В последние два года наблюдается тенденция либерализации экономической деятельности. Подтверждение тому — постоянное изменение норм Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь». Основная его цель заключается в сокращении и упорядочении проводимых контрольными и надзорными органами плановых проверок субъектов хозяйствования, чтобы не мешать их хозяйственной деятельности.
Наибольшие нарекания со стороны предпринимательского сообщества вызывали нескончаемые проверки различными контролирующими инстанциями, когда вслед за одной проверкой тут же приходила другая, отвлекая управленческий аппарат организации от работы. Достаточно большое количество времени отнимали и проверки соблюдения законодательства в непрофильной для субъекта хозяйствования сфере (например, соблюдение правил пожарной безопасности и т.п.). Много претензий предъявлялось по поводу «опеки» со стороны служб МЧС, санитарного надзора.
Полагаем, что в действующем законодательстве необходимо уточнить содержание понятия «проверка». Проверку, которая занимает длительный период, следует отличать от обычного ознакомления с производственным процессом, допустим, складированием товаров и т.п.
Директива Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» (далее — Директива) предписывает придать контрольной (надзорной) деятельности предупредительный характер, перейти к преимущественному использованию профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений при осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку в ряде случаев контрольная (надзорная) деятельность государственных органов не обеспечивает выполнения предупредительных функций. В Директиве речь также идет о сбалансированности ответственности субъектов хозяйствования за допущенные правонарушения. Не секрет, что достаточно часто на субъектов хозяйствования, в том числе индивидуальных предпринимателей, налагались штрафы, которые приводили к прекращению деятельности. На наш взгляд, штраф должен иметь стимулирующий характер, т.е. оптимальный размер: субъект хозяйствования должен «почувствовать» взыскание и одновременно иметь возможность продолжить свою деятельность. То же касается и периодичности проверок.
Вместе с тем запрет на безосновательные проверки, конечно же, не означает, что предприниматели могут безнаказанно совершать правонарушения.
Одна из актуальных в административном праве — проблема административной ответственности. В юридической литературе делались попытки анализа эффективности административных взысканий для определения, к кому, за какое правонарушение и в каких пределах следует их применять, каким из видов отдавать предпочтение, чтобы достичь максимальной эффективности административного наказания.
Подпункт 5.5 п. 5 Директивы прямо указывает на необходимость пересмотреть существующую систему административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности и обеспечить соразмерность ответственности характеру правонарушения и степени причиненного вреда.
Штраф, конфискация и другие меры материального характера, предусмотренные КоАП, являются ощутимой мерой как для предпринимателей, так и для юридических лиц, поэтому требуется поиск оптимального решения.
В современный период возрастает значение такого важнейшего принципа, как соразмерность (пропорциональность) ответственности совершенному деянию, особенно при применении мер материального характера. На наш взгляд, анализу данного принципа следует уделять больше внимания. Любое вмешательство в свободу действий допустимо настолько, насколько это необходимо в рамках преследуемой цели. Полагаем, что если существует менее обременительная мера ограничения, то должна применяться именно она, что наиболее очевидно при применении мер материального характера.
Важно соблюдать пропорциональность, т.е. соответствие интересам общества применяемых к субъекту мер. Таким образом обеспечивается баланс интересов общества и защиты прав граждан, субъектов хозяйствования. Исходя из этого недопустимыми, на наш взгляд, должны быть признаны чрезмерно суровые фискальные меры, сопоставимые с фактическим изъятием собственности. Изъятие собственности не может быть беспредельным, поэтому штраф, конфискацию и другие меры материального характера изначально нельзя назначать произвольно. Нормотворческие органы в данном случае должны основывать свою деятельность как на принципах правового демократического социального государства, так и на принципах административного права.
Принцип пропорциональности следует рассматривать как допущение конституционно необходимого вмешательства в права и свободы граждан и юридических лиц. Административная ответственность должна быть справедливой и гуманной, т.е. административное взыскание надо назначать с учетом обстоятельств, характера и вредных последствий правонарушения, личности совершившего его лица. На такой подход нацеливает и Конституция Республики Беларусь.
Полагаем, что для применения штрафных санкций к юридическим лицам, признанным виновными в совершении административного правонарушения, можно использовать подход, согласно которому штраф налагается с учетом дохода виновного лица. Для этого в первую очередь необходимо брать за основу совокупный доход, скажем, за предыдущий календарный год и сравнивать его с санкцией статьи, по которой юридическое лицо привлекается к ответственности. Если верхний предел санкции будет превышать или равняться такому доходу, то его применение повлечет банкротство юридического лица, а это недопустимо.
На основании документов, подтверждающих доход юридического лица за предыдущий календарный год, можно предложить следующий принцип расчета штрафных санкций.
По общему правилу административное взыскание действует в течение года. Максимальный размер штрафа для юридического лица не должен превышать 1000 базовых величин. В связи с этим сумма наложенного штрафа должна взыскиваться ежемесячно равными частями.
Статистика показывает, что реальность взыскания административных штрафов до 1 млн.бел.руб. составляет 98%; до 10 млн.бел.руб. — 82,7%. Административные штрафы, превышающие 10 млн.бел.руб., взыскиваются менее чем в 15% случаев. Особо крупные суммы практически не взыскиваются, поскольку предприятие либо ликвидируется, либо подает заявление о банкротстве. Приведенные данные подтверждают тот факт, что административное законодательство нуждается в существенной корректировке.
Глава государства принял решение о сокращении числа проверок, установлении более длительных периодов, в течение которых они не проводятся у субъектов хозяйствования, добросовестно исполняющих обязательства перед бюджетом и не имеющих фактов нарушения законодательства. В связи с этим стимулирующим фактором к законопослушному поведению, например в сфере уплаты налогов, на наш взгляд, было бы увеличение срока, в течение которого субъект хозяйствования (должностное лицо) может быть привлечен к административной ответственности со дня совершения правонарушения. За отдельные правонарушения (в области финансов, банковской и предпринимательской деятельности, в сфере налогообложения) этот срок можно увеличить до трех-пяти лет.
Вместе с тем имеют место случаи назначения и проведения проверок неуполномоченными органами и должностными лицами; без наличия оснований для проведения; проверки субъектов хозяйствования, с момента создания которых прошло менее двух лет; несоблюдение сроков уведомления о назначении плановой проверки; ненадлежащее оформление предписаний на проведение проверок, невнесение сведений о проверке в книгу учета проверок и т.д. Данные факты свидетельствуют, что контролирующие (надзорные) органы уделяют недостаточно внимания правильной организации проверки, оформлению в соответствии с требованиями законодательства необходимых документов.
Также на практике встречаются случаи, когда контролирующий (надзорный) орган собирается провести проверку субъекта хозяйствования, в установленном порядке включенную в план контрольной (надзорной) деятельности. Представители субъекта, ознакомившись с указанным планом, изменяют юридический адрес с новым местонахождением, скажем, в Минской области, хотя ранее субъект хозяйствования располагался в Минске.
Каковы же будут действия контролирующего (надзорного) органа? Ему не остается ничего иного, как исключить проверку из координационного плана контрольной (надзорной) деятельности, запланировав ее на следующее полугодие.
Однако следует обратить внимание, что представителям юридического лица ничто не мешает вновь внести изменения в учредительные документы, перерегистрировав свой субъект хозяйствования, скажем, в Могилевской области.
Таким образом, мы можем прийти к тому, что будут сложности проведения проверки контролирующими (надзорными) органами, поскольку субъект хозяйствования постоянно меняет свою территориальную принадлежность. В связи с этим целесообразно внести в соответствующие нормативные правовые акты изменения и дополнения, запрещающие субъекту хозяйствования менять территориальную принадлежность в течение того временного промежутка, на который запланирована его проверка (координационные планы контрольной (надзорной) деятельности составляются на полугодие, следовательно, данный запрет должен действовать только полгода).