Оценка регулирующего воздействия — один из способов повышения качества правового регулирования предпринимательской деятельности (часть 2)

В настоящее время процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в той или иной мере (в части наднациональных и (или) национальных проектов нормативных правовых актов) предусмотрена и внедрена во всех государствах — членах Евразийского экономического союза (далее — Союз). Государствами — членами Союза на наднациональный уровень Евразийской экономической комиссии (далее — Комиссия) были делегированы полномочия по принятию нормативных правовых актов, адресованных хозяйствующим субъектам и оказывающих влияние на условия осуществления ими экономической деятельности, в связи с чем возникла обоснованная потребность в проведении процедуры оценки регулирующего воздействия проектов решений Комиссии.

Частью первой пункта 15 Положения о Евразийской экономической комиссии согласно приложению 1 к Договору о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014) (далее — Договор о ЕАЭС) установлено, что решения Комиссии, которые могут оказать влияние на условия ведения предпринимательской деятельности, принимаются с учетом результатов проведения оценки регулирующего воздействия проектов таких решений.

В свою очередь, под оценкой регулирующего воздействия проектов решений Комиссии понимается обязательный этап подготовки проектов решений Комиссии, которые могут оказать влияние на условия ведения предпринимательской деятельности, направленный на выявление и устранение предусмотренных положениями проектов решений Комиссии или возникающих в связи с этими положениями:

• избыточных обязанностей, ограничений и (или) запретов для субъектов предпринимательской деятельности;
• необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности;
• барьеров для свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы на территории Союза.

Следует отметить, что в 1-м полугодии 2015 года в полном объеме завершено формирование организационно-правовой основы, методологической базы и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, необходимых для проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов решений Комиссии.

Процедура ОРВ по проектам решений Комиссии начала проводиться с 1 апреля 2015 г. С момента начала своей деятельности и до конца 2015 года рабочая группа Комиссии по проведению ОРВ проектов решений Комиссии провела 22 заседания. Рассмотрено 80 вопросов, подготовлено 75 заключений. В рамках ОРВ публичное обсуждение прошли 94 проекта решений Комиссии, по которым поступило 2586 замечаний и предложений. При этом департаментами-разработчиками учтено 1730 замечаний и предложений, то есть 66,9% от их общего количества. По 54 проектам, получившим заключения об ОРВ и рассмотренным Коллегией Комиссии в 2015 году, замечания и предложения учтены более чем на 65% [1].

Эти цифры свидетельствуют о значительной востребованности процедуры ОРВ по проектам решений Комиссии со стороны бизнес-сообщества стран Союза, а также о конструктивном подходе департаментов-разработчиков к учету предложений, поступающих по итогам публичного обсуждения и в рамках подготовки заключений об ОРВ профильной рабочей группой Комиссии.

Вместе с тем, как показывает информация, содержащаяся в Распоряжении Евразийского межправительственного совета N 9 «О ежегодном отчете Евразийской экономической комиссии о мониторинге проведения оценки регулирующего воздействия проектов решений Евразийской экономической комиссии в 2015 году» (совершено в г. Ереване 20.05.2016), процедура проведения оценки регулирующего воздействия решений Комиссии еще нуждается в совершенствовании [2].

Как уже отмечалось, ОРВ либо отдельные ее элементы на национальном уровне уже используются во всех государствах — участниках Союза. На постсоветском пространстве ОРВ активно применяется в странах Балтии, в Украине. Элементы ОРВ присутствуют в Армении, Казахстане, Кыргызской Республике.

Принято считать, что наиболее последовательно ОРВ реализуется в Российской Федерации (на нормативном уровне она внедрена с 2010 года). Был принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения ОРВ, четко определяющих сферы проведения ОРВ, детально регулирующих порядок проведения ОРВ. На первоначальном этапе в России ОРВ применялась по ограниченному кругу вопросов, что не в полной мере устраивало субъектов предпринимательской деятельности (в 2012 году, по данным Российского союза промышленников и предпринимателей, в 2 раза упала численность компаний, считающих эффективной такую форму взаимодействия с властью). С 1 июля 2013 г. круг вопросов (налоговые и таможенные вопросы) и регламентация проведения ОРВ существенно расширены, был также создан специальный интернет-портал (Режим доступа: regulation.gov.ru. — Дата доступа: 30.09.2016), являющийся официальным сайтом для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения.

Решение об апробации механизмов ОРВ в Российской Федерации стало значимым элементом реализуемой политики, направленной на улучшение инвестиционного климата и недопущение возникновения новых административных барьеров [3, с. 22].

Систематическое проведение публичных консультаций в рамках ОРВ с заинтересованными сторонами не только позволило более точно выявлять возможные положительные и отрицательные эффекты от внедрения нового регулирования, но и стало дополнительным каналом обратной связи, позволяющим выстраивать диалог власти и бизнеса исходя из его запросов и задач. Этим в том числе объясняется достаточно широкая поддержка предпринимателей, которую получил институт ОРВ.

Таким образом, в Российской Федерации были выделены четыре основных направления развития института оценки регулирующего воздействия:

1. поэтапное внедрение механизма оценки регулирующего воздействия федеральными органами исполнительной власти на ранней стадии разработки проектов нормативных правовых актов при сохранении за Министерством экономического развития Российской Федерации полномочий по подготовке заключений на разработанные проекты нормативных правовых актов;
2. расширение круга актов (проектов актов), в отношении которых проводится оценка регулирующего воздействия;
3. развитие ретроспективной оценки регулирующего воздействия (т.е. оценки уже действующих нормативных правовых актов);
4. поэтапное внедрение механизмов оценки регулирующего воздействия на региональном уровне [3, с. 23].

Исходя из изложенного, можно констатировать, что внедрение в Российской Федерации института оценки регулирующего воздействия стало существенным шагом на пути повышения качества правового регулирования с точки зрения определения экономической эффективности права, вследствие чего отдельные механизмы ОРВ, применяемые в Российской Федерации, могут быть заимствованы и Республикой Беларусь с учетом национальных особенностей.

Что касается отечественного опыта использования инструментов ОРВ, то, с одной стороны, можно констатировать, что в Республике Беларусь на практике при подготовке нормативных правовых актов данный механизм почти не находит своего применения. С другой стороны, с определенной долей условности можно утверждать, что отдельные элементы ОРВ в некоторой степени все же применяются в рамках нормотворческого процесса Республики Беларусь. Речь идет о том, что в настоящее время при разработке нормативных актов у разработчиков существует обязанность по подготовке обоснований необходимости принятия нормативного акта, а также финансово-экономических обоснований к таким актам, где оценивается влияние на величину бюджетов разных уровней, а также последствия для доходов и расходов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также юридических лиц. Однако следует иметь в виду, что в отличие от финансово-экономического обоснования при оценке регулирующего воздействия, помимо прочего, проводится анализ возможных альтернатив регулирующего воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод, предусмотрено также осуществление открытых консультаций с заинтересованными группами субъектов. Таким образом, «в настоящее время ОРВ — это не просто один из методов оценки последствий принятия правовых предписаний. В большей степени это процедура принятия правовых решений, основанная на началах открытости, транспарентности, доступности для обсуждения [4, с. 70 — 71].

Более того, анализ финансово-экономических обоснований, прилагаемых к проектам нормативных актов, позволяет обозначить присущие им недостатки. Во-первых, в финансово-экономических обоснованиях чаще всего анализируется влияние только на бюджеты различных уровней. Однако даже эти оценки не часто носят какой бы то ни было аргументированный количественный (монетизированный) или качественный характер. Причем все обоснование, как правило, сводится к констатации факта отсутствия такового влияния и крайне редко дополняется некоторыми общими комментариями. Кроме того, не даются объяснения, каким образом был достигнут тот или иной вывод. Во-вторых, отсутствует оценка финансово-экономических последствий для граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, социальных последствий, последствий для окружающей среды. Вместо нее осуществляется ограниченная так называемая качественная оценка, которая, опять же, заключается в констатации факта отсутствия влияния без наличия комментариев к такой оценке, методологии анализа и т.д. Все это свидетельствует о наличии ряда проблем, препятствующих осуществлению качественного прогнозирования финансово-экономических и иных последствий принятия правовых актов.

Вместе с тем следует отметить, что в связи с подписанием Договора о ЕАЭС Республика Беларусь взяла на себя ряд международных обязательств в сфере ОРВ. Как результат, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16.05.2013 N 380 «О порядке взаимодействия республиканских органов государственного управления, иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, других организаций и государственных органов при подготовке и рассмотрении проектов решений Евразийской экономической комиссии, проведении процедуры отмены или изменения решений, принятых Коллегией Евразийской экономической комиссии, и подготовке инициативных предложений» закреплено, что ОРВ проводится Министерством экономики Республики Беларусь «в интересах Республики Беларусь» при рассмотрении проектов решений Совета Комиссии и Коллегии Комиссии, а также при подготовке инициативных предложений Республики Беларусь [5].

Правительством Республики Беларусь предлагается ряд конкретных мер по внедрению ОРВ в практику национального государственного регулирования. В частности, в Программе деятельности Правительства Республики Беларусь на 2015 год, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18.02.2015 N 110, в абзаце пятом части третьей раздела «Развитие и поддержка предпринимательства» была предложена подготовка изменений и дополнений в Указ Президента Республики Беларусь от 11.08.2003 N 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» в части внедрения института обязательной оценки регуляторного воздействия для проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы бизнеса [6].

Очередные шаги для внедрения ОРВ в Республике Беларусь предприняты и в рамках норм постановления Совета Министров Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь от 18.01.2016 N 28/2 «Об утверждении комплекса мер по решению задач социально-экономического развития Республики Беларусь в 2016 году и обеспечению макроэкономической сбалансированности». Поставлена задача разработки в 1-м полугодии 2016 года проекта постановления Совета Министров Республики Беларусь, определяющего порядок проведения ОРВ [7]. В рамках главы 3 «Повышение гибкости экономики для адаптации к внешним шокам и эффективного распределения ресурсов» Программы деятельности Правительства Республики Беларусь на 2016 — 2020 годы, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 05.04.2016 N 274, в 2016 — 2017 годах планируется поэтапно внедрить механизм оценки регулирующего воздействия административных процедур, касающихся ведения бизнеса. Планируется также, что в 2018 — 2020 годах механизм оценки регулирующего воздействия будет распространен на все нормативные правовые акты, регулирующие условия ведения бизнеса [8].

Полагаем, что большим шагом вперед в данной ситуации может стать новый проект изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в котором уже должны быть заложены и закреплены основы осуществления и прогнозирования последствий принятия (издания) правового акта, и оценки регулирующего воздействия, и публичного (общественного) обсуждения отдельных проектов нормативных правовых актов, и правового мониторинга, и иных институтов, способствующих совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности.

С учетом необходимости поэтапного внедрения обязательной ОРВ в отношении проектов нормативных правовых актов изначально цель ОРВ в Республике Беларусь видится в выявлении положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для субъектов предпринимательской деятельности.

В итоге оценку регулирующего воздействия можно определить как деятельность органов власти, имеющую целью определение и оценку возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта нормативного правового акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявления в проекте нормативного правового акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетных расходов.

Полагаем, что в Республике Беларусь оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов как процедура разработки государством правовых норм, регулирующих общественные отношения, должна предусматривать:

• определение сути и масштаба существующей в обществе проблемы;
• определение социальных групп (адресатов), на которые проблема оказывает влияние;
• определение при участии представителей заинтересованных социальных групп целей управленческого воздействия;
• разработку вариантов регулирования для достижения поставленных целей;
• сравнение вариантов и выбор оптимального;
• определение формата мониторинга достижения поставленных целей и оценку достигнутых результатов после принятия и вступления в силу нормативного правового акта, закрепляющего выбранную государством социальную норму.

Вместе с тем ОРВ не должна восприниматься как «довесок» к обычному процессу нормотворчества или подменяться иными механизмами совершенствования законодательства и правоприменительной практики, поскольку ОРВ — это инструмент, который должен стать органичным элементом нормотворческого процесса и процесса принятия решений. Хотя проведение ОРВ и требует дополнительных усилий со стороны разработчиков проектов нормативных правовых актов, оно приносит ощутимые выгоды благодаря повышению качества регулирования.

Отдельного внимания заслуживает и оценка регулирующего воздействия уже действующих нормативных правовых актов.

Как показывает опыт зарубежных стран, ОРВ действительно позволяет значительно повысить результативность и эффективность правового регулирования. В свою очередь, результативное регулирование — это регулирование, которое позволяет достигнуть поставленных целей, а эффективным регулирование является в том случае, если эти цели достигнуты при минимально возможных издержках.

Если анализировать более конкретно, то ОРВ позволяет: снизить издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности, других заинтересованных лиц по выполнению установленных требований; обеспечить экономию бюджетных средств; снизить риски возникновения коррупции; улучшить деловой климат и повысить инвестиционную привлекательность страны или региона; повысить доверие граждан и бизнеса к принимаемым государством решениям.

Таким образом, можно констатировать, что государство и общество должны использовать в механизмах нормотворческой и правоприменительной деятельности такие средства обеспечения законности, которые уменьшают зоны рисков и способствуют решению как минимум двух задач: 1) повышению качества нормативных правовых актов как официальных правовых решений — документов и их эффективности, т.е. достижению целей путем применения соответствующих регуляторов и 2) получению желаемых фактических результатов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Официальный сайт Евразийской экономической комиссии [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/news/Pages/14-04-2016-3.aspx. — Дата доступа: 20.09.2016.
2. О ежегодном отчете Евразийской экономической комиссии о мониторинге проведения оценки регулирующего воздействия проектов решений Евразийской экономической комиссии в 2015 году [Электронный ресурс]: Распоряжение Евразийского межправительственного совета, 20 мая 2016 г., N 9 // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2016.
3. Оценка регулирующего воздействия: методики и опыт / отв. ред. Ю.А.Тихомиров; Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»; Институт правовых исследований. — М.: ИД «Юриспруденция», 2016. — 72 с.
4. Миклашевич, П.П. Правовой мониторинг и оценка регулирующего воздействия права / П.П.Миклашевич // Право в современном белорусском обществе: сб. науч. тр. / Нац. центр законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь; редкол.: В.И.Семенков (гл. ред.) [и др.]. — Минск: ФУ Аинформ, 2013. — Вып. 8. — С. 57 — 74.
5. О порядке взаимодействия республиканских органов государственного управления, иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, других организаций и государственных органов при подготовке и рассмотрении проектов решений Евразийской экономической комиссии, проведении процедуры отмены или изменения решений, принятых Коллегией Евразийской экономической комиссии, и подготовке инициативных предложений [Электронный ресурс]: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 16 мая 2013 г., N 380 // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2016.
6. Программа деятельности Правительства Республики Беларусь на 2015 год [Электронный ресурс]: утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 18 февр. 2015 г., N 110 // КонсультантПлюс: Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2016.
7. Об утверждении комплекса мер по решению задач социально-экономического развития Республики Беларусь в 2016 году и обеспечению макроэкономической сбалансированности [Электронный ресурс]: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, Национального банка Респ. Беларусь, 18 янв. 2016 г., N 28/2 // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2016.
8. Об утверждении Программы деятельности Правительства Республики Беларусь на 2016 — 2020 годы [Электронный ресурс]: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 5 апр. 2016 г., N 274 // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2016.