С помощью механизма публичных консультаций и иных процедур в рамках ОРВ также обеспечивается доступ к правовой и иной необходимой для ведения предпринимательской деятельности информации (аналитической, статистической и др.).
Сравнительный анализ подходов к проведению ОРВ в ОЭСР и Европейском союзе позволяет констатировать, что ОЭСР проводит масштабную работу по формированию и распространению среди государств-участников лучших практик в области ОРВ (посредством издания рекомендаций, обзоров и пособий по проведению ОРВ). Общие цели регуляторной политики в ОЭСР в значительной степени унифицированы, но при этом сохраняется разнообразие проведения ОРВ в государствах-членах. В Европейском союзе ОРВ проводится его органами в отношении собственных актов. Основная роль в ОРВ принадлежит Европейской комиссии, при этом в рамках нее действует специальный орган — Совет по оценке регулирующего воздействия (RAI Board). Европейская комиссия также разрабатывает для государств — членов Европейского союза Методические рекомендации по проведению ОРВ.
Кроме того, следует отметить, что в ЕС с 2010 года действует концепция «умного регулирования» (включена им в стратегию до 2020 года), которая заключается в постоянном и систематическом совершенствовании качества регулирования за счет комплексной оценки воздействий на каждом этапе принятия решения, его реализации и мониторинга, четкой координации заинтересованных государственных органов и учета мнения всех целевых групп воздействия. Базовым элементом «умного регулирования» является ОРВ.
С учетом анализа опыта проведения ОРВ на уровне как отдельно взятых европейских государств, США, так и обозначенных выше интеграционных образований (ОЭСР и ЕС) в настоящее время под оценкой регулирующего воздействия предлагается понимать определение проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, а также выявление издержек и выгод введения и применения нормативного акта с целью:
- недопущения необоснованных издержек для бизнеса, бюджета, иных субъектов;
- выявления наиболее оптимального механизма достижения задач введения нормативных правовых актов с учетом минимизации издержек различных субъектов;
- обеспечения учета мнения бизнеса, иных заинтересованных сторон и лиц.
В итоге оценка регулирующего воздействия представляет собой процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования и с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив [3].
На практике потребность в анализе последствий правовых предписаний возникала и возникает прежде всего на стадии обсуждения целесообразности принятия проектов нормативных правовых актов. В этом случае речь идет о прогнозной оценке их последствий (оценке ex ante). В то же время необходимо иметь в виду, что оценка регулирующего воздействия может быть перспективной, оценивающей проект нормативного правового акта, и ретроспективной, позволяющей определить наступившие последствия уже после того, как нормативный правовой акт был принят или издан (ex ante — предварительная, ex post — последующая оценка). Кроме того, ex post по определению является своеобразным анализом ex ante. Таким образом, в мировой практике оценка регулирующего воздействия представляет собой комплексную систему оценки на всех этапах государственно-управленческого цикла: от проектирования актов (ex ante), принятия решений (ongoing) до ретроспективного анализа (ex post) действующего законодательства.
В любом случае, на каком бы этапе ни осуществлялась оценка регулирующего воздействия, в настоящее время ее основной целью является повышение качества нормотворческих решений за счет детального прогнозирования их последствий на базе расчетов и выбора оптимального варианта в ходе публичных консультаций. В ходе ОРВ дается детальное описание решаемой проблемы (включая развернутые качественные и количественные характеристики), целей и вариантов решения проблемы, расчета издержек и выгод всех сопричастных лиц для основных вариантов решения проблемы. Особое внимание уделяется консультациям с заинтересованными адресатами регулирования. В ходе консультаций уточняется масштаб проблемы, выявляются возможные негативные эффекты от тех или иных вариантов ее решения. Кроме того, процедуры отслеживающей и ретроспективной ОРВ позволяют оптимизировать процесс принятия решений на всех стадиях государственно-управленческого цикла [4, с. 23].
В рамках интеграционных образований, участницей которых является Республика Беларусь, также внедрен механизм ОРВ. Например, в соответствии с Решением Высшего Евразийского экономического совета N 70 «Об основных ориентирах макроэкономической политики государств — членов Таможенного союза и Единого экономического пространства на 2014 — 2015 годы» (принято в г. Астане 29.05.2014) стороны должны совершенствовать процедуру оценки регулирующего воздействия принимаемых нормативных правовых актов на предмет наличия в них излишних административных барьеров для ведения предпринимательской деятельности в государствах-членах [5].
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
- Руководство по применению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне / Минэкономразвития России. — М., 2011. — 46 с.
- Правовые акты: оценка последствий: науч.-практ. пособие / А.В.Кашанин, Ю.А.Тихомиров, С.В.Третьяков, Е.В.Черепанова; отв. ред. Ю.А.Тихомиров. — М.: Юриспруденция, 2011. — 224 с.
- О ежегодном отчете Евразийской экономической комиссии о мониторинге проведения оценки регулирующего воздействия проектов решений Евразийской экономической комиссии в 2015 году [Электронный ресурс]: Распоряжение Евразийского межправительственного совета, 20 мая 2016 г., N 9 // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2016.
- Беляев, А.Н. Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия / А.Н.Беляев, Д.О.Дерман, Д.Б.Цыганков // Проектирование, мониторинг и оценка. — 2011. — N 1. — С. 23 — 51.
- Об основных ориентирах макроэкономической политики государств — членов Таможенного союза и Единого экономического пространства на 2014 — 2015 годы [Электронный ресурс]: Решение Высшего Евразийского экономического совета, 29 мая 2014 г., N 70 // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2016.