Принцип законности – один из основополагающих принципов как административного процесса, так и других процессуальных институтов права.
Общая идея законности вполне очевидна, она означает, что управление и администрирование должно осуществляться в соответствии с условиями законов, в рамках которых оно функционирует. Институты управления и администрирования не являются природными институтами, которые вошли в общество, вооруженные набором полномочий и привилегий. Напротив, они полностью творение человеческих усилий, обладающее только теми полномочиями и выполняющее только те функции, которые возложены на него членами общества.
Закон в самом широком смысле является инструментом, с помощью которого общество создает институты управления и администрирования и определяет объем их полномочий и власти. Если какой-то институт претендует на действия, не санкционированные законом, или если он выходит за пределы вверенных ему полномочий, такие действия просто будут незаконными. Незаконные действия неправомерны, не создают позитивных правовых отношений и не накладывают правовых обязательств. Более того, такие действия переводят отношения субъектов из сферы административных в сферу уголовную, т.е. возникают негативные отношения. В правовом государстве стандарты закона являются так называемым мерилом, определяющим, законно ли управление или администрирование.
В связи с этим логичным представляется утверждение, что системы управления и администрирования, базирующиеся на законности, в свою очередь, отражают определенные ценности и принципы того, как общество должно управлять собой.
Хотя такой подход к управлению и администрированию не является единственным. Это может быть и абсолютная власть суверена, диктатура партии или религиозные заповеди, провозглашаемые высокими священниками. Существует масса примеров такого правления, и можно предположить, что некоторые из этих порядков являются более естественными для общества, поэтому достаточно трудно перейти от подобного общества к обществу, основанному на законе. Хоть все эти системы и несовершенны, переход от них знаменует приверженность идее, что, каковы бы ни были отношения власти в обществе, они должны направляться через законные процессы. Это означает, что власть должна выражать себя в соответствии с узаконенными стандартами, применение закона должно следовать определенным процедурам и возникающие споры должны рассматриваться в законных институтах, решения которых будут считаться обязательными.
Такой подход к пониманию сущности законности представляется односторонним, если иметь в виду, что законность, понимаемая и определяемая исключительно формально (в административном процессе закон – акт государства, содержащий общеобязательные правила поведения субъектов административно-процессуальных отношений), может быть очень далекой от демократического, либерального представления о том, что такое правовое государство. Анализ истории формирования и развития принципов правового государства, попыток их реализации в конкретной практике различных государств приводит к выводу о социальной ценности только той законности, которая имеет правовой характер.
Полагаем, в процессе правотворчества, а также правоприменения необходимо внедрять идеологию господства правовой законности, отражающей согласованные волю и интересы народа. Учет данного мнения наиболее важен в сфере административного производства.
При этом следует иметь в виду, что принцип законности включает следующие более специфические элементы:
- все субъекты исполнительной и административной власти создаются в соответствии с законом и обладают только теми полномочиями и привилегиями, которые возложены на них законом;
- при применении своих полномочий и выполнении своих обязанностей эти субъекты должны действовать в соответствии с законом, и любое действие или решение, выходящее за рамки узаконенных полномочий или нарушающее закон значительным образом, не должно иметь юридической силы;
- законность любого административного действия должна быть открыта для проверки независимого суда по заявлению (жалобе) лица или группы лиц, заинтересованных в этом действии, или в некоторых случаях по заявлению (жалобе) официального лица, такого, например, как прокурор, уполномоченного действовать в общественных интересах.
На первый взгляд может показаться, что проверка законности просто заключается в определении, действует ли административный орган в соответствии с условиями относящегося к нему закона. Тогда, если лицо привлекают к административной ответственности из-за вовлечения в распитие спиртных напитков несовершеннолетних, соответствуют ли действия органа, ведущего административный процесс, закону (является ли лицо, которого вовлекали в распитие спиртных напитков, несовершеннолетним, являлись ли данные напитки спиртными). Хотя соответствующий закон, естественно, является первым источником для определения законности действия, принцип намного шире и охватывает и другие источники.
Отметим источники, закрепляющие принцип законности.
1. Конституция Республики Беларусь. Конституция Республики Беларусь содержит важные принципы, ограничивающие и сдерживающие власть административных органов. Такие принципы могут относиться к определенному органу власти и определять или ограничивать его полномочия (например, полномочия местных исполнительных и распорядительных органов, иных органов). Но конституционные положения могут быть важны как общие принципы, относящиеся ко всем властным структурам вне зависимости от их полномочий; принцип равенства административного процесса перед законом или соблюдения должного процесса можно использовать как пример тому.
2. Законы. Законы, принятые Парламентом Республики Беларусь часто с согласия Главы государства, являются основным источником правовых стандартов, определяющих полномочия административных органов, но они не определяют порядок административного производства. Например, одним из таких законов может выступать Закон Республики Беларусь от 04.01.2010 N 108-З “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь”, в котором в общих чертах прописаны полномочия государственных органов, в том числе и в области административного процесса.
3. Процессуальный кодекс. Общие административно-процессуальные кодексы являются еще одним источником общих правил, создающих контекст принципу легальности. Такие кодексы обычно представляют смешение детальных процессуальных правил, с одной стороны, и более общих процессуальных принципов – с другой. Функция кодексов в том, чтобы направлять процесс совершения административных действий, и в этом смысле они являются обязательными узаконенными правилами. В качестве иллюстрации можно указать, что некоторые кодексы могут сочетать точные правила относительно сроков подачи жалобы на административные действия с общим положением о том, что все заинтересованные стороны должны иметь возможность принять участие во всех стадиях процесса. Следует отметить, что частью 2 статьи 1.1 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – Кодекс) установлено, что Кодекс является единственным законом, устанавливающим порядок административного процесса, действующим на территории Республики Беларусь.
Нормы других законодательных актов, устанавливающих порядок административного процесса, права и обязанности его участников, подлежат включению в Кодекс. Также в статье 2.2 Кодекса раскрывается сущность принципа законности в административном процессе. Так, суд, орган, ведущий административный процесс, при ведении административного процесса обязаны соблюдать требования Кодекса. Нарушение положений Кодекса при ведении административного процесса влечет установленную законом ответственность и признание решений, принятых по делу об административном правонарушении, не имеющими юридической силы. Доказательства, полученные с нарушением порядка, установленного Кодексом, не имеют юридической силы и не могут являться основанием для принятия решения по делу об административном правонарушении.
4. Другие правовые акты. Принятые административными или исполнительными органами, они могут быть значимыми в определении объема полномочий конкретного административного органа. Некоторые обладают ясным и прямым правовым действием, другие могут носить характер неформальных рекомендаций и иметь непрямое правовое действие.
5. Судебные постановления. Суды при осуществлении проверки административных действий могут создавать и экстраполировать общие принципы, являющиеся обязательными для административных органов, и формируют составную часть принципа легальности. Принципы французского и английского административного процесса практически полностью являются творением судов этих двух стран, французы создали процедуры, а англичане – основания для судебной проверки. В австралийской федеральной системе принципы, развитые австралийскими судами на основе английского наследия, были недавно инкорпорированы в закон, хотя суды по-прежнему играют важную роль в интерпретации терминов закона, они по-прежнему могут создавать новые принципы. Среди выработанных судами принципов, ставших стандартными во многих правовых системах, – понятия процессуальной справедливости, включающие право на уведомление, раскрытие информации, стандарты разумности и пропорциональности, представления обоснования и равенства перед законом. Подобные принципы должны рассматриваться как элементы общего принципа. В Республике Беларусь, как и в большинстве стран романо-германской системы права, основную роль играет нормативный правовой акт, а в Республике Беларусь – Кодекс.
6. Международные соглашения. Международные соглашения могут содержать принципы, добавляющие содержание к принципу законности. В европейском контексте Конвенция Совета Европы N 5 “О защите прав человека и основных свобод (ETS N 5)” (заключена в г. Риме 04.11.1950) (далее – Конвенция) по правам человека особенно важна для государств, подписавших ее, в том числе и новых демократических государств. Этим они взяли на себя обязательство соблюдать условия Конвенции, некоторые из которых значимы для административных действий и принципа законности. Пункт 1 статьи 6 Конвенции, формулирующий форму обязательного процесса, особенно примечателен. Конвенция может быть напрямую включена в национальное законодательство, и тогда она становится обязательной для административных органов как его составная часть; в другом варианте Конвенция может оставаться обязательной для стран-участниц как международный закон. Какой бы подход ни применялся, Конвенция играет существенную роль в формировании содержания административного права. В самом деле, Европейский суд по правам человека значительно расширил свою деятельность, и его позиция упрочилась в последние годы благодаря принятию активного и творческого подхода к интерпретации Конвенции в административном контексте. Кроме того, конституции европейских государств, в т.ч. и Республики Беларусь, провозглашают приверженность общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам с участием этих стран, в числе которых также могут содержаться принципы, затрагивающие деятельность административных институтов. Международные договоры Республики Беларусь, содержащие такие принципы и нормы, имеют приоритет перед белорусскими нормативными правовыми актами (исключая Конституцию Республики Беларусь). Следует отметить, что в части 3 статьи 1.1 Кодекса отмечается, что Кодекс основывается на Конституции Республики Беларусь и общепризнанных принципах международного права. Если вступившими в силу международными договорами Республики Беларусь предусмотрены иные правила, чем те, которые установлены Кодексом, применяются правила международных договоров.
7. Властные декларации. Наконец, следует упомянуть о влиянии разнообразных международных, национальных и профессиональных органов, которые пытаются формулировать общие принципы для административных органов. Не случайно Совет Европы недавно опубликовал руководство по принципам административного права, а Совет Министров Европейского союза сделал несколько деклараций по этим вопросам как обоснование и формулировку рекомендаций. Хотя декларации и заявления такого рода не имеют правового статуса, они часто сильно влияют на законодателей, органы исполнительной власти и суды.
Практика властных деклараций была широко распространена в СССР и других бывших социалистических государствах, где принимались партийные и партийно-государственные акты, определявшие направления деятельности органов государственной власти и особенно исполнительных органов, имевших приоритетное влияние на государственно-общественную жизнь. Нередко властные декларации обладали большей силой воздействия на административный аппарат, чем закон и иной нормативный правовой акт. Такая устойчивость властных деклараций в системе регуляторов общественных отношений объяснялась высокой силой корпоративной партийной ответственности. В меньшей, чем раньше, степени характер властных деклараций присущ в Республике Беларусь ежегодным посланиям Президента Республики Беларусь, которые, однако, не будучи нормативными актами, ориентируют исполнительный аппарат на тот или иной вариант управленческих действий.
Из всего указанного следует, что вопрос законности административного действия определяется не только по тому, есть ли правовые полномочия на совершение этого действия, но и по тому, соблюдались ли правовые ограничения в процессе его выполнения. Например, административный орган может быть уполномочен на расследование деятельности какой-то компании; первый элемент принципа законности, таким образом, удовлетворен. В процессе расследования должны быть соблюдены определенные процедуры, такие как представление этой компании определенной информации и заслушивание ее; выводы также должны быть обоснованы собранными доказательствами. Эти дополнительные ограничения являются частью правовых стандартов, и оба являются составляющими принципа законности.
В связи с этим следует отметить одну особенность белорусской доктрины относительно принципа законности, которая рассматривает законность как точное и неуклонное исполнение законов.
Статья 52 Конституции Республики Беларусь устанавливает требования к обязанным субъектам соблюдать Конституцию Республики Беларусь и законы. Однако на практике принцип законности означает также соблюдение и подзаконных правовых актов, которые не должны противоречить Конституции Республики Беларусь. В теории права применительно к реализации права (собирательное понятие) различают по содержанию исполнение, соблюдение, применение, использование как особые формы реализации права, но Конституция Республики Беларусь нередко отступает от сложившихся понятий и категорий, придавая некоторым из них условный характер, как это имеет место с понятием “соблюдение”. В конституционном контексте и в связи с закреплением принципа законности оно охватывает все в теории и на практике дифференцируемые способы реализации права, в рамках которых должна реализовываться законность.
В сфере администрирования законность как принцип приобретает особую значимость в правоприменении и нормотворчестве. Последнее в исполнительной сфере обеспечивает нормативно-правовое развитие законов, их конкретизацию и адаптацию к соответствующим условиям деятельности административных органов по реализации законов.
Проблема меры регулирования общественных отношений законами и подзаконными нормативными правовыми актами, непосредственно затрагивающая статус административной системы и законности в ней, актуальна не только для Республики Беларусь, но и для многих других государств, в том числе и в связи с практикой делегированного законодательства. Там, где активно практикуется принятие подзаконных актов, существует угроза нарушения баланса законодательной и исполнительной властей.
Можно увидеть, что принцип законности является фундаментом, на котором базируются более специфические и детальные правила и принципы. И в этом смысле это динамический принцип, который распространяется и интерпретируется для различных ситуаций и отражает общие стандарты права вне зависимости от их источника.
Особенностью административного процесса является участие в нем, как правило, обширного круга субъектов. Сама сфера производства по административным правонарушениям чрезвычайно широка, разнообразна, наиболее тесно связана с непосредственным обеспечением прав и свобод граждан, интересов других лиц, в том числе посредством применения мер принуждения. Все это требует от участников административно-процессуальных отношений соблюдения определенного порядка (последовательности, субординации, координации и т.д.) действий. Поэтому в белорусской административной науке принято анализировать принцип законности в связи с дисциплиной, т.е. обязательной упорядоченностью действий исполнителей. Дисциплина является условием реализации принципа законности, она создает предпосылки и среду адекватных требованиям закона действий органов власти. Связь дисциплины с законностью предопределяется и тем обстоятельством, что они имеют единые правовые основания, поскольку требования дисциплины и законности закрепляются в нормах права.
Законность связана также с целесообразностью как определенным фактором законной допустимости дискреционных действий исполнительных органов власти для достижения поставленных целей наиболее результативным способом. Современная теория и практика не допускают доминирования целесообразности над законностью, а равно и действия целесообразности в отрыве от принципа законности. В силу этого в административном праве сформулирован принцип законной целесообразности. Этот принцип исполнительной деятельности, не будучи фундаментальным, в немалой степени определяет эффективность управления, но в искаженном виде (“целесообразной законности”, например, выражающейся, как правило, в заинтересованном толковании исполнительными органами власти того или иного положения закона) приносит и немалый вред делу становления и упрочения правовой законности.