Одной из важных новелл Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) является введение отдельной главы о правонарушениях в области охраны историко-культурного наследия. Ранее основные правонарушения, посягающие на историко-культурные ценности, были объединены в статье 89 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях 1984 года.
Выделение в КоАП отдельной главы о посягательствах на историко-культурное наследие означает, что законодатель уделяет особое внимание его правовой охране. Определение наследия в качестве самостоятельного объекта посягательства подразумевает специфичный характер вреда, причиняемого правонарушением: ставятся под угрозу не отношения собственности или общественный порядок, а неповторимые свидетельства развития культуры белорусского народа.
Кроме того, такая мера направлена на создание дополнительных гарантий правовой защиты историко-культурных ценностей, а также материальных объектов (нематериальных проявлений творчества человека), которым может быть присвоен статус историко-культурной ценности. Именно указанные объекты являются предметом правонарушений, объединенных в главе 19 КоАП. Субъектами таких правонарушений могут быть как физические, так и юридические лица или индивидуальные предприниматели.
Главой 19 КоАП предусмотрена ответственность как непосредственно за уничтожение, повреждение либо утрату объектов историко-культурного наследия, совершенные по неосторожности (ст. 19.4 КоАП), так и за совершение правонарушений, создающих угрозу (условия) для причинения вреда в результате неосторожных деликтов. Статья 19.4 КоАП занимает ключевое место в главе 19 КоАП, поскольку устанавливает ответственность за деяния, неблагоприятные последствия от которых могут носить необратимый характер и повлечь невосполнимую утрату объектом своей аутентичности.
Согласно диспозиции ст. 19.4 КоАП состав административного правонарушения образуют уничтожение, повреждение либо утрата историко-культурных ценностей или материальных объектов, которым может быть присвоен статус историко-культурной ценности, по неосторожности.
Предметом правонарушения являются историко-культурные ценности и материальные объекты, которым может быть присвоен статус историко-культурной ценности. Последние должны обладать отличительными духовными, художественными и (или) документальными достоинствами и соответствовать одному из критериев отбора материальных объектов для присвоения им статуса историко-культурной ценности.
Перечень таких критериев содержится в ст. 20 Закона Республики Беларусь от 09.01.2006 N 98-З «Аб ахове гiсторыка-культурнай спадчыны Рэспублiкi Беларусь» (далее — Закон).
Согласно п. 3 ст. 22 Закона материальные объекты, выделенные для присвоения им статуса историко-культурной ценности (до его присвоения), подлежат охране как историко-культурные ценности без категории. При этом юридическое либо физическое лицо, которые в рамках своей профессиональной научно-исследовательской деятельности выявили материальный объект, обладающий признаками историко-культурной ценности, обязаны принять меры по его сохранению (п. 2 ст. 18 Закона). Соответственно причинение вреда по неосторожности (в результате уничтожения, повреждения либо утраты) выявленным объектам будет образовывать состав правонарушения, предусмотренный ст. 19.4 КоАП.
Категория историко-культурной ценности не влияет на квалификацию. Это означает, что формально может влечь одинаковую ответственность причинение вреда по неосторожности материальному объекту категории «0» (т.е. ценности, которая включена или предложена для включения в Список мирового культурного и природного наследия или в Международный список мирового наследия), который находится под угрозой (например, Мирскому замку), и категории «3» (т.е. ценности, свойства которой имеют значение для отдельных регионов Республики Беларусь (например, памятнику В.И.Ленину 1956 года в г. Витебске)). Стоит отметить, что в соответствии со ст. 345 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК) причинение вреда по неосторожности особо ценным объектам (историко-культурным ценностям категорий «0», «1» и «2» либо материальным объектам, которым может быть присвоен статус историко-культурной ценности указанных категорий) образует квалифицированный состав преступления и влечет более строгое наказание.
Объективную сторону составляет деяние, выраженное в уничтожении, повреждении ценностей, а равно их утрате вследствие небрежного хранения.
Уничтожение представляет собой приведение объекта в негодность, т.е. в такое состояние, при котором он навсегда утрачивает ценность и не может отвечать своему назначению функционально или по содержанию.
Повреждением является существенное изменение объекта либо его частей (например, удаление фрагментов). При повреждении ценность не может использоваться по своему назначению без проведения восстановительных работ. Объектам культурного наследия может по неосторожности причиняться вред при производстве на них работ, перевозке, передаче в пользование и т.д.
Утрата историко-культурных ценностей (или материальных объектов, которым может быть присвоен статус указанных ценностей) по неосторожности вследствие небрежного их хранения может означать, что объект: 1) утрачен физически (т.е. утерян) и место его нахождения неизвестно; 2) утратил свои отличительные культурные или художественные свойства, наличие которых предопределило отнесение его к историко-культурному наследию (прежде всего, вследствие необеспечения необходимых условий сохранности ценных качеств объекта — температурного режима, влажности и т.д.). В последнем случае последствия утраты будут аналогичны повреждению либо уничтожению объекта.
Статья 19.4 КоАП не определяет минимальный размер ущерба, причинение которого влечет административную ответственность. При этом для квалификации содеянного не имеет значения стоимость (в том числе балансовая) предмета посягательства. Это обусловлено тем, что при уничтожении, повреждении либо утрате объекта культурного достояния непосредственный вред причиняется отношениям, обеспечивающим его сохранность, и общественной нравственности, которые не имеют и не могут иметь своего стоимостного эквивалента.
Субъектом правонарушения является как физическое, так и юридическое лицо или индивидуальный предприниматель. В силу того, что уничтожение, повреждение либо утрата наносят невосполнимый либо трудновосполнимый вред культурному наследию, в соответствии с п. 13 ч. 2 ст. 4.3 КоАП административной ответственности подлежит физическое лицо, достигшее 14 лет на момент совершения деяния.
Применительно к утрате историко-культурных ценностей или материальных объектов, которым может быть присвоен статус историко-культурной ценности, субъект будет специальный. Это лицо, на которое возложена обязанность по обеспечению сохранности культурного объекта (по договору, по должности и др.). К ответственности по статье 19.4 КоАП привлекаются не только лица, чьими деяниями непосредственно причинен ущерб, но и те лица, которые, будучи ответственными за сохранность историко-культурных ценностей либо за соблюдение порядка проведения определенных работ на указанных объектах, допустили нарушения установленного порядка.
Согласно санкции анализируемого положения административное взыскание может быть также наложено на юридическое лицо. При этом, как следует из ч. 7 ст. 4.8 КоАП, наложение взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное должностное лицо юридического лица, равно как и наоборот.
Субъективная сторона анализируемого правонарушения характеризуется виной по неосторожности в виде легкомыслия или небрежности. Лицо предвидит возможность наступления вредных последствий своего деяния, но без достаточных оснований рассчитывает на их предотвращение либо не предвидит возможности наступления таких последствий, но при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло их предвидеть (ст. 3.3 КоАП).
Административная ответственность по ст. 19.4 КоАП наступает при отсутствии в деянии состава преступления. Уголовное дело по факту уничтожения, повреждения или утраты объектов культурного наследия по неосторожности может быть возбуждено в случае, когда указанные действия повлекли причинение ущерба в крупном либо особо крупном размере согласно ст. 345 УК. В соответствии с ч. 1 примечаний к главе 30 УК крупный размер образует ущерб на сумму, в 250 и более раз превышающую размер базовой величины (установленный на день совершения преступления), а особо крупный — в 1000 и более раз.
Согласно ст. 3.30 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.4 КоАП, уполномочены составлять должностные лица сельских, поселковых, районных, городских и областных исполнительных комитетов, администраций районов в городах, а также должностные лица органов Министерства культуры Республики Беларусь. Рассмотрением дел указанной категории занимается административная комиссия районного (городского) исполнительного комитета или администрации района в городе (ст. 3.4 ПИКоАП).
Срок наложения административного взыскания за данное административное правонарушение не превышает двух месяцев со дня его совершения. В случае, если уничтожение, повреждение либо утрата объектов культурного наследия наступили в результате продолжительного бездействия (например, необеспечение должного режима хранения историко-культурной ценности), в силу предписаний ст. 2.6 КоАП такое административное правонарушение является длящимся. В этом случае исходя из положений п. 2 ч. 1 ст. 7.6 КоАП административное взыскание налагается не позднее двух месяцев со дня обнаружения либо прекращения правонарушения (в случае, когда оно было прекращено до его обнаружения).
Отказ в возбуждении уголовного дела либо прекращение предварительного расследования по уголовному делу (например, в случае, когда причиненный размер ущерба не достиг крупного) не исключает административный процесс (при наличии в деяниях признаков совершенного административного правонарушения). В таком случае согласно ч. 3 ст. 7.6 КоАП взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о прекращении предварительного расследования по уголовному делу, однако не позднее трех лет со дня совершения административного правонарушения.
Эффективное противодействие правонарушениям, их профилактика и выявление невозможны без исследования правовой природы деяний, создающих условия и предпосылки для наступления последствий, указанных в диспозиции ст. 19.4 КоАП. В правовой доктрине нормы о правонарушениях, создающих условия для совершения других (в том числе более опасных) деликтов, называются нормами с двойной превенцией. Такими деяниями по отношению к уничтожению историко-культурных ценностей либо их утрате по неосторожности выступают все остальные правонарушения, указанные в главе 19 КоАП. Их совершение при наступлении последствий, указанных в ст. 19.4 КоАП, квалифицируется по совокупности по правилам, предусмотренным ст. 2.7 КоАП.
Согласно статистике правоохранительных органов наиболее часто фиксируемыми правонарушениями являются деяния, предусмотренные ст. 19.1, 19.2, 19.3 и 19.7 КоАП.
Ответственность по ст. 19.1 КоАП наступает в случае несоблюдения требований законодательства об обращении с материальными объектами, которым может быть присвоен статус историко-культурной ценности. Прежде всего, речь идет о таком признаке данного деликта, как нарушение требований законодательства об обеспечении сохранности выявленных материальных объектов, обладающих признаками историко-культурной ценности. Соответствующая обязанность по обеспечению сохранности выявленного объекта возлагается ст. 19 Закона на юридическое либо физическое лицо, которые случайно выявили движимый или недвижимый объект, который может быть признан частью культурного наследия. В частности, они обязаны незамедлительно приостановить выполнение работ на объекте, которые могут оказать на него воздействие.
Экономические потери в связи с приостановлением таких работ возмещаются государством в соответствии с Положением о порядке и размерах возмещения убытков, причиненных юридическому или физическому лицу приостановлением работ или иной деятельности в связи со случайным выявлением им недвижимого материального объекта, который может представлять историко-культурную ценность, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19.07.2007 N 923. Убытки не возмещаются, если юридическим или физическим лицом нарушены требования порядка действий при выявлении материального объекта (ч. 2 п. 6 указанного Положения).
Другим правонарушением, создающим условия для причинения объектам культурного наследия вреда по неосторожности, является невыполнение требований охранных обязательств в отношении историко-культурных ценностей (ст. 19.2 КоАП). Статистика правоохранительных органов свидетельствует о существенном росте за последнее время зарегистрированных фактов правонарушения, предусмотренного ст. 19.2 КоАП (в 2011 году — 10, в 2012 году — 29), что указывает на необходимость особого внимания к его профилактике.
Содержание административно-правового запрета, установленного статьей 19.2 КоАП, обусловлено тем, что присвоение материальному объекту статуса историко-культурной ценности предполагает определенный режим обязательств и ограничений, предъявляемых как к собственнику такого объекта, так и к иным лицам. Специальные условия владения историко-культурными ценностями и их использования определяются Министерством культуры Республики Беларусь. Согласно п. 1 ст. 44 Закона подобный режим включает в себя: 1) порядок выполнения работ на историко-культурных ценностях; 2) требования по обеспечению их сохранности (в т.ч. в случае чрезвычайных ситуаций или в период вооруженных конфликтов); 3) иные ограничения деятельности собственников (владельцев) историко-культурной ценности, владельцев земельных участков, на которых находятся памятники археологии.
Например, собственнику (владельцу) объекта запрещается выполнять без разрешения Министерства культуры Республики Беларусь работы на историко-культурной ценности либо в зонах ее охраны. Исключение составляют работы по обеспечению надлежащего технического и санитарного состояния объекта. Законодательством также запрещено отчуждать или иным образом передавать право собственности на историко-культурную ценность без согласования с областными (Минским городским) исполнительными и распорядительными органами.
Игнорирование указанных требований может привести к повреждению либо уничтожению историко-культурной ценности. Например, в правоприменительной практике имел место случай, когда новый собственник здания, относящегося к памятникам архитектуры, не был осведомлен об особом статусе недвижимого объекта. В результате этого здание было снесено лишь на том основании, что оно находилось в аварийном состоянии и не эксплуатировалось. Балансовая стоимость демонтированного объекта была настолько невелика, что правоохранительными органами было отказано в возбуждении уголовного преследования по признаку служебной халатности.
Причинение вреда по неосторожности объекту культурного наследия может произойти в результате нарушения порядка или условий выполнения работ на историко-культурных ценностях либо совершения действий, создающих угрозу историко-культурным ценностям. Соответствующая ответственность установлена ст. 19.3 КоАП. Разрешение на выполнение данных работ выдает Министерство культуры Республики Беларусь в порядке административной процедуры, предусмотренной п. 8.5 перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 26.04.2010 N 200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан».
При этом состав правонарушения по ст. 19.3 КоАП не образует производство работ по обеспечению надлежащего технического и санитарного состояния историко-культурной ценности (в том числе работ по текущему ремонту и техническому обслуживанию в пределах охранного обязательства), которые выполняются ежедневно или с иной периодичностью. Это обусловлено тем, что согласно законодательству производство перечисленных работ не требует соответствующего разрешения.
Тем не менее проведение работ на историко-культурных ценностях без разрешения Министерства культуры Республики Беларусь (в случае, когда получение такого разрешения обязательно) является грубым нарушением и создает непосредственную угрозу причинения вреда объекту культурного наследия (в том числе по неосторожности).
Нарушение порядка вскрытия воинских захоронений либо проведения поисковых работ также представляет угрозу причинения вреда по неосторожности культурному наследию. Устанавливая ответственность в ст. 19.7 КоАП, законодатель исходит из того, что особенностью деятельности по проведению поисковых работ и вскрытию воинских захоронений является ее разрешительный характер. Данный вывод вытекает из запрета поиска и вскрытия старых воинских и ранее неизвестных захоронений лицами, не имеющими соответствующего разрешения Министерства обороны Республики Беларусь, установленного ч. 5 ст. 26 Закона Республики Беларусь от 12.11.2001 N 55-З «О погребении и похоронном деле».
Исходя из содержания п. 1.3 и 1.4 Инструкции о порядке проведения раскопок мест боев, неучтенных воинских захоронений и мест гибели защитников Отечества и жертв войн в процессе поисковой работы с целью эксгумации останков погибших (умерших) с последующим их захоронением (перезахоронением) и увековечением, утвержденной приказом Министерства обороны Республики Беларусь от 09.04.1997 N 182 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке проведения раскопок мест боев, неучтенных воинских захоронений и мест гибели защитников Отечества и жертв войн в процессе поисковой работы с целью эксгумации останков погибших (умерших) с последующим их захоронением (перезахоронением) и увековечением» (далее — Инструкция), основным субъектом, уполномоченным производить поисковые работы, являются воинские специализированные формирования, личный состав которых прошел соответствующую подготовку. Проведение поисковых работ неуполномоченным лицом влечет ответственность по ст. 19.7 КоАП (п. 1.10 Инструкции).
Это обусловлено тем, что отсутствие специальной подготовки у лиц, осуществляющих поисковую деятельность и проведение археологических раскопок, может создать предпосылки для повреждения по неосторожности найденных предметов (в том числе представляющих историко-культурную ценность). При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 234-1 Гражданского кодекса Республики Беларусь обнаружение бесхозяйного антикварного, исторического оружия и боеприпасов, иного вооружения или военной техники при проведении поисковых работ либо раскопок влечет безусловную передачу найденных предметов в государственную собственность.
В связи с этим законодательством установлено императивное требование о том, что проведение раскопок на территории историко-культурной ценности предполагает получение в Академии наук Беларуси письменного разрешения (ч. 2 п. 2.5 Инструкции).
Ответственности по ст. 19.7 КоАП подлежит только физическое лицо, достигшее 14 лет, согласно п. 14 ч. 2 ст. 4.3 КоАП.
Таким образом, установление ответственности за причинение вреда по неосторожности историко-культурным ценностям в отдельной главе КоАП о посягательствах на культурное наследие явилось, безусловно, прогрессивным шагом законодателя. Ключевым административным правонарушением в главе 19 КоАП является ст. 19.4, регламентирующая ответственность за уничтожение, повреждение либо утрату историко-культурных ценностей или материальных объектов, которым может быть присвоен статус историко-культурной ценности, совершенные по неосторожности. Однако для эффективной профилактики данного деяния соответствующим компетентным органам следует уделять особое внимание предупреждению и выявлению иных правонарушений, указанных в главе 19 КоАП, создающих непосредственную угрозу наступлению последствий, указанных в ст. 19.4 КоАП.