В Республике Беларусь построение системы нормативного правового регулирования госзакупок началось в 1996 г. [1]. В настоящее время под госзакупками понимается приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов их получателями [2].
Система госзакупок – один из действенных инструментов социально-экономического развития государства, поэтому ее финансирование занимает существенное место в затратной части государственного бюджета. При этом госзакупки как динамично развивающаяся сфера экономики с огромным ежегодным оборотом денежной массы являются еще и криминальной средой для совершения латентных преступлений.
Цель настоящей статьи – анализ существующих подходов и путей совершенствования оперативно-розыскного противодействия преступлениям в сфере госзакупок.
Научные исследования, проведенные в различных странах мира, подтвердили, что отношения, связанные с закупками, имеют стабильно высокую степень криминализации [3]. Ввиду указанного представляется актуальным решение проблем экономической безопасности системы госзакупок органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Вопросами противодействия правонарушениям в сфере госзакупок в странах ближнего зарубежья занимались, например, такие ученые, как А.А.Анисимов, В.Е.Белов, Ю.А.Бочкова, В.И.Гладких, Е.П.Гольцунов, Д.В.Гук, Н.А.Игонина (Российская Федерация); А.В.Бабьяк, В.И.Василинчук, В.В.Дараган, Т.В.Дученко, В.В.Коряк (Украина).
Среди белорусских научных деятелей можно выделить Е.В.Богданова, Г.В.Гончарову, Р.В.Киеню, В.А.Ковалкина [4 – 7].
К наиболее распространенным видам преступной деятельности в сфере госзакупок относятся коррупционные и должностные преступления, а также нарушения антимонопольного законодательства. Широкое распространение получили мошенничество, взяточничество, хищения бюджетных средств, преступления в налоговой и таможенной области, незаконная предпринимательская деятельность, лжепредпринимательство, легализация (отмывание) материальных ценностей, приобретенных преступным путем, и др.
Субъектами указанных преступлений, как правило, выступают:
- представители заказчика, организатора, товарной биржи, оператора электронной торговой площадки и оператора официального сайта госзакупок (далее – заказчики);
- участники госзакупок и их представители (далее – участники);
- представители государственных органов, осуществляющих контроль (надзор) в сфере госзакупок (далее – проверяющие).
Формирование и реализация правоотношений в анализируемой области – сложный и длящийся процесс, состоящий из определенного количества стадий, организация которых зависит от вида процедуры закупки.
Анализ научных источников, уголовных дел и дел оперативного учета показал, что криминальная деятельность в сфере госзакупок обычно основывается на преступных сговорах, выявить которые гласными методами в большинстве случаев затруднительно. Поэтому для установления таких фактов целесообразно использовать силы, средства и методы оперативно-розыскной деятельности.
Впервые понятие “преступный сговор” было сформулировано Б.В.Рощинским [8], который под преступным сговором понимал договор об определенных действиях в намеченных преступных целях.
Применительно к госзакупкам все противоправные сговоры условно можно разделить на три самостоятельные группы. К первой группе можно отнести картельные сговоры. Они возникают исключительно между участниками, по своей природе относятся к правонарушениям в области антимонопольного законодательства и направлены на раздел рынков между субъектами хозяйствования посредством заключаемых между ними соглашений.
Участники заранее договариваются о взаимной выгоде и о том, кто будет победителем в торгах. Взаимная выгода состоит в поочередном предоставлении возможности стать победителем (субподрядчиком) в торгах (лотах) и получить незаконное вознаграждение (отступные). Заключив между собой ценовые соглашения, участники отказываются от соперничества на рынке и уподобляются монополистам. Все это позволяет им получать более высокую по сравнению с конкурентами прибыль.
В Республике Беларусь картельные сговоры реализуются, как правило, двумя способами:
- самоограничением участия (конкуренты соглашаются воздержаться от участия в торгах или отозвать свое предложение, чтобы победил определенный участник);
- подачей подконтрольного коммерческого предложения (конкуренты соглашаются подать предложение с заранее проигрышной (выигрышной) ценой или неприемлемыми (приемлемыми) условиями, чтобы победил определенный участник).
Указанные способы подпадают под состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 11.25 “Ограничение конкуренции” Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях.
Дела данной категории рассматривает только суд, а правом на составление административного протокола обладают уполномоченные должностные лица органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Министерства экономики Республики Беларусь, областных и Мингорисполкома. Уголовная ответственность по части 1 ст. 247 “Ограничение конкуренции” Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее – УК) наступает при наличии административной преюдиции.
Согласно статистическим данным информационного центра Министерства внутренних дел Республики Беларусь, с января 2011 г. по февраль 2015 г. к административной и уголовной ответственности за ограничение конкуренции никто не привлекался.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что действующий механизм привлечения к ответственности за ограничение конкуренции в Республике Беларусь реализуется не в полной мере.
По нашему мнению, одна из причин такой ситуации – высокая латентность указанного вида правонарушений, не позволяющая гласными методами привлечь лиц к административной и уголовной ответственности. В результате посредством картельных сговоров безнаказанно причиняется ущерб экономике государства, а также наносится вред правам и законным интересам граждан и юридических лиц – добросовестных участников госзакупок.
По данным Генеральной Ассамблеи ООН, в мире наблюдается тенденция к введению уголовной ответственности за нарушение законодательства о конкуренции в сфере госзакупок [9]. Например, такая ответственность уже введена в Австралии, Армении, Бразилии, Великобритании, Германии, Грузии, Египте, Израиле, Канаде, Кении, Корее, США, Таджикистане, Тунисе, Франции, Японии.
Ко второй группе противоправных сговоров можно отнести так называемые коррупционные сговоры, возникающие между участником и заказчиком и (или) участником, заказчиком и проверяющим. Вследствие преступной заинтересованности обеих сторон полученные доходы победителей торгов увеличиваются в разы по сравнению с конкурентами на рынке продукции (услуг, работ). Инициатором таких деяний выступают не только субъекты хозяйствования негосударственной формы собственности, но и сами заказчики и (или) проверяющие.
Коррупционные сговоры характеризуют объективную и субъективную сторону преступного деяния, а для отдельных составов преступлений являются еще и квалифицирующими признаками.
В настоящее время в УК специальные составы преступлений, предусматривающие ответственность за злоупотребления в сфере госзакупок, отсутствуют. Обычно такие деяния квалифицируются как мошенничество (ст. 209 УК), злоупотребление властью или служебными полномочиями (ст. 424 УК), превышение власти или служебных полномочий (ст. 426 УК).
Отметим, что до 1917 г. в Российской империи существовала проблема с проявлениями коррупции при организации казенных поставок. Одной из мер противодействия ей было применение уголовной ответственности за нарушение общих правил открытых торгов [10].
Нам близка позиция российских и украинских ученых о возможности рассмотрения вопроса криминализации такого деяния, как заключение заведомо невыгодного контракта для нужд государства [11, 12].
Третью группу сговоров, самую опасную для рыночной экономики страны, по нашему мнению, образуют смешанные сговоры. Они представляет собой сочетание картельного и коррупционного сговора, в который вступают участник, заказчик и проверяющий. При смешанных сговорах вероятность одержать победу в госзакупках, а также получить максимальный по объему преступный доход значительно возрастает.
Следует учитывать, что при выявлении преступного сговора всегда приходится иметь дело не с одним источником информации, а несколькими, т.к. сговор подразумевает участие как минимум двух лиц. В связи с этим представляется, что оперативно-розыскное противодействие должно быть направлено не только на документирование преступных сговоров, но и на выявление всевозможных латентных мошеннических схем с участием одного участника либо группы лиц, цель которых – хищение бюджетных средств, вымогательство в отношении добросовестных участников.
В практике имеют место случаи, когда мошенники – победители госзакупок за отказ от участия в аукционе вымогали денежные средства у добросовестных участников.
Закон определяет три основных способа обжалования неправомерных действий заказчика, организатора, товарной биржи, оператора электронной торговой площадки и оператора официального сайта [2]. Порядок же обжалования неправомерных действий участников законодательство не регулирует.
Жалобы, заявления на действия участников и иных лиц в сфере госзакупок рассматривают различные правоохранительные и контролирующие (надзорные) органы. Результаты проведенных проверок не систематизируются, сосредоточиваются в самих подразделениях, что, на наш взгляд, не позволяет в полной мере эффективно использовать арсенал накопленной информации в противодействии анализируемым преступлениям.
Полагаем, что действенным средством противодействия правонарушениям, преступным сговорам может стать совместная целенаправленная работа правоохранительных и контролирующих (надзорных) органов в рамках межведомственного взаимодействия. Для эффективного использования накапливаемой информации целесообразно вести реестр результатов всех проверок о нарушениях законодательства в сфере госзакупок.
Перспективным направлением в противодействии преступлениям в указанной сфере может стать создание института негласного общественного контроля <2> в госзакупках в виде интернет-проекта, целью которого будет анонимное или персонифицированное предоставление информации о правонарушениях общественностью (инициативные добросовестные участники госзакупок, права и законные интересы которых нарушаются (бизнес-сообщество), а также сознательные граждане, обладающие сведениями о правонарушениях, но не знающие, в какой правоохранительный (контрольный) орган обратиться, не имеющие свободного времени, опасающиеся огласки, последствий и т.п.). Для посетителей сайта должны быть разъяснены наиболее часто встречающиеся в госзакупках виды преступных сговоров, правонарушений.
Благодаря общественным контролерам (активистам, волонтерам) оперативные подразделения смогут иметь бесплатный и постоянный источник оперативной информации. В результате значительно возрастет объем и качество обрабатываемой информации.
Полученные от населения посредством специально разработанного веб-портала сведения о правонарушениях в госзакупках будут сосредоточиваться, систематизироваться, анализироваться и в зависимости от компетенции предоставляться соответствующим правоохранительным и контролирующим (надзорным) органам, в том числе подразделениям, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Автором настоящей статьи в рамках научного исследования с целью осуществления негласного общественного контроля в госзакупках уже ведется работа по созданию соответствующего интернет-портала.
Современное состояние оперативно-розыскного противодействия правонарушениям в сфере госзакупок не в полной мере отвечает предъявляемым требованиям в борьбе с экономической преступностью и нуждается в совершенствовании. Но усилий одних только оперативных подразделений явно недостаточно.
Желаемого результата можно добиться посредством объединения усилий всех правоохранительных и контролирующих (надзорных) органов, общественных организаций, физических и юридических лиц, задействованных в сфере госзакупок, а также путем совершенствования нормативно-правового регулирования.
<1> Далее – госзакупки.
<2> Институт общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией введен Законом Республики Беларусь от 15 июля 2015 года N 305-З “О борьбе с коррупцией”.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Хлабордов, В. Государственные закупки: новый уровень регулирования (комментарий к Закону РБ “О государственных закупках”) / В.Хлабордов // Глав. бухгалтер: практ. журн. для бухгалтеров. – 2012. – N 30. – С. 33 – 35.
2. О государственных закупках товаров (работ, услуг) [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 13 июля 2012 г., N 419-З // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.
3. Отчет о результатах работы по типологическому исследованию по теме “Противодействие правонарушениям в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” [Электронный ресурс] / Рабочая группа ЕАГ по типологиям. – Режим доступа: http://eurasiangroup.org/WGTYP_2011_6_rus.doc. – Дата доступа: 28.12.2015.
4. Богданов, Е.В. Деятельность прокуроров по выявлению, пресечению и предупреждению коррупционных правонарушений в сфере государственных закупок / Е.В. Богданов // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции: сб. науч. тр. – Минск, 2010. – Вып. 3. – С. 257 – 274.
5. Гончарова, Г.В. Коррупционные риски в ходе процедур закупок / Г.В.Гончарова // Промышленно-торговое ПРАВО. – 2014. – N 7. – С. 42 – 45.
6. Киеня, Р.В. Противодействие коррупции при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств [Электронный ресурс] / Р.В.Киеня // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО “ЮрСпектр”. – Минск, 2016.
7. Ковалкин, В. Государственные закупки: повышение прозрачности и подотчетности [Электронный ресурс] / В.Ковалкин; Белорус. ин-т реформы и трансформации публич. администрирования. – Режим доступа: http://sympa-by.eu/ sites/default/files/library/policy_paper_bipart_procurement.pdf. – Дата доступа: 28.12.2015.
8. Рощинский, Б.В. Сговор как элемент противодействия расследованию и пути его преодоления: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09 / Б.В.Рощинский. – Краснодар, 2004. – 190 c.
9. Надлежащие санкции и средства правовой защиты [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://unctadxiii.org/en/TranslatedSession/tdrbpconf7d5_ru.pdf. – Дата доступа: 28.12.2015.
10. Аминов, Д.И. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления / Д.И.Аминов, В.И.Гладких, К.С.Соловьев; Москов. акад. предпринимательства при правительстве г. Москвы. – М.: Юрист, 2002. – С. 80 – 87.
11. Гладких, В.И. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок: старые и новые подходы / В.И.Гладких, В.Г.Старовойтов // Рос. юстиция. – 2013. – N 19. – С. 47 – 50.
12. Дараган, В.В. Организационно-правовые меры обеспечения законности в сфере государственных закупок в Украине / В.В.Дараган // Юрид. наука и практика: вестн. Нижегород. акад. МВД России. – 2014. – N 4. – С. 115 – 118.