Соответствие на стадии возбуждения уголовного дела уголовно-процессуальному закону решений и действий органов уголовного преследования и их должностных лиц является основой эффективности противодействия преступности, быстрому и полному раскрытию преступлений, выявлению и привлечению к уголовной ответственности виновных лиц. С учетом подобного значения первой стадии уголовного процесса законодателем установлен ряд гарантий обеспечения законности и обоснованности принимаемых в ее рамках процессуальных решений и совершаемых процессуальных действий. Особое место среди них занимает институт прокурорского надзора.
Действенность института прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовного дела, в свою очередь, непосредственно зависит от надлежащей его правовой регламентации, от точного и единообразного понимания и применения нормативных правовых предписаний, от достаточного осмысления теоретической и правовой концепций, предмета и пределов анализируемого направления деятельности прокуратуры, полномочий прокуроров в процессе осуществления прокурорского надзора.
Несмотря на то, что имеется значительное количество работ, посвященных прокурорскому надзору за законностью возбуждения уголовного дела, внимание к этому сложному, многогранному и важному участку прокурорского надзора по-прежнему не ослабевает, тем более что до сих пор в теории не разрешены многие насущные проблемы прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела [1; 2, с. 244 — 256; 3, с. 16 — 18; 4, с. 38 — 39; 5, с. 111 — 131; 6, с. 602 — 627; 7, с. 256 — 281]. В настоящей статье предпринята попытка выявить основные из этих проблем, проанализировать и предложить варианты их решения.
Первоочередного внимания заслуживает проблематика правовой регламентации прав и обязанностей прокуроров. Как справедливо указывается в теории, прокурорский надзор — это своеобразный процесс, процессуальная деятельность по выявлению фактических обстоятельств правонарушения и восстановлению нарушенных прав. В этом процессе одним из ключевых компонентов содержания прокурорско-надзорных отношений являются права и обязанности прокуроров [8, с. 50, 80 — 88]. Только при их адекватности самой природе прокурорско-надзорной деятельности и потребностям современной государственно-правовой политике в сфере обеспечения законности и правопорядка в государстве возможно достижение задач, стоящих перед органами прокуратуры. К сожалению, результаты анализа действующего законодательства свидетельствуют о том, что правовая регламентация прав и обязанностей прокуроров при осуществлении надзора за законностью возбуждения уголовного дела не отвечает данному, во всех отношениях важному, критерию.
Сложившаяся ситуация, на наш взгляд, объяснима тем, что законодательная конструкция статьи 31 Закона Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее — Закон о прокуратуре) [9], определяющая полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания носит бланкетный характер и отсылает правоприменителя к полномочиям, предоставленным прокурорам Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь (далее — УПК) [10].
В соответствии с уголовно-процессуальным законом прокурорам в рассматриваемом ракурсе предоставлен закрытый перечень прав и обязанностей, а именно продлевать срок разрешения заявления или сообщения по материалам, находящимся в органе дознания или у прокурора (п. 1 ст. 179 УПК); отменять постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и направлять материалы для проведения дополнительной проверки (п. 2 ст. 179 УПК); отменять постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждать уголовное дело (п. 3 ст. 179 УПК); отменять постановление о возбуждении уголовного дела и отказывать в возбуждении уголовного дела (п. 4 ст. 179 УПК); отменять постановление о возбуждении уголовного дела и направлять материалы для проведения проверки по заявлению или сообщению о преступлении (п. 4-1 ст. 179 УПК); отменять постановление о возбуждении уголовного дела и прекращать производство по уголовному делу, если по нему уже произведены следственные действия (п. 5 ст. 179 УПК); рассматривать жалобы на решения и действия органа уголовного преследования (ст. 139 УПК).
Таким образом, по существу, на стадии возбуждения уголовного дела прокуроры наделены полномочиями по осуществлению надзора лишь за актами, подводящими итог стадии возбуждения уголовного дела. Между тем вся деятельность органов уголовного преследования по рассмотрению и разрешению заявлений и сообщений о преступлении, начиная с принятия и регистрации заявлений и сообщений и заканчивая принятием итогового решения, носит процессуальный характер, так как урегулирована нормами УПК. Следовательно, все действия и решения органа уголовного преследования на стадии возбуждения уголовного дела составляют предмет прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовного дела. А это влечет за собой необходимость представления прокурорам необходимых им правовых средств по установлению и устранению нарушений законности, причин и условий, способствующих этим нарушениям, выявлению и привлечению к установленной законодательством ответственности виновных в этом лиц в пределах всей стадии возбуждения уголовного дела.
Речь идет, в частности, о полномочиях по истребованию материалов регистрации заявлений и сообщений о преступлении, материалов проводимой проверки по заявлениям и сообщениям о преступлениях; вызову должностных лиц органа уголовного преследования граждан и истребованию объяснений об обстоятельствах, связанных с нарушением законодательства; истребованию от руководителей органа уголовного преследования принятых (утвержденных) ими решений, приказов, распоряжений, статистических и иных сведений и иных необходимых материалов; беспрепятственному по предъявлении служебного удостоверения входу в помещения и на другие объекты органа уголовного преследования и т.п., а также об актах прокурорского надзора — представлении, протесте, постановлении о возбуждении дисциплинарного производства, постановлении о привлечении лица к материальной ответственности, предписании, официальном предупреждении и др.
Указанные полномочия прокурорами традиционно использовались в советский период государственности, а также на современном этапе развития нашего государства до 2007 года вплоть до вступления в действие Закона о прокуратуре [11; 12]. Следует отметить, что данные полномочия активно применялись и до настоящего времени. Однако сегодня их реализация основывается не на нормативных правовых предписаниях, а на исторически сложившихся формах прокурорской деятельности, поскольку, на наш взгляд, отсутствуют надлежащие правовые основания для применения прокурором в стадии возбуждения уголовного дела полномочий, которыми он наделен при осуществлении надзора за исполнением законодательства (ст. 27 Закона о прокуратуре).
Как уже указывалось выше, из статьи 31 Закона о прокуратуре следует, что полномочия прокуроров в сфере надзора за законностью возбуждения уголовных дел определяются только УПК. Тем самым законодатель фактически запретил прокурорам в процессе осуществления прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела прибегать к полномочиям, предоставленным прокурорам при реализации надзора за исполнением законодательства. Во-вторых, предмет надзора за исполнением закона в ходе досудебного производства при производстве предварительного следствия и дознания и предмет надзора за исполнением законодательства различны между собой. Следовательно, полномочия прокуроров, относящиеся к надзору за исполнением законодательства, не могут быть применены в процессе осуществления надзора за законностью возбуждения уголовного дела.
Еще одно существенное препятствие для использования прокурорами полномочий, предоставленных им в области надзора за исполнением законодательства, состоит в том, что часть органов уголовного преследования не являются объектами прокурорского надзора за исполнением законодательства (к примеру, Следственный комитет Республики Беларусь), в силу чего исследуемые полномочия в принципе не могут быть применены по отношению к ним.
Вполне понятно, что подобное положение дел в сфере регулирования полномочий прокуроров по осуществлению надзора за законностью возбуждения уголовного дела недопустимо и требует немедленного восполнения законодательных пробелов. Данная задача приобретает особое практическое значение в контексте возложения на прокуратуру действующим Законом о прокуратуре функции по координации правоохранительной деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, деятельности по борьбе с преступностью и коррупцией государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией (ст. 12), и передачи республиканскому координационному совещанию по борьбе с преступностью и коррупцией полномочий Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь [13].
Решение поставленной задачи возможно двумя путями — внесение соответствующих дополнений либо в Закон о прокуратуре, либо же в УПК. В пользу реализации первого из указанных вариантов свидетельствует тот факт, что Закон о прокуратуре является основополагающим нормативным правовым актом, определяющим сущность, предмет и пределы прокурорского надзора, закрепляющим перечень правовых средств прокурорского надзора. В пользу второго — то, что только УПК устанавливает порядок деятельности органов, ведущих уголовный процесс, являющийся единым и обязательным для всех органов и должностных лиц, ведущих уголовный процесс и иных участников уголовного процесса, а также права и обязанности участников уголовного процесса (ст. 1). Поэтому полагаем, что более перспективным является второй из названных вариантов, которому и следует отдать предпочтение.
В то же время во избежание дублирования в УПК положений Закона о прокуратуре в уголовно-процессуальном законе (в ч. 4 ст. 34 УПК) следует указать, что прокуроры в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания обладают правами, предоставленными им иными нормативными правовыми актами. Параллельно необходимо внести соответствующие дополнения в главу 6 Закона о прокуратуре, положив в их основу правовые нормы статьи 24 ранее действующего Закона Республики Беларусь от 29.01.1993 N 2139-XII «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее — Закон о прокуратуре 1993 года) [12].
Действующему УПК хорошо известны подобного рода случаи бланкетного изложения положений уголовно-процессуального права. В частности, участие адвокатов в уголовном процессе, наряду с УПК, урегулировано Законом Республики Беларусь от 30.12.2011 N 334-З «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь»; основания, условия и порядок признания материалов, полученных в ходе оперативно-розыскной деятельности, в качестве источников доказательств дополнительно к УПК регламентированы Законом Республики Беларусь от 09.07.1999 N 289-З «Об оперативно-розыскной деятельности»; порядок и условия содержания лиц под стражей помимо УПК определены Законом Республики Беларусь от 16.06.2003 N 215-З «О порядке и условиях содержания лиц под стражей»; основания и условия оказания международной правовой помощи по уголовным делам содержатся в УПК и Законе Республики Беларусь от 18.05.2004 N 284-З «О международной правовой помощи по уголовным делам» и др.
Рассмотрим еще один интересный, на наш взгляд, вопрос о сроках извещения прокуроров о принятом на стадии возбуждения уголовного дела итоговом решении. Ни у кого не вызывает сомнений, что надлежащее осуществление прокурорского надзора на рассматриваемой стадии уголовного процесса в том числе зависит и от своевременного информирования органом уголовного преследования прокуроров о принятом ими итоговом решении. В УПК в этом отношении значится, что копия постановления о возбуждении уголовного дела, а также копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов направляется прокурору (ч. 2 ст. 175, ч. 2 ст. 178). Однако аналогичная обязанность органа уголовного преследования не закреплена в отношении принятого им решения о прекращении проверки и разъяснении заявителю права возбудить в суде в соответствии со статьей 426 УПК дело частного обвинения. Видится, что этот пробел должен быть устранен путем внесения соответствующих дополнений в УПК.
Обращает на себя внимание и факт внесения уголовно-процессуальным законом неопределенности относительно конечного момента извещения прокуроров о принятом решении. Так, в приведенных нормах УПК речь идет о направлении прокурорам в течение 24 часов копии соответствующего постановления. Данные правовые предписания предоставляют возможность в указанный срок направлять прокурорам (а не представлять) копию соответствующего постановления. Этого удалось бы избежать, заменив в соответствующих статьях УПК слова «копия постановления в течение 24 часов направляется прокурору» словами «копия постановления в течение 24 часов представляется прокурору». Фактическим же моментом представления прокурорам копии соответствующего постановления стоит признать момент ее поступления в канцелярию прокуратуры либо же момент непосредственной ее передачи прокурору.
Завершая рассмотрение блока вопросов, связанных с правовой регламентацией полномочий прокуроров по осуществлению надзора за законностью возбуждения уголовного дела, следует отметить, что в настоящее время в научной и практической среде обсуждается возможность введения в уголовный процесс института приостановления и возобновления проводимых органом уголовного преследования проверок по заявлениям и сообщениям о преступлениях. При положительном решении вопроса необходимо в уголовно-процессуальном законодательстве в статье 179 УПК закрепить полномочие прокуроров по отмене постановления о приостановлении проверки по заявлениям и сообщениям о преступлениях с одновременным направлением материала для производства дальнейшей проверки либо же с возбуждением уголовного дела (отказом в возбуждении уголовного дела).
Анализируя вопросы осуществления прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовного дела, целесообразно обратить внимание ученых-юристов и практических работников, участвующих в прокурорско-надзорной деятельности, и на определенную проблематику применения положений статьи 179 УПК.
В правоприменительной деятельности отсутствует единообразный подход к пониманию и применению права прокуроров по отмене постановления о возбуждении уголовного дела с одновременным отказом в возбуждении уголовного дела (п. 4 ст. 179 УПК) и права прокуроров по отмене постановления о возбуждении уголовного дела с одновременным прекращением производства по уголовному делу, если по нему уже произведены следственные действия (п. 5 ст. 179 УПК).
Проблематика связана со временем возможного осуществления прокурорами обозначенных полномочий. На практике примерно пятая их часть реализуется в течение 10 суток с момента вынесения постановления о возбуждении уголовного дела. Свыше 10 суток и до года — подавляющее их число. Встречаются случаи применения прокурорами рассматриваемых полномочий в срок от одного года до нескольких лет.
Подобное положение дел возникло в связи с тем, что действующее уголовно-процессуальное законодательство и прокурорско-надзорное законодательство не определяет временных рамок применения таких полномочий. Для сравнения отметим, что в ранее действующих Уголовно-процессуальном кодексе Республики Беларусь [14] и Законе о прокуратуре 1993 года [12] временной аспект отмены прокурорами постановления о возбуждении уголовного дела с одновременным отказом в возбуждении уголовного дела (прекращением производства по уголовному делу) также не нашел своей правовой регламентации.
Анализ широкого круга литературных источников позволяет констатировать, что в юридической литературе данному аспекту не уделялось должного внимания. В представленных научно-методических работах встречаются в основном общие указания о том, что задача прокуроров состоит в своевременном пресечении и устранении нарушений законности на стадии возбуждения уголовного дела [15, 16]. И лишь в немногочисленных работах звучат фрагментарные конкретные суждения, основанные на попытках авторов определить сроки проведения прокурорами проверок законности принятых на стадии возбуждения уголовного дела итоговых решений и повысить эффективность этих проверок.
Таджиев Х.С., к примеру, указывал, что срок проверки законности постановления об отказе в возбуждении уголовного дела зависит от основания проведения этой проверки — жалобы участника процесса, поручения вышестоящей прокуратуры, непосредственного усмотрения прокурора и др. [17, с. 93]. Сергеев Б.М. отмечал, что мерой, направленной на обеспечение своевременности проверок обоснованности отказов в возбуждении уголовных дел, могло бы стать введение в статистическую отчетность показателей решений об отказе в возбуждении уголовных дел, проверенных прокурорами в срок до 3 суток, от трех до 10 суток и свыше 10 суток [18, с. 18].
В решении вопроса о временном факторе применения прокурорами дискуссионных полномочий должна, на наш взгляд, оказывать определяющее значение правовая природа прокурорско-надзорной деятельности, суть которой состоит в оперативном выявлении и устранении выявленных нарушений уголовно-процессуального законодательства на стадии возбуждения уголовного дела. В связи с этим полагаем, что правом отмены постановления о возбуждении уголовного дела с одновременным отказом в возбуждении уголовного дела (прекращением производства по уголовному делу) прокуроры могут воспользоваться только на этапе проверки законности постановлений о возбуждении уголовных дел, длительность которого не должна превышать более 10 суток с момента вынесения постановлений.
По истечении же данного срока прокурорам необходимо обращаться к иным предоставленным им уголовно-процессуальным законодательством полномочиям, так как в этом случае уже осуществляется прокурорский надзор за ходом предварительного расследования уголовных дел, а не надзор за законностью возбуждения уголовного дела.
С учетом изложенного представляется необходимым регламентировать сроки применения прокурорами рассматриваемых полномочий в ведомственных актах органов прокуратуры, что позволило бы избежать указанных неясностей.
Подводя итог проведенному исследованию, отметим, что в рамках настоящей статьи не представляется возможным рассмотреть все дискуссионные аспекты института прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовного дела. Вместе с тем приведенные соображения дают основания для вывода о том, что механизм реализации полномочий прокуроров по осуществлению надзора за законностью возбуждения уголовного дела нуждается в более детальном законодательном регулировании и единообразном применении.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Бакаев, Д.М. Надзор прокурора района за расследованием уголовных дел / Д.М.Бакаев. — М.: Юрид. лит., 1979. — 112 с.
2. Бессарабов, В.Г. Прокурорский надзор: учеб. / В.Г.Бессарабов. — М.: ТК Велби: Изд-во Проспект, 2006. — 536 с.
3. Городков, Ю. Надзор за законностью регистрации и разрешения сообщений о преступлениях в органах Следственного комитета / Ю.Городков // Законность. — 2008. — N 8. — С. 16 — 18.
4. Готлиб, Р. Прокурорский надзор за соблюдением законности при разрешении заявлений о преступлениях / Р.Готлиб // Социалистическая законность. — 1981. — N 6. — С. 38 — 39.
5. Жогин, Н.В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел / Н.В.Жогин. — М.: Юрид. лит., 1968. — 264 с.
6. Кеник, А.А. Настольная книга прокурора / А.А.Кеник. — Минск: Дикта, 2007. — 992 с.
7. Прокурорский надзор: учеб. пособие / В.Н.Григорьев [и др.]. — М.: ООО «Издательство «Элит», 2007. — 512 с.
8. Ломовский, В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения / В.Д.Ломовский. — Ростов: Изд-во Ростовского университета, 1987. — 160 с.
9. О прокуратуре Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 8 мая 2007 г., N 220-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2007. — N 119. — 2/1317.
10. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь, 16 июля 1999 г., N 295-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2000. — N 77-78. — 2/71.
11. О прокуратуре СССР: Закон СССР, 30 нояб. 1979 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1979. — N 49. — Ст. 843.
12. О прокуратуре Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 29 янв. 1993 г., N 2139-XII // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. — 1993. — N 10. — Ст. 95.
13. Об упразднении Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 15 июня 2009 г., N 312 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2013.
14. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь от 29.12.1960 // Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета БССР, постановлений и распоряжений Совета Министров БССР. — 1961. — N 1. — Ст. 5.
15. Прокурорский надзор за расследованием преступлений органами внутренних дел / С.Н.Трубин [и др.]; под ред. С.И.Гусева. — М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1977. — 83 с.
16. Рагинский, М.Ю. Прокурорский надзор за соблюдением требований закона при учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях (методическое пособие) / М.Ю.Рагинский, В.П.Рябцев, Н.С.Трубин; под ред. С.И.Гусева. — М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1977. — 178 с.
17. Таджиев, Х.С. Прокурорский надзор и ведомственный контроль за расследованием преступлений: вопросы теории и практики / Х.С.Таджиев. — Ташкент: Изд-во «ФАН», 1985. — 183 с.
18. Сергеев, Б.М. Роль прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела / Б.М.Сергеев // Закон и право. — 2003. — N 2. — С. 17 — 22.