Вопросы, касающиеся взаимоотношений государства и бизнеса, в последнее время все чаще находятся в центре пристального внимания многих государств, особенно на постсоветском пространстве. Республика Беларусь в этом отношении не является исключением, поскольку одним из действенных механизмов обеспечения инновационного развития экономики является развитие государственно-частного партнерства (в зарубежной практике известного под названием Public Private Partnership). Государственно-частное партнерство (ГЧП) – достаточно новое для Республики Беларусь явление, однако проблемы, связанные с поиском его оптимальных форм и эффективных механизмов, становятся все более актуальными в связи с модернизацией экономики и необходимостью реализации различных публичных функций власти и утвержденных ею программ. Подтверждением тому служат уже неоднократные высказывания и заявления Президента Республики Беларусь, сделанные им в том числе и в рамках посланий белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь. Так, 20 апреля 2010 г. Президент Республики Беларусь в своем Послании белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь “Динамичный прорыв в развитии страны – путь к новому качеству жизни”, характеризуя основные направления экономической политики государства в современных условиях, отметил, что “в стране все активнее формируется частно-государственное партнерство. И Совету Министров Республики Беларусь необходимо вырабатывать новые формы взаимодействия государства и бизнеса, привнося в эти отношения системность и максимальную эффективность, закрепляя социальную ответственность участников такого партнерства” [1]. Через год, 21 апреля 2011 г., говоря о задачах белорусской экономики, в Послании белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь “Предприимчивость, инициатива и ответственность каждого – достойное будущее страны” Президент Республики Беларусь снова обозначил, что “одна из важнейших задач сегодняшнего дня – создание эффективных механизмов государственно-частного партнерства, а также соответствующей правовой базы. Именно это призвано обеспечить новый формат отношений власти и бизнеса, в основе которых должны лежать соглашения о совместной реализации проектов, имеющих особое социальное значение. Зачастую у нас не понимают, для чего необходимо государственно-частное партнерство, с какой стороны вообще подступиться к этой теме” [2].
Несмотря на то что в Республике Беларусь уже достаточно успешно реализуются такие виды взаимодействия государства и бизнеса, как инвестиционный договор; договор простого товарищества между участниками со стороны государства и бизнеса; создание свободных экономических зон; создание коммерческой организации, в которой государству принадлежат акции (доли в уставном фонде); образование некоммерческой организации на основе взносов участников партнерства в форме фондов, учреждений; технопарки и т.д. [3], бизнес-инкубаторы, договор аренды, финансовой аренды (лизинга) и др., необходимо все же отметить, что на сегодняшний день ни в законодательстве Республики Беларусь, ни в научной литературе не сложилось единого понимания ГЧП и правовых форм его осуществления. Отдельные аспекты партнерских отношений между публичным и частным секторами все чаще освещаются в литературе, в том числе и юридической: обсуждается понятие ГЧП, его инструменты и механизмы, правовой режим и другие проблемы. Однако вопросы о понятии и сущности отношений государственно-частного партнерства трактуются многозначно, зачастую противоречиво и не охватываются каким-либо одним определением. Кроме того, в некоторых странах для обозначения института государственно-частного партнерства (как совокупности форм взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности и государства, обладающих рядом общих черт или, проще говоря, форм взаимодействия бизнеса и власти) иногда употребляется также термин “частно-государственное партнерство”, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора, однако в Республике Беларусь исходя из складывающейся ситуации все же целесообразно применять термин “государственно-частное партнерство”, который определяет ведущую роль государства в отношениях с бизнесом.
Проанализировав различные точки зрения относительно понятия ГЧП, можно прийти к выводу о том, что в самом общем виде под государственно-частным партнерством понимают: совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях; систему эффективного взаимодействия между органами государственного управления разных уровней и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ социально-экономического развития территорий, направленных на улучшение качества жизни; правовой механизм согласования интересов и обеспечения взаимодействия государства и бизнеса; механизм, посредством которого возможна не только реализация приоритетных инвестиционных проектов, но и развитие инфраструктуры, а также совершенствование социальной сферы административно-территориальных единиц [4].
Исходя из представленной сущности государственно-частного партнерства можно выделить следующие его признаки:
1) смешанный разноуровневый субъектный состав, т.е. всегда присутствуют публичный и частный субъекты;
2) взаимоотношения сторон должны быть зафиксированы в официальных документах (договорах, контрактах и др.);
3) взаимоотношения сторон должны носить партнерский, то есть равноправный характер (хотя на практике имеет место проблема неравнозначности правовых статусов субъектов этих отношений);
4) содержание отношений определяется целью, которая носит общественно значимый характер (как правило, определенный государственный интерес);
5) стороны партнерства должны объединить свои вклады для достижения общих целей;
6) стороны партнерства должны распределять между собой расходы и риски, а также участвовать в использовании полученных результатов.
Следует отметить, что единства мнений относительно государственно-частного партнерства нет не только по поводу определения данного понятия, но и по поводу правовых форм его осуществления. Необходимо понимать, что ГЧП – это рамочная конструкция, которая предполагает возможность использования различных правовых форм: от операторских соглашений, контрактов на оказание услуг, договоров долгосрочной аренды, лизинга, доверительного управления, аутсорсинга, различных моделей концессий, соглашений о разделе продукции (СРП) до создания юридических лиц с участием государственного и частного капиталов. Следует также иметь в виду, что для каждой страны характерны свои особенности применения государственно-частного партнерства. Если в Великобритании основной моделью ГЧП является частная финансовая инициатива, то во Франции основной правовой формой остается концессия, основанная на административно-правовых началах. Для США характерно правовое регулирование ГЧП общими гражданско-правовыми нормами на региональном и местном уровнях (цит. по [5, с. 21]). В результате среди факторов, определяющих взаимоотношения государства и бизнеса в разных странах, выделяют особенности конституционного строя, институциональной среды, политический режим [6].
Таким образом, государственно-частное партнерство представляет собой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации различных крупных, как правило, инвестиционных экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления. Учитывая многообразие дефиниций, в целом сущность государственно-частного партнерства можно выразить следующим образом: “юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение” [5, с. 21].
Как уже отмечалось, в Республике Беларусь отсутствует также и законодательное закрепление термина “государственно-частное партнерство”, но, несмотря на это, он уже употребляется в отдельных нормативных правовых актах, однако эти акты носят чаще всего программный характер. В связи с этим на сегодняшний день важное значение имеет создание основ правового регулирования государственно-частного партнерства, необходимых для запуска разнообразных механизмов конструктивного взаимодействия бизнеса и государственной власти. Это важно, поскольку сотрудничество такого рода выступает неотъемлемым условием нормального функционирования современной рыночной экономики и является одним из механизмов ее инновационного развития.
На целесообразность разработки нормативного правового акта, определяющего понятие, принципы, границы, способы ГЧП, неоднократно указывалось еще несколько лет тому назад. Об этом свидетельствует ряд публикаций белорусских авторов, в которых шла речь в том числе о подготовке специального нормативного правового акта: сначала проекта Декрета Президента Республики Беларусь, затем – законопроекта о частно-государственном партнерстве [7]. Среди доводов в поддержку принятия нормативного правового акта о ГЧП специалисты отмечают необходимость: повышения роли института ГЧП и определения его основных понятий и механизмов; формирования общего подхода к реализации проектов на основе ГЧП; выработки рамочных правил деятельности всех участников проектов ГЧП. Кроме того, такой закон закрепит позицию признания приоритетности взаимовыгодных отношений между государством и частным сектором экономики, создаст новые возможности для развития частного бизнеса, станет еще одним положительным сигналом для иностранных инвесторов, которые больше всего опасаются рисков, связанных именно с обязательствами партнера в лице государства [8].
Однако можно встретить и несколько иные точки зрения, в соответствии с которыми все же возникает вопрос о необходимости принятия одного специального акта о ГЧП и о том, каким он может или должен быть. По мнению В.А.Фадеева, “если исходить из того, что составляющие ГЧП весьма широкие и регулируются различными актами (концессия, аренда, лизинг, приватизация и др.), то вряд ли возможно принятие такого специального закона о ГЧП, который урегулирует все формы взаимодействия” [9]. И с этим мнением отчасти можно согласиться, проанализировав весь массив нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих отдельные правовые формы и способы осуществления государственно-частного партнерства. Однако в результате автор резюмирует, что в любом случае эффективность указанного института будет больше зависеть не от того, какой акт будет принят, а от того, насколько последовательно будет государство реализовывать свою политическую волю, поскольку институту ГЧП альтернативы сегодня нет, и это доказано мировым опытом [9]. В связи с этим становится очевидным, что Республике Беларусь все же требуется некий один консолидированный акт, содержащий понятие, общие принципы, механизмы реализации отдельных форм и способов государственно-частного партнерства.
Подтверждением тому служат и отдельные положения некоторых нормативных правовых актов Республики Беларусь. Например, пункт 8 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 “О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь” предусматривает необходимость “сформировать правовую базу, стимулирующую развитие в Республике Беларусь механизмов государственно-частного партнерства” [10], напрямую об этом говорится и в Государственной программе инновационного развития Республики Беларусь на 2011 – 2015 годы, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26.05.2011 N 669, где в качестве одного из мероприятий, направленных на создание необходимых организационно-правовых и экономических условий для интенсивного инновационного развития Республики Беларусь, предусмотрена подготовка Закона Республики Беларусь “О государственно-частном партнерстве” и иных нормативных правовых актов Республики Беларусь, регламентирующих порядок осуществления государственно-частного партнерства в научно-технической и инновационной деятельности [11], и в Программе деятельности Правительства Республики Беларусь на 2011 – 2015 годы, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18.02.2011 N 216, также предусматривающей подготовку Закона Республики Беларусь, закрепляющего принципы и механизмы государственно-частного партнерства [12], и в иных актах.
Во всех этих документах государственно-частное партнерство выступает в качестве основ взаимодействия между органами государственного управления всех уровней и представителями так называемого частного сектора; одним из ключевых направлений деятельности Правительства Республики Беларусь в области реализации приоритетов программы социально-экономического развития [12]; основной целью стимулирования притока прямых иностранных инвестиций в соответствии с потребностями структурной перестройки экономики и инновационным развитием страны [13]. В стратегии технологического развития Республики Беларусь на период до 2015 года, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 01.10.2010 N 1420, относительно ГЧП обозначено, что “опыт как развитых, так и новых индустриальных стран свидетельствует о том, что благодаря государственно-частному партнерству и поддержке инновационного сектора малого бизнеса они добились значительных технологических и экономических успехов” [14]. Даже в Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 09.11.2010 N 575, при изложении основных направлений нейтрализации внутренних источников угроз и защиты от внешних угроз национальной безопасности в части 4 пункта 49 закреплено, что “дальнейшая дебюрократизация общественных отношений, расширение практики и совершенствование механизмов государственно-частного партнерства призваны обеспечивать конструктивную направленность деятельности общественных объединений, повышение созидательной активности населения и выступают основой формирования и развития белорусского гражданского общества”, а в части 3 пункта 50 названной Концепции также обозначено, что “важное значение будет иметь последовательное стимулирование деловой активности, нацеленное на преодоление монополизма и развитие конкуренции в экономических отношениях, поощрение предпринимательской инициативы, а также формирование государственно-частного партнерства” [15]. Исходя из приведенных положений очевидно, что институту государственно-частного партнерства придается большое значение, ему отводится значительная роль в регулировании различных экономических отношений в современных условиях, и помимо всего прочего ГЧП выступает в том числе и основой формирования и развития белорусского гражданского общества.
Несомненно, одним из средств повышения эффективности процедур реализации государственно-частного партнерства является нормативно-правовая база, регламентирующая эти отношения. В итоге, несмотря на различные позиции по поводу необходимости принятия закона о ГЧП, в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 09.01.2012 N 21 “Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2012 год” к июню 2012 г. Совету Министров Республики Беларусь необходимо подготовить концепцию законопроекта “О государственно-частном партнерстве” и к ноябрю 2012 г. внести ее Президенту Республики Беларусь на согласование (заранее уже согласованную с заинтересованными государственными органами (организациями) и доработанную, в том числе и с учетом замечаний и предложений Администрации Президента Республики Беларусь) [16]. Следует отметить, что на сегодняшний день Министерством экономики Республики Беларусь уже подготовлен проект Закона “О государственно-частном партнерстве” (проект Закона). В качестве целей проекта Закона определены: создание условий для развития государственно-частного партнерства в Республике Беларусь; привлечение частных инвестиций в экономику страны; обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности государства; содействие эффективному использованию ресурсов государственного и частного партнеров для удовлетворения общественных потребностей; повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых населению; реализация общественно значимых проектов в интересах граждан Республики Беларусь. В 2011 году этот проект был направлен в Европейскую экономическую комиссию ООН для проведения международной экспертизы. Как отметила пресс-служба Министерства экономики Республики Беларусь, это сделано в соответствии с планом мероприятий по содействию ЕЭК ООН Республике Беларусь в развитии системы государственно-частного партнерства. Этим планом также предусмотрено проведение экспертной оценки готовности Беларуси для внедрения государственно-частного партнерства. В том числе речь идет о выявлении проблем и возможностей, а также благоприятной среды для развития государственно-частного партнерства, определении возможных пилотных проектов ГЧП, а также возможной формы и институциональной структуры ГЧП в Беларуси [17].
В целом будущий Закон направлен на правовое регулирование, упорядочение процессов создания и функционирования, исполнения договорных форм, способов реализации, а также полномочий государственного и частного партнеров. Проект Закона включает общие положения, содержащие основные понятия и термины, используемые в нем; цели, задачи, сферу действия Закона, принципы осуществления государственно-частного партнерства, его стороны; отдельные главы посвящены полномочиям органов государственного управления и других организаций в сфере государственно-частного партнерства; имущественному и финансовому обеспечению, государственной поддержке государственно-частного партнерства; объектам, формам и способам осуществления государственно-частного партнерства; подготовке и реализации его проектов; соглашениям о государственно-частном партнерстве; гарантиям, рискам и порядку разрешения споров, а также порядку осуществления контроля государственно-частного партнерства.
Таким образом, в проекте Закона государственно-частное партнерство представлено как взаимовыгодное сотрудничество на договорной основе между государственным и частным партнерами с целью реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре объектов на национальном и региональном уровнях на условиях разделения ресурсов, рисков, доходов и ответственности. Договорными формами ГЧП в соответствии проектом Закона выступают: концессионный договор, инвестиционный договор, контракт на поставку продукции (работ, услуг) для государственных нужд, договор доверительного управления имуществом, договор аренды, финансовой аренды (лизинга) государственного имущества, договор простого товарищества (договор о совместной деятельности), долевое участие в уставных капиталах юридических лиц в форме хозяйственного общества или коммерческой совместной организации, иные формы, не предусмотренные законодательством, иные формы, не противоречащие законодательству и отвечающие целям и задачам партнерства, включая соглашения некоммерческого характера, соглашения о государственно-частном партнерстве, взаимодействие власти и делового сообщества. Однако следует иметь в виду, что практически все эти механизмы уже закреплены в различных нормативных правовых актах Республики Беларусь.
Очевидно, что в проекте Закона присутствуют как положительные моменты, так и недостатки, заслуживающие внимания, поэтому он еще нуждается в некоторой доработке и дальнейшем совершенствовании (однако такой анализ представляет собой отдельную тему для исследования). Важно, чтобы в конечном итоге этот Закон не стал декларативным актом, определяющим лишь основные принципы государственно-частного партнерства и перечисляющим уже имеющиеся инструменты взаимодействия государства и бизнеса, иначе в нем не будет необходимости, и соответственно он не будет представлять никакой практической ценности и превратится в “мертвый” закон, существующий лишь на бумаге.
Несомненно, создание полноценного института государственно-частного партнерства помимо прочих мероприятий потребует в том числе масштабной нормотворческой деятельности, не ограничивающейся принятием специального Закона о ГЧП, кроме этого, понадобится и пакет иных нормативных правовых актов, конкретизирующих положения этого специального Закона, а также корректирование отдельных положений уже действующих актов в данной сфере общественных отношений. Наиболее совершенными нормативными правовыми актами принято считать те, которые являются понятными и надежными, а также позволяют сторонам планировать свои решения и устанавливать цели на долгосрочный период, не ограничиваясь краткосрочным периодом, при вхождении в рынок. Данный фактор очень существенен для привлечения высококачественных инвестиций в проекты ГЧП. Предсказуемая нормативно-правовая база особенно важна при реализации программ ГЧП, так как предсказуемость позволяет более точно просчитать риски. Кроме того, более совершенное законодательство означает четкое понимание сторонами прав и обязанностей в процессах реализации ГЧП.
Таким образом, можно утверждать, что правовые проблемы, связанные с ГЧП, несмотря на их актуальность, все еще требуют к себе пристального внимания, поскольку для нашего государства этот институт еще достаточно новый и находится только на стадии формирования и становления. В связи с этим можно констатировать, что основная задача права на сегодняшний день заключается в скорейшем придании правовой формы конкретным способам государственно-частного партнерства, обеспечивающим его результативность и эффективность. В результате сотрудничество государства и бизнеса получит большее распространение в различных сферах предпринимательской деятельности. При всем том следует учитывать, что, прежде чем принимать какие бы то ни было нормативные правовые акты, необходимо детально изучить и проработать теоретические аспекты, связанные с понятием, видами (формами), признаками, принципами ГЧП, необходимо сформировать его четкую концепцию, изучить международный опыт и опыт других государств в рассматриваемой сфере общественных отношений, поскольку отсутствие опыта и путаница в правовых понятиях не только могут негативно сказаться на качестве принимаемых нормативных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства, способствовать неоднозначному толкованию отдельных норм права, но и вообще могут сделать его не приспособленным для использования на практике. Следует также помнить о том, что реализация (соблюдение, исполнение, использование и применение) норм права так же важна, как и само содержание этих правовых норм. В связи с этим совершенствование законодательства состоит в том числе и в его ориентации на интересы пользователей.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Динамичный прорыв в развитии страны – путь к новому качеству жизни: послание Президента Респ. Беларусь А.Г.Лукашенко белорусскому народу и Нац. собранию Респ. Беларусь, 20 апр. 2010 г. // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
2. Предприимчивость, инициатива и ответственность каждого – достойное будущее страны: послание Президента Респ. Беларусь А.Г.Лукашенко белорусскому народу и Нац. собранию Респ. Беларусь, 21 апр. 2011 г. // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
3. Темницкая, О.А. Государственно-частное партнерство: взгляд в будущее, или Каким быть проекту Закона Республики Беларусь “О государственно-частном партнерстве” / О.А.Темницкая // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
4. Саак, А.Э. Государственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в РФ / А.Э.Саак, Е.В.Жертовская // СПС “КонсультантПлюс: Версия Проф” [Электронный ресурс]. – М., 2012.
5. Белицкая, А.В. Государственно-частное партнерство: историко-правовой аспект / А.В.Белицкая // История государства и права. – 2010. – N 21. – С. 21 – 25.
6. Белицкая, А.В. Зарубежный опыт государственного регулирования государственно-частного партнерства / А.В.Белицкая // СПС “КонсультантПлюс: Версия Проф” [Электронный ресурс]. – М., 2012.
7. Бакиновская, О.А. Частно-государственное партнерство в контексте развития законодательства об инвестиционной деятельности / О.А.Бакиновская, Ю.А.Амельченя // ИБ “КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011; Скимн, В.В. Директива N 4 берет низкий старт / В.В.Скимн // Налоги Беларуси. – 2011. – N 4; ИБ “КонсультантБухгалтер: Статьи Пособия Книги Белорусский Выпуск” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011; Хлабордов, В.А. Планирование работы по реализации Директивы N 4 завершается / В.А.Хлабордов // Промышленно-торговое право. – 2011. – N 4; ИБ “КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011 и др.
8. Салаев, Г.А. Государственно-частное партнерство в Республике Беларусь / Г.А.Салаев, Е.А.Кузьмич // Промышленно-торговое право. – 2011. – N 3; ИБ “КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
9. Фадеев, В.А. Государственно-частное, частно-государственное… Дело не в названии, а в содержании / В.А.Фадеев // ИБ “КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
10. О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь: Директива Президента Респ. Беларусь, 31 дек. 2010 г., N 4 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
11. О Государственной программе инновационного развития Республики Беларусь на 2011 – 2015 годы: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 26 мая 2011 г., N 669 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
12. Об утверждении Программы деятельности Правительства Республики Беларусь на 2011 – 2015 годы: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 18 февр. 2011 г., N 216 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
13. Об утверждении стратегии привлечения прямых иностранных инвестиций в Республику Беларусь на период до 2015 года: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, Национального банка Респ. Беларусь, 18 янв. 2012 г., N 51/2 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
14. Об утверждении стратегии технологического развития Республики Беларусь на период до 2015 года: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 1 окт. 2010 г., N 1420 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
15. Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 9 нояб. 2010 г., N 575 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
16. Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2012 год: Указ Президента Респ. Беларусь, 9 янв. 2012 г., N 21 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
17. Проект закона Беларуси о государственно-частном партнерстве направлен для экспертизы в ЕЭК ООН [Электронный ресурс]. – Минск, 2011. – Режим доступа: http://belapan.com/archive/2011/12/28/519893. – Дата доступа: 04.04.2012.